第二节 拆迁法律关系的主体
拆迁是一种社会活动，在这个活动中依法独立享有权利和承担义务的人（包括法人与自然人）便是这一社会关系的主体。在此要明确的是拆迁法律主体的资格与地位的区别。从主体资格来说，任何公民、法人及其他组织都可能是或者可以是拆迁法律关系的主体，都具有主体资格即权利能力。但是具有拆迁主体资格的人，只有参加了拆迁的实施、管理、裁判活动、独立享有权利并承担义务才是拆迁法律关系的主体。
一、拆迁法律关系主体的特征
作为拆迁法律关系的主体，具有以下特征：
（一）主体资格的广泛性与局限性并存
拆迁法律关系的主体与拆迁法对人的适用范围一样广泛。任何公民、法人及其他组织，不论是刚出生的婴儿还是旅居海外的华侨，甚至是外国公民、法人及其他组织；不论是国家机关，还是企事业单位、私营业主，还是房屋的所有人、承租人、无偿使用人、抵押权人，只要居住在中华人民共和国境内或其所有的土地、房屋在中华人民共和国境内，都有可能成为拆迁法律关系的主体。
然而，拆迁法律关系的主体较其他法律关系又更具有局限性。其原因有三：
第一，拆迁是中国在一定时期特有的法律现象，决定了作为拆迁法律关系的主体是中国一定历史时期的过客。
第二，我国实行的市场主体资格许可制度，使进入这一市场或因拆迁影响权利义务关系的人具有局限性。
第三，我国法律确定的当事人的权利义务不仅是相一致的，而且是受到法律法规限定的，也具有明显的局限性，即必须依法参与拆迁法律关系，并享受权利和承担相应的义务。
（二）主体资格的平等性
从法理上说，拆迁法允许并保护每一个主体所能享受的权利范围应当是平等的，这是“法律面前，人人平等”的宪法原则在房屋拆迁领域的体现。需要说明的是，主体资格和权利范围的平等不是说每一个主体实际享受的权利平等，如房屋所有人可以同时享有补偿和安置权，而房屋使用人只有安置权。主体资格的平等表现在同样的房屋使用人就应享有平等的补偿安置权。拆迁管理部门在依法实施房屋拆迁的管理活动中，无论是集体土地上的征地拆迁还是城镇房屋拆迁，尊重每一位当事人的人格，平等地对待行政行为相对人，是保护其行政管理行为合法、公正的前提条件。不论是亿万富翁，还是落魄书生，我们均应依法办事，决不厚此薄彼。
（三）法律关系主体的复杂性
如上所述，拆迁行为本身是一种复杂的法律行为，这种行为会引起拆迁法律关系的不同变化，构成复杂的性质。拆迁法律关系是多种法律关系的交叉，主要存在房屋拆迁的行政管理关系和房屋拆迁的民事法律关系及房屋拆迁的司法法律关系三种。在实践中，这三种不同的法律关系主体有着不同的权利义务，但同一种法律关系主体，其权利义务是相同的，而且存在交叉。因此，我们在实践中要注意这一复杂性，正确处理好不同的法律关系，辨别不同的主体。
我们对拆迁法律关系主体的研究，必须掌握，但不限于上述三个特点。由于宪法的修改，已经引起拆迁法律关系的巨大变化，但上述三个特点笔者认为不会有大的改变。
二、拆迁当事人
任何法律所调整的对象，最终都是一种社会关系，而社会关系的载体，最终又是人，而当事人则是人当中与该法律关系有着最紧密的人身关系和最直接的经济利益关系的部分。拆迁当事人便是拆迁法律关系最重要的主体，拆迁法律所调整的主要是这部分的经济利益关系。
哪些人是拆迁当事人，学术界尚有争议，但目前主要是两分说、三分说、四分说之争。两分说者认为，拆迁当事人便是拆迁人与被拆迁人；三分说则认为，拆迁当事人不仅包括拆迁人和被拆迁人，还应包括拆迁活动管理人。对此，笔者认为，如果仅从民事法律关系的角度，拆迁当事人应只包括拆迁人与被拆迁人，但中国的现实是公权力不可能不干预民事活动，拆迁管理人深陷拆迁活动之中，不可能置身于拆迁法的调整之外。此外，被拆迁人中还有关系人是否列为其中尚在争议。为此，笔者支持四分说，即拆迁法律关系的当事人包括拆迁人、被拆迁人、拆迁关系人、拆迁活动管理人四种。近年来，人们逐渐认可房屋的使用人是被拆迁人。照此认识，关系人已经溶入被拆迁人，故三分说与四分说无异。
（一）拆迁人
拆迁人包括和城镇房屋拆迁活动中的项目持有人，也包括在集体土地上拟受让土地上的建设项目持有人。他们均以获得拆迁许可为取得拆迁人资格为标志，前者以申请取得《房屋拆迁许可证》为手段，后者以获得征地拆迁许可为手段，二者均不包括因公共利益的需要，而对原房屋实行征收征用的实施者——政府（政府因自身建设需要时除外）。法学界对拆迁人的定义有很多，但笔者认为其最基本的特征是：拆迁人是民事行为主体，与被拆迁人是平等关系，均受拆迁管理人之管理。根据这一关键特征，拆迁人主要可以分为五种：
