第2章 乳品安全规制的理论基础

2.1 基本概念

2.1.1 乳制品的相关界定

从产品形态来看，我国乳制品包括液体乳和干乳制品，且长期以来消费以液体乳为主。液体乳按原料成分主要有：全脂乳、脱脂乳、复原乳、调制乳、发酵乳；按杀菌程度分为：杀菌乳、灭菌乳。液体乳也被称为液体奶，有狭义和广义之分。狭义的指巴氏杀菌乳、超高温灭菌乳和发酵乳（即酸奶），这是国际奶业协会的定义；广义的则还包括调制乳以及含乳饮料等，我国统计数据方面采用广义这个范畴。

《乳制品工业产业政策（2009修订）》对乳制品进行了解释，乳制品是以生鲜牛（羊）乳及其制品为主要原料，经加工制成的产品。包括：液体乳类（杀菌乳、灭菌乳、酸牛乳、配方乳）；乳粉类（全脂乳粉、脱脂乳粉、全脂加糖乳粉和调味乳粉、婴幼儿配方乳粉、其他配方乳粉）；炼乳类（全脂淡炼乳、全脂加糖炼乳、调味/调制炼乳、配方炼乳）；乳脂肪类（稀奶油、奶油、无水奶油）；干酪类（原干酪、再制干酪）；其他乳制品类（乳清、乳清粉、乳糖、干酪素、浓缩乳清蛋白等）。地方特色乳制品有：牦牛乳、马乳、驴乳、骆驼乳、奶皮子、奶豆腐、乳饼。

2.1.2 乳品安全的相关概念

乳品安全属于食品安全的一种，其概念不断演进，从产生到现在大体经过这样的变化：从早期的数量安全（即满足食品需求的温饱要求）到1992年国际营养大会明确的“安全和富有营养”的限定，食品安全被定义为“在任何时候人人都可以获得安全的富有营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活的局面”。

由于现代乳制品种类繁杂，食品生产与加工技术越来越发达，所涉及的乳品供应链因而不断延伸。乳品安全因此从产品质量安全扩展到供应链安全。当我们食用的乳品形式是生鲜乳（Raw Milk）的时候，其安全风险相对简单。随着乳制品生产工艺复杂性的提升，危害消费者的乳品安全因素就不仅仅是微生物生长和繁衍导致的“鲜奶不鲜”这类问题了，更危险的可能是不可逆的化学性污染，如农药和兽药残留、天然毒素、环境污染物、食品不当添加及其他化学污染等。因此，乳品安全危害从食品安全属性来看，就有可能是生物性、化学性、物理性原因导致，涉及的环节有养殖、生产加工及运输过程等。具体而言，乳品安全风险的来源如表2-1所示。

近年来，我国乳品进口增长过快，尤其是奶粉的大量进口抢占国内乳品市场份额，使国内乳品企业面临巨大挑战。从市场竞争这个角度来看，乳品安全已经需要关注我国乳业的产业安全问题了。

现代社会正在经历着从“工业社会”到“风险社会”的转变，食品安全的技术性风险引发的不仅仅是简单的食品安全突发事件，更有可能会产生不可预知的社会风险。就乳品而言，乳品的生产技术、主要成分、涉及的产业链主体日益复杂，使得乳品安全的风险因素已经不仅仅考虑生产因素、技术风险因素，还需要考虑消费者健康安全、环境安全、社会安全等公共安全因素。我国乳业在快速扩张过程中，乳品安全事件频发，尤其是“三聚氰胺”事件对我国乳业发展造成了巨大影响，乳品的公共安全被提到一个前所未有的高度。为了整顿乳业秩序，振兴乳业发展，保障公共安全，2008年以后我国出台了一系列法律，以及行政、经济方面的政策与措施，并对食品安全的管理机构进行了改革，以期提高安全规制水平。

