中国的社会保障制度改革

马丁·费尔德斯坦（Martin Feldstein）

社会保障制度改革，对于中国这样一个正处于转型期的国家来说尤其重要。在改革开放以前，中国国有企业实行的是终身雇佣制。当职工退休后，企业经常只是继续把其退休前的工资付给退休职工。如果企业出现亏损，则养老金由国家支付或从银行借款支付。现在，中国正在对国有企业进行改革，而其他所有制的企业尚未参加正规的社会保险，因此更需要建立新的社会保障体系。

1995年，中国通过了新的立法，建立了一种混合社会保障制度，它包括两个部分：一部分是现收现付，它将为退休者提供退休前当地平均工资水平25%的收益；另一部分是基于投资的定额缴款，它将为退休者提供退休前工资水平35%的收益。这样，新制度提供的替代率将达到60%。

首先来看一下中国从纯粹的现收现付制过渡到纯粹的基于个人缴款的基金制所带来的好处。假定3个在职职工承担1个退休职工的养老费用。在现收现付制下，要达到60%的替代率，就意味着对3个在职职工每人征收20%的工薪税。而在纯粹的基金制下，要达到同样的替代率，所需要的缴费率取决于两个要素：一是工资总额的增长率，二是资本的边际产出率。这是因为在现收现付制下，缴款的隐含回报率等于工资总额的增长率，而在基金制下，缴款的实际回报率等于资本的边际产出率。根据世界银行的估计，在未来的几十年内，中国工资总额的增长率为7%。邹至庄估计，中国资本的边际产出率为19%。费尔德斯坦教授采用比较保守的估计，假定未来中国的资本边际产出率为12%。假定一个工人从20岁到60岁间工作，60岁到80岁享受退休金待遇。为方便计算，取平均数，假定这位工人在40岁开始缴款，从70岁开始领取养老金。在现收现付制下，40岁时存入的1元钱到70岁时变为7.6元（按7%的收益率）；而在基金制下，40岁时存入的1元钱到70岁时变为30元（按12%的收益率）。这就意味着，基金制能够在缴款率仅仅等于现收现付制所需要的税率的25%的情况下，提供同样的回报率。要达到60%的替代率，则只需每月存入工资的5%，而不是现收现付制下的20%。这是一种巨大而长远的税收节约。

其次来看如何从现收现付制转向基金制。有人认为这种转轨要求现在的职工“双倍地付出”，即如果现在存在着税收等于工资20%的情况，那么在向基金制转轨的过程中，为已退休职工提供资金的税收和为自己未来收益进行储蓄的基金相结合，将使在职职工的负担达到40%。幸运的是，这种计算在两个方面是错误的：第一，未来基金收益的成本要远远低于现收现付制下的成本。在职职工需要为已退休职工承担20%的税率，再加上为自己将来的收益存入5%的资金，总的缴费率为25%而不是40%。第二，随着新的退休者从他们的个人账户中提取养老金的情况越来越多，20%的现收现付税率也将逐渐下降。

现在来看一下这个计划的第二部分。10%的定额缴款将提供退休前工资35%的收益。如果实际工资的增长率是7%，那么定额缴款回报率和替代工资增长率之间的这种比例隐含着真实的回报率只有4%，这意味着非常低的回报率。这就提出一个问题：定额缴款的基金部分是否真的能成为一种新的资本积累？或者定额缴款制实质上是真正的基金制，还是名义上的定额缴款制？如果它是真正的基金制，其回报率应为12%；如果它是名义上的定额缴款制，其回报率应为7%。费尔德斯坦教授认为问题的关键在于：在没有这种定额缴款制的情况下，政府将通过何种方式来为社会养老筹集资金？如果政府以发行债券给公众或银行的方式来筹资，那么将挤出企业部门的投资。养老基金购买了政府债券，则企业部门可以得到厂房、设备的投资资金。这就意味着定额缴款制实际上增加了社会的资本积累。如果政府通过提高税收来筹集资金，那么这种定额缴款制实际上只是名义上的基金制，它没有增加社会的资本积累。4%的定额缴款账户真实回报率远远低于12%的资本边际产出，这反映了政府要求这些缴费只能投资于政府债券和银行存款，实际上征收了65%的隐含税率。

方案的第一部分将通过9%的工资税来为退休职工提供相当于当地平均工资25%的收益。对这部分进行如下改革，可以大大降低达到这个目标所需的成本。第一是用基金制替代现行计划中的现收现付的财政开支，这将使9%的工资税降到3%或更低。二是对那些在缴费养老金制中收益太低的人实行定额给付养老金，以替代对所有退休者实行规定的定额给付。这将有效降低现收现付制的成本。

最后，费尔德斯坦提出四个问题供大家讨论：①1995年的立法在理论和实际上仅仅适用于国有企业的职工，还是包括城镇中的其他所有制的企业？②定额缴款制实际上是一种真正的基金制还是名义的定额缴款制？③何时、通过何种方式，定额缴款形成的基金可以不仅投资于政府债券，还可以投资于私人企业证券？④通过何种方式能够把社会保障延伸到乡镇企业和农业部门？