政策负担、竞争和国有企业改革

林毅夫

中国向市场经济的转型过程中存在的最重要问题之一是国有企业的改革。林毅夫教授认为，产生国企预算软约束问题的根源在于国家强加于国企的各种政策性负担。国企改革必须去除国有企业的政策性负担，创造一个公平竞争环境，并且使国有企业经理的激励与国家的利益相关。

尽管就定义而言，国家拥有国有企业，但国家并不能自己经营企业，而必须任命经理管理国有企业。所有权和控制权的分离是任何现代大型企业的普遍特征。由于这种分离，激励和信息不对称的问题普遍存在。一个现代大型企业的经营依赖于其克服这些问题的能力。一个办法是对管理活动进行直接监督，但这在现实操作时是不可能的。例如，一个现代大型企业的所有者是很多的，而监督又是有成本的，单个所有者没有动力监督公司经营的细节。所以，现代大型企业实际上没有一个真正产权意义上的所有者。在这种情况下，一个现代大型企业的经营就依赖于市场竞争这种制度来克服代理人问题。市场可以给出衡量企业经营业绩的指标，例如行业平均利润率。通过这样的充分统计量指标来解决信息不对称问题，委托人就能设计一个激励相容机制，从而依据经营者的业绩给予奖惩。

国有企业原有的经营机制内生于建国初期所确立的重工业优先发展的战略。为了保证缺乏比较优势的重工业能得到稀缺的资金，国家采取了压低利率、汇率、工资和原材料价格的方法。但是，低于均衡价格的定价导致需求大于供给，为保证重工业得到资源，国家采用了计划的资源配置方式；为了保证低价产生的剩余能继续用于积累，国家对国有企业实行统购统销，致使国有企业完全丧失了经营自主权。这种经济模式在宏观上扭曲了资源配置，并且在企业中也由于激励不足而导致效率低下。改革开始后，为了提高生产效率，企业层面开始进行扩大经营自主权的改革。伴随而来的还有农村的家庭承包责任制和价格双轨制等一系列的改革，它们又为乡镇企业的出现和发展创造了条件。由于乡镇企业在与国有企业竞争资源和市场时面临硬的预算约束，所以它们一般都善于发挥比较优势，降低成本，从而比国企更具竞争力。为了迎接乡镇企业和国际市场的挑战，国企又进行了承包制、股份制等改革，但成效一直不佳，情况反而更为严峻。国企问题的根源依然在于代理人问题。为何不能利用已初具规模的市场来解决代理人问题呢？这是因为国企拥有各种政策性负担，其中包括：①原有运营方式所需资金密度太高，不符合比较优势；②国企背着沉重的退休养老和其他福利负担以及大量冗员；③某些国企的产品价格依然是扭曲的，不能反映其真实成本。并且，不同国企的政策性负担程度也不一样，它们内部也不可比，这样国家就不能仅仅通过行业平均利润率来评定其经营好坏，因而决定奖惩的信息不充分。经理人员在经营不佳时可以用负担太重来推脱责任，国家也难以判别，所以国家必须对企业的亏损负责，给予补贴。这样，国企的预算软约束问题就产生了，从而进一步恶化代理人问题，使经理人员有动机以此为借口偷懒和牟利。政策负担、补贴、代理人问题和政府干预形成了国企管理体系的恶性循环。

为了使国企改革获得成效，必须去除国企的政策性负担，使之获得公平竞争的条件，这样其经营业绩就能正确反映经理人员的能力和努力。政府依据这种充分信息制定奖惩机制，就能改进国企的效率。

林教授演讲后，与会者提出了一些问题，讨论如下。

有人问道：“从世界各国的经验来看，私有化在解决国有企业问题上取得了成效，而仅仅去除国有企业的政策性负担不能解决所有问题，比如，撤换国有大企业的经理很困难，要关闭某个国有大企业也很困难，等等”。林教授回应道：“首先，如果不撤去政策性负担，即使把国有企业私有化了，还是不可能解决问题，因为即使是私有企业也有经理人员的激励问题；其次，撤去无力竞争的公司的政策性负担，结果可能是多种多样的，但是在中国，撤换经理并不是一件困难的事情，有些公司的经理几乎一年一换，所以，并不能得出一个事前的预测，说国有的公司没办法面对开放的竞争。”

该提问者补充问道：“政策性负担的问题在全世界都有，但是，同时也能注意到大量私有化的成功例子，我不是说政策性负担不是一个重要的问题，但是认为去除政策性负担应该与私有化同步。当然私有化也会有一些问题，但是没有私有化，去除政策性负担恐怕不会有结果。”林教授说：“首先，我不同意国有企业就一定没有生存能力；其次，我同意在国有企业，有时候政府管得是太多了一些。但是，即使在人员的任命方面，我也发现这其实是政策性负担的内生产物。在有政策性负担的情况下，如果公司业绩不好，经理就可以把它归咎于政策性负担；而在没有政策性负担的情况下，公司的成败就可以反映经理的努力状况；所以在有政策性负担情况下，不得不以上级任命的方式来进行经理安排。所以说，人员任命也是内生于政策性负担的环境中的。在中国就可以观察到这种现象。比如，原来中国的外贸由少数几个有着政策性负担的大公司垄断着，后来出现了很多完全没有政策性负担的小型贸易公司，这使得从事贸易的利益正常化了。而在大一些的贸易公司里出现了一些经理的空缺，因为在有小型贸易公司竞争的情况下，大型贸易公司由于有政策性负担，难以挑选合适的经理人选，这就说明了经理人选的任命制也是内生化于政策性负担的大环境中的。”