综上所述，笔者认为乳品安全目前形成了以下几个层面的安全范畴：从数量安全演化到质量安全；从产品层次的质量安全演化到产业层面的供应链安全（生产性安全）与政府公共管理层面的公共安全；从国内的安全供给到关注国际竞争带来的产业安全问题；而公共安全层面，从关注健康危害的消费性安全到生态环境变化、社会系统风险加大引发的环境安全、社会安全。乳品安全范畴如图2-1所示。

2.1.3 乳品安全规制的相关概念

2.1.3.1 政府规制

（1）政府规制的概念与主体

政府规制同义于政府监管、政府管制，含义即政府以及政府直属部门运用权力，通过制定一系列的规则和制度限制组织及个人的行为。而政府规制根据规制内容的不同又分为经济性规制和社会性规制两类。经济性规制规定的是市场进入和退出机制、商品价格、服务质量等，旨在维护行业以及经济社会的秩序；而社会性规制主要规定的是某些产品、服务以及相关活动的制度和规则，旨在保障国民生命财产、健康以及提高社会福利水平。食品安全不仅包含食品卫生和质量的合格、食品营养成分，还包含食品在生产、加工、流通等环节的安全，直接影响着消费者的生命健康，所以政府部门对于食品安全的规制属于社会性规制。乳品安全规制也同样属于社会性规制，法律法规的健全程度、规制结构职能安排的合理性、质量监督检查机构的检查标准以及食品安全规制绩效的评价机制都是影响乳品安全规制效果的重要因素。

政府规制作为一个新的概念，对其如何进行定义，不同的学者存在争议。日本经济学家植草益做出以下定义：规制是一种限制行为，其限制对象为个人和构成经济主体的活动。美国法学家塞尔兹尼克做出以下定义：规制是一种控制，由公共机构实施，控制对象为共同体认为的重要活动。我国学者马英娟教授做出以下定义：规制是以规则为依据，对市场及相应的经济活动进行的干预和控制。虽然不同的学者对政府规制的定义不同，但是共同点在于他们都强调政府的干预，强调政府在经济活动中的作用。

目前，我国政府规制的主体按其在法治管理中的地位分为立法监督部门和行政执法部门。立法监督部门包括全国人大常委会和国务院，行政执法部门包括国家卫生健康委员会、国家质检总局、国家市场监督管理总局、农业农村部等。

（2）政府规制的原因与目标

政府规制的原因主要包括两个方面：一是食品安全的外部性，二是信息不对称。对政府规制产生影响的外部性问题主要是负外部性，是生产、销售不安全食品的厂商对消费者和生产、销售安全食品的厂商产生的负外部性。在食品行业中，由于潜在的危害不能通过肉眼直接观察到，只能凭借以往的经验来判断，导致出现较高的失误率，这种存在于食品行业的信息不对称现象，会侵害消费者的利益。为保护消费者合法权益，维护市场稳定的秩序，需要政府加强管理，因此，政府规制应运而生。

政府规制的目标不仅包括经济性目标，也包括社会性目标。经济性目标主要是使安全规制失灵现象得到有效控制，维护市场的经济秩序。社会性目标是保障消费者的生命安全以及合法权益，避免乳品安全事故的发生。

我国的食品质量安全监管体制按时间划分，经历了两个阶段：管理职能和监督职能分离的阶段与管理职能和监督职能合一的阶段。在管理职能和监督职能分离的阶段，实行管理职能的是企业行政管理部门，实行监督职能的是卫生部门。在管理职能和监督职能合一的阶段，按照监管部门主体的职责，分为三个阶段，分别为：食品质量安全单部门监管、多部门监管和两部门监管。食品质量安全单部门监管阶段的监管部门是卫生行政部门，对食品质量安全实行统一监管。食品质量安全多部门监管机构包括卫生部门、质监部门、农业部门、工商部门，对食品的供应链全过程进行监管，形成多部门分段式管理体制。食品质量安全管理两部门监管指农业行政部门和食药部门，两部门监管是对多部门监管的整合，解决多部门机构重叠、职责划分不清等问题，实现统一监管职能。

