中国养老体制改革

赵耀辉

赵教授认为，中国的养老保险体制改革源于国有企业改革，但是，它也因此受到了限制。结果，当前的系统缺乏一个全局性的规划，更重要的是，它不能为加入者提供一种激励。

在改革前，中国的养老保险系统建立在国有企业的基础之上，所有成员从国有企业那里获得养老金。这种系统运行良好，因为当时劳动力缺乏流动并且国有企业在当时看来将永远地存在下去。在20世纪80年代，国有企业改革正式拉开了序幕，企业要求获得更多的自主权，它们也可以保留利润，这时能否获得一个合理的利润对于一个企业来说就很重要了。各个企业退休人员和职工之间的不平等待遇冲击着企业的绩效和人们的福利，因此当时的一个反应就是在各个行业建立养老保险系统。

到了90年代初期，激烈的市场竞争进一步削弱了国有企业的垄断地位，亏损加大了。但是国有企业又不能缩减规模，因为换企业就意味着养老金关系也要发生变化，离开原来的养老金系统就意味着损失养老金，因此当时的一个做法就是由政府补贴国有企业以维持就业。随着时间的推移，养老体制改革逐渐成为了国有企业改革的前提条件。人们在转换职业单位时，相应的养老保险也转移就成为了一个关键。在一个分割零散的养老保险体系中，建立个人账户就成为首选。1995年的养老体制改革就在现收现付体系中加入了个人账户（individual account），并且提出扩大养老保险覆盖范围，将集体企业、民营企业也纳入进来。

在1996年、1997年，大约2000万国有企业职工下岗，同时养老保险体系出现了金融危机，一些亏损的国有企业无力支付养老金，而其他运行良好的国有企业拒绝支付。从数据上看，1993年至1998年，系统抚养比（system dependency ratio）由0.22上升至0.32，上升了10个百分点；同时年度余额（annual balance）由32亿元降至负的53亿元。1997年养老体制的改革提出将养老基金从市级统筹提升至省级统筹：在省内统一发放养老金以缓解部分地区的危机，同时统一全国的养老金缴纳、发放标准。统一的养老金体系拥有三个支柱：第一个支柱是定义养老金支付方法的社会支柱，由13%的工资税在税前支付，保证交费15年以上的工人在退休时获得20%的替代率；第二个支柱是定义缴费方法的个人养老金账户，由个人和企业共同承担，按缴费工资的11%缴纳，希望获得40%的替代率；第三个支柱是由各个企业和私营保险公司经营的自愿的补充养老保险。1997年的养老保险体制改革还包括扩大覆盖面，到1997年底，93.9%的国有企业、53.8%的集体企业、32%的外资和民营企业都加入了该体系，它的目标是到1999年6月，所有企业和工人都纳入该体系。

改革出台后，出现了大量的企业逃费、拒缴的现象。许多已经加入该体系的企业少报就业人数、工资金额或是拖欠养老金。同时，许多没有加入该体系的企业则不想加入，原来目标是到1999年年底覆盖率达到100%，而实际上到1999年年底，覆盖率才达到55.6%，仅比1998年增加5.2个百分点。之所以出现这些逃费、拒缴的现象主要有两个原因：首先具有很强再分配色彩的社会支柱过于庞大；其次是个人账户的回报率过低，当前的个人账户是一种名义账户（nominal accounts），上缴工资都用来支付当前退休人员的养老金，这样其回报就具有行政规定性质了。

还有，从收缴养老金的角度看，地方政府征缴养老金的积极性也不是很高。原来养老金对于他们来说是一块可以运用的资源，而一旦控制权被收回后，地方政府收缴养老金的积极性就减弱了。并且，由于这些养老金是省级统筹，因此盈余的基金将补偿其他有赤字的基金，这样也降低了人们征缴养老金的积极性。因此在很多地方，出现了大规模的提前退休现象，同时提高本地退休人员的福利待遇。所有这些导致财政状况恶化，1997年赤字50亿，1998年赤字100亿，1999年赤字200亿，到了2000年赤字达到400亿元人民币。与此同时，养老基金规模增长缓慢，覆盖面扩展的速度也不理想。

在个人账户建立之前的现收现付养老保险体系中，对已经退休和在职人员的养老金承诺就成为一种隐性债务，中国政府实际上是在使用当前工人交纳的养老金来支付这些隐性债务，结果目前中国现收现支部分的比重过大，同时个人账户实际上成为了一种名义上的账户。那么，怎样解决当前的这些问题呢？赵耀辉教授指出，应该建立具有激励的养老金体制。对已有的养老金的支付应该完全独立于当前养老金的征缴工作，雇佣职业经理人员运作养老基金，要使得参与养老保险与否成为所有工人的一个机会成本，这样他们就有积极性交纳养老金。如果激励问题得到了解决，假设实际工资按4%增长而实际利率是6%，一个工人预期寿命是75岁，想在退休时享受60%的替代率，若他交纳养老金的时间跨度为40年，那么他只需要支付当前工资的10.2%。假设当前的隐性债务规模是GDP的50%，折旧率为4%，GDP增长率为4%，还清债务的时间是50年，那么当前工人只需交纳工资5.56%。所以，如果工人加入养老保险体制的激励性问题得到解决，综上计算，人们只需交纳工资的15.76%，远低于当前24%的贡献率。这中间最重要的区别就在于激励问题的解决。

2001年，中国已经开始采取了一系列的积极的措施。中央政府承诺解决隐性债务的问题，建立了国家社会保障基金，同时拍卖国有企业的股份以支付隐性债务。例如，在辽宁，养老保险体制将完全从国有企业剥离，下岗工人的养老保险问题完全推向社会，同时个人账户完全独立地运作。