老年保障的新模式及其在中国的应用

詹姆斯·埃丝特尔（James Estelle）

世界银行政策研究部的埃斯特尔博士总结了传统社会保障体系的主要问题，研究了智利养老金制度改革对经济增长及效率的正面影响，比较了三种应用于不同国家的多极改革模式：拉美模式、经合组织模式及瑞典名义账户模式，并分析了这些国家筹措转型经费的方式及对中国的意义。

在今后的35年里，世界上60岁以上的老人将成倍增长，社会保障支出将大幅上升，对要素供给、生产效率和GNP的增长将产生重大影响。过去多数国家的社会保障体系为PAYG（pay-as-you-go，现收现付），即今天的年轻工人负税以支付老年人的退休金。衰老是可预期的，所以大部分老年保障应该可以由储蓄完成，但是，由于工人的短视，强制是必要的。然而，由于残疾、早逝、收入过低等原因，需要一个强调储蓄的多极体系同时具有融资、管理、再分配的机能，以在私人和公共部门之间分担责任。

现存的多数体系都是由政府管理的，基于工人工资、工龄支付确定的收益，并由工资税在PAYG基础上维持。其主要缺点是：①过高的工资税率增加了失业；②工人逃向非正式部门；③提前退休；④资源的不利配置；⑤庞大的隐性公共退休金及财政缺口使得系统难以维持；等等。这些问题内生于PAYG体系。世行建议的保障系统是部分“确定贡献”的、基金型私人管理的多极体系。明确地讲，新系统包括三极体系：①强制性的、公共管理税收维持的再分配极；②强制性的、完全基金型私人管理的储蓄极；③自愿参与的追加保护极。

智利的经验表明，多极保障体系对效率和经济增长有正面影响。其优点为：①消除劳动市场扭曲；②维持老年保障系统的稳定；③较好的分配效果，尤其是代内平等；④国民储蓄的增长；⑤有利于金融市场的发展。

目前有三种多极保障模式：①拉美模式，工人选择他们自己的个人退休账户的投资商。②经合组织模式，工人或工会受托人为整个公司或整个行业选择投资商。③瑞典的名义账户模式，名义账户模式针对于存在较大的公共极和较大隐性退休金债务的国家，这些国家很难转向部分基金型的强制性私人极。瑞典名义账户模式的个人账户定义为工人的贡献加利息。然而这种积累是名义上的，因为工人支付的贡献立即支付为退休金而非投资。

拉美国家通常有三种方式筹措转型资金：①削减隐性退休金债务和财政缺口。方法有压缩老系统，仔细确认旧有服务，部分转入新体系、部分保留PAYG。②寻找特别收入来源。方法有社会保障剩余，资产-债务交易，增加覆盖面。③一般借款和税收。方法有削减其他公共开支，发行一般债券，税收等。

中国的问题不是其债务的大小，因为其债务小于GDP的50%，按国际标准相当小。中国的问题在于不平均的退休金分布，无论是在城乡之间还是在企业之间。中国面临的挑战是如何增加覆盖面并使之有效，以公平并且政治上可行的方式支付转型成本，而这些方面可能不能达到完全一致。尽管这些问题不易解决，但是强调确定贡献，并且允许它赚取市场的边际资本回报，可以减小隐性的交叉补助和转型成本，因此有利于解决现有问题。