（3）政府规制的内容与工具

按照规制的内容来划分，政府规制包括经济性规制和社会性规制。经济性规制是针对经济领域进行的规制，涉及的行业有保险业、电信业、银行业、证券业等。社会性规制是针对社会性领域进行的规制，是为了保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境等，涉及的行业有食品行业、医疗卫生行业、环境保护。

解决乳品行业中的信息不对称和负外部性最重要的手段就是政府规制措施，政府可以通过完善规制体系、加强乳品知识的普及、提高受害消费者维权速度等方式降低乳品安全事故的发生概率，有效地解决规制失灵导致的问题。乳品安全规制的效果直接关系着乳品消费者的生命安全以及乳品行业的发展程度，良好的规制氛围和合理有效的规制工具是解决乳品安全问题的必然途径。

政府规制运用的工具包括行政法律性规制工具与经济性规制工具。行政法律性规制工具包括法律性规制工具与行政性规制工具。法律性规制工具涉及立法、执法、司法以及守法；行政性规制工具涉及市场准入制度、安全预警及危机处理机制、风险评估评价机制、检验检测机制、召回制度等；经济性规制工具涉及市场价格调节、信誉评估、产权界定、消费者购买指数等。

（4）政府规制的多重分类

规制具有经济学和法学两个方面的含义。从法学的视角来看，政府规制的法律有基本法、普通法、行政法规和地方性法律与法规。

食品安全规制已经由经济学逐渐扩展到行政学、法学等更为广阔的领域。涉及乳品安全的基本法有《农产品质量安全法》《食品安全法》。我国的食品安全规制体系可分为两类：一是强制的食品安全规制体系，二是自愿的食品安全规制体系。从规制主体来看可分为公共规制和私人规制，前者以政府为主体，后者以企业、行业协会等为主体。传统政府规制以命令与控制型规制为主，近年来出于协同治理的思考，激励性规制、合作规制、私人规制日益被各界所关注。

政府规制又可分为权力性强制性规制和非权力性规制。权力性强制性规制包括依据法律施行的直接规制（比如确定刑罚）、依据行政权进行规制、（将规制的具体运用委托给行政机关）、对私法事项设置强制性义务；非权力性规制，包括国家以非权力性和私法手段介入经济、非权力性行政指导（王首杰，2017）。

2.1.3.2 激励性规制

（1）激励性规制的定义

关于激励性规制的定义不尽相同，常见的有以下几种：

日本学者植草益认为：激励性规制是规制者在保持原有规制结构的条件下，给予被规制企业一些竞争压力和提高生产或经营效率的动力，以激励被规制企业提高其内部效率。

美国学者沃格尔桑（Vogelsang）认为：激励性规制就是规制者给予被规制企业一定程度上的价格自主决策权，使被规制企业能够通过成本节约而获得利润的增长。对于规制者来说，其控制更多的是被规制企业的产出结果，而非被规制企业的行为。规制者能够借助被规制企业的信息优势以及利用被规制企业的获利动机，从而达到规制的目标。

乔斯科（Joskow）和施马兰西（Schmalensess）认为：激励性规制实际上是一种规制者和被规制者之间的激励性契约，可以将其理解为以激励为基础的任何形式的规制合约，只要被规制者的价格结构部分或完全与其报告的成本结构无关。

（2）激励性规制的实施方式

激励性规制理论发展至今，其理论的内涵和边界在逐渐拓宽，本文对现存的激励性规制的实施方式进行了梳理、概括和总结，就激励性规制的实施方式倾向强调的内容来看，其主要围绕三大主题展开：倾向于规制被规制者行为，倾向于规制者和被规制者双方关系，倾向于激励消费者（见图2-2）。在此，就每个主题下的具体实施方式简述如下。

1）价格上限规制（Price Caps Regulation）

价格上限规制的确定原则是规制被规制行业提供的相应产品或服务的价格上涨幅度不能超过相应的通货膨胀率（RPI）。在诸多价格上限规制实施方式中RPI-X方案影响最广泛。

