美国的社会保障制度改革

安德鲁·塞姆维克（Andrew Samwick）

美国达特茅斯大学的塞姆维克教授介绍了美国的社会保障制度改革。美国的社会保障制度始于1935年，当时实行的是以政府所控制的公共账户为主的社会保障制度。这一制度具有诸多优点。例如，它对所有的工作者均一视同仁，采取了消费品价格指数化的支付方式，并具有收入再分配功能，从而使收入较低的阶层得到更多的收益。但这一制度也存在着严重的资金短缺问题。20世纪50、60年代的经济繁荣使资金短缺问题并未暴露出来；但70年代以后，随着生产率增长的下降和人均寿命的增长，这一问题日渐突出。尽管目前美国的社会保障账户处于盈余状态，满足退休保险的需要占薪水的11%，而政府所筹集的资金占工薪的12.4%，不过，到2034年该账户将面临赤字的状态。

美国的社会保障制度面对的是：①如果征收新的税种以确保制度的运转，无疑将遇到很大的阻力，特别是工薪阶层，即使他们能从其中获取巨大的收益。②削减未来的收益在政治上更是十分困难的。为避免将来资金不足的局面，在不降低居民可支配收入的情况下，必须改革现行的制度。公共账户和私人账户的结合和运行是讨论的重点。为此要将三个方面的因素结合在一起。将目前社会保障基金中约占工资2%的盈余部分独立出来，投资于公司的股票和债券，投资的比例与公司的资本结构大致相符。投资回报的75%用于弥补原有公共账户的赤字，25%用于积累个人账户。

设立个人账户是十分必要的，政府也不必对基金的具体运营负责。针对基金账户的投资收益波动较大问题，一个解决办法是由政府提供保险，但这容易引起道德风险。另外一个办法是由政府来为承担风险的个人进行补贴，因为不同的市场上价格波动的情况不同。补贴的标准可以依据市场的平均回报水平，例如投资于金融市场价格指数的回报。为了防止投资的损失和资金的不足，也可以考虑在目前的账户盈余中多提取一部分，比如说3%，其中一半由雇员支付，另一半由雇主支付。社会保险中逆向选择是广泛存在的，影响的程度取决于账户的规模和寿命之间的关联，在政府强制执行情况下，逆向选择的负面作用大为降低。

美国所得税和工资税体系非常完整，要大规模设立这样的个人账户，资金的来源和到位不成问题。那么其管理成本如何呢？为每个人按照社会保障号来统一设立个人社会保障账号是降低管理成本的可行方式。新制度的收入再分配作用在一定程度上被削弱，不过收入的再分配往往使得个人收益和劳动付出不相称，所以在政治上是不受欢迎的。此外，由于保障基金的三分之二仍为政府所掌握，因而收入再分配的功能仍旧可以进行。总之，社会保障制度应当由公共账户和个人账户相结合。政府管理在其中会起到多方面的作用，而个人账户将为未来的收益提供资金。