2）特许投标制度（Franchise Bidding Regulation）

特许投标制度核心内容是在政府规制的实施中引入一种竞争机制——通过拍卖相关产业或业务领域中产品或服务经营权的形式，让市场中众多被规制企业竞争获得该产业或业务领域中的独家经营权，从而让众多参与竞标的被规制企业在投标阶段对产品或服务的质量、最佳价格形成较为充分的竞争，最后给予报价最低的被规制企业相应产业或业务领域中的特许经营权。

3）区域间竞争规制（Yardstick Competition Regulation）

区域间竞争规制也称标杆竞争或标尺竞争。该规制实施方式的主要内容是，某个区域的规制者参照其他区域中垄断企业的相关生产成本，制定本区域相应垄断企业提供的价格或服务水准。作为参考的垄断企业需要满足的条件是独立于本地区被规制的垄断企业，且与本地区被规制的垄断企业在生产技术以及面临的需求方面具有一定的相似性。规制者采取该规制实施方式的目的是刺激本区域垄断企业提高内部效率，降低成本，改善提供的产品或服务。

4）选择权规制（Options）

该规制实施的思路是要求被规制企业在不同的激励规制方案中进行选择，这些可供选择的方案通常由价格上限规制和收益共享规制组合构成。该规制期望实现规制者在不能预先了解被规制企业状况的条件下制定的激励机制更适合于被规制企业的特定状况。

5）受限收益率规制（Banded Rate of Return Regulation）

受限收益率规制也称联合回报率规制，实施思路是允许被规制企业在一个事先规定的上下限内保留超额利润或利润亏空。只有当被规制企业收益率超出了事先规定的上下限范围时，才会触发费率的调整以使企业收益率重新回到上下限范围之内。

6）菜单规制（Menus Regulation）

菜单规制是一种综合性规制方式，实施思路是将多种规制方案组合成一个菜单，以供被规制企业选择。一般情况下，“菜单”包括价格上限规制和收益共享规制。这一规制方法的目的是使制定的规制机制更适合于被规制企业的具体情况。

7）绩效规制（Performance-Based Regulation, PBR）

绩效规制方式是以评定被规制企业的绩效为基础，进而由规制者决定采用何种规制的一种方式。该规制方式操作的基本思路是，规制者与被规制企业之间制定“分享”计划：规制者预先设定一种基本的回报率，被规制企业在运营的结果超过回报率时，超额利润将与消费者共同分享。这样，被规制企业运营的超额利润可以较为容易地被规制者观察确定，而且还能激发被规制企业提高效率，同时也降低了信息外生变量对规制双方的决策影响。另外，以被规制企业的绩效为规制基础能调节因地理差异而导致的不足。

8）社会契约规制（Social Contract Regulation）

社会契约规制又称成本合同规制或成本调整契约。该规制方式的主要内容是，规制者与被规制企业就某种规制内容订立相应合同，并将被规制企业的产品价格、运行成本等作为被规制的主要指标，对其做出相应约定，进而规制者根据被规制企业在实际中执行约定的情况，对被规制企业进行相应的奖励和惩罚。此种规制方式的目的是鼓励被规制企业降低成本、保护环境和提高服务水平。

9）延期偿付率规制（Rate Moratoria Regulation）

延期偿付率规制是一种倾向于相信消费者、给予消费者更多选择权的实施方式。该规制的主要内容是让被规制企业允许消费者先行消费相关的商品或服务，然后在约定的相应时期后再付给被规制企业相应费用。此种激励性规制对消费者具有较强的激励作用，受消费者欢迎，但可能导致被规制企业承担通货膨胀的风险。

10）收益共享规制（Profit Sharing Regulation）

收益共享规制的主要内容是规制者允许消费者直接参与被规制企业的超额利润或利润亏空的分配。该规制实施方式强调公平，并具备较好的激励效率，主要包括购买后退款（事后偿还）或为消费者未来购买产品或服务时提供价格折扣，主要目的是让消费者直接参与超额利润的分享。