1．开发商
人们习惯所称和拆迁法中所指的房屋地产商，即以营利为目的、从事房地产开发和经营的房地产开发企业。房地产开发企业的设立比一般工商企业有更严格的要求，它应具备下列条件：
（1）有自己的名称和组织机构；
（2）有固定的经营场所；
（3）有符合国务院规定的注册资本；
（4）有足够的技术人员；
（5）法律、行政法规规定的其他条件。
房地产开发商是目前城市房屋拆迁中最活跃的拆迁人，其操作方法有成片开发和单幢开发两种。据有关资料显示，近几年来，以民营资本为主的房地产商在城市和房地产开发中所占份额不断上升，成为拆迁人最活跃的成分，也最受人非议。
实事求是地说，房地产开发商之所以“牛”，主要是因为这一行业对拉动国民经济贡献甚大，只是“官商勾结”“暴发户”这些实际存在的现象大大掩去了其正面的业绩。一些开发商摆不正自己的位置，不愿与被拆迁人平等地打交道，遭到非议也在情理之中。
2．经批准自行建房的国家机关、企事业单位
随着经济的发展，原有的房屋已不能适应经营或工作的需要，经批准，这些单位自筹资金或国家拨款，拆掉旧房建新房。当然这里讲的旧房可以部分是自管房或自有房，部分是其他单位和个人的房屋，因施工需三通一平，这些单位便依法申领房屋拆迁许可证，或自行拆迁，或委托拆迁，从而成为拆迁人。
3．基层政府
在城市房屋拆迁中，取消了政府统一拆迁的模式，政府已不能再充当拆迁人的角色。可是，在集体土地上的征地拆迁，现行法律规定仍是由政府批准征地方案和征地补偿安置方案后组织实施。一般来说，国务院、省级政府行使审批权，方案中的拆迁实施均由基层政府负责，于是基层政府便成为拆迁人。对这种拆迁人如何管理，联想到因公共利益需要实施征收，无疑是一个严峻的课题。
然而，这些年来，虽然惧于党中央、国务院有关禁止政府当拆迁人的规定，很多地方政府在拆迁活动中退到了二线。然而也有自认为背景硬的官员继续无所顾忌地冲在第一线，只是其中有的人在法律专业人员的指导下，釆用了狐假虎威的做法，以土地储备中心作为拆迁人，背后以政府的强制力来推动拆迁，其实是开创了政府以土地生财的先例。
土地储备中心作为拆迁人的背后是地方政府与民争利。而在陈良宇因腐败受到法律追究后，其开创的政府土地储备中心作为拆迁人，以土地生财的模式并没有被清算，这也反映了其行为非个人的偶然所想，而是历史阶段的产物。地方政府在拆迁活动中以土地储备中心或者临时机构作为拆迁人，利用公权力推动拆迁的做法依然带有普遍性。
4．建设部门
由于城市和水电、交通等大型基础设施和公益设施建设的需要，作为这些建设项目的建设部门（包括使用、管理部门），经过批准，便要征地与拆迁，成为拆迁人。
基础和公益设施建设，一般为国家投资，以非营利为目的，重在社会效益，一般情况下容易得到被拆迁人的理解与支持。然而这种建设项目所进行的拆迁，仍应给予被拆迁人足额合理的补偿。因为国家建设虽然是公共利益之需要，非紧急情况下，仍不以牺牲公民个人利益为代价。不能无偿或低价征收或征用公民财产，这是宪法所明确规定的。这方面的问题，主要是公共利益未有正确界定，以致出现栽几个棵树、种点草地也变成了公共利益，搞得人民群众不能安居乐业，实在是笑话。其实，要种草栽树，何必要拆老百姓的房子呢？中国地大物博、荒山野岭有的是，遗憾的是有的人不愿意绿化荒山，偏好在市中心拆房子。更有甚者，有的城市以绿化公共利益为名拆了老百姓房子后，隔了一年半载，便将土地让与开发商建起了豪宅，这种做法显然与法不符，其中的问题值得深思。
5．土地整理（或储备）中心
以土地整理（或储备）中心作为拆迁人并没有得到法律法规的确认。但自上海、杭州推出这一模式后，很快在全国推开。这是一个至今都在争论的问题。其模式是由土地整理（或储备）中心作为拆迁人，利用政府的公权力代为开发商拆迁或者是拆迁成净地后再挂牌出让，以降低拆迁成本。
（二）被拆迁人
被拆迁人是拆迁活动的最重要的主体之一，而其范围却是拆迁法律制度中最受争议的部分。
1．被拆迁人范围的不同认识
对被拆迁人有广义的和狭义的两种界定。狭义的仅指房屋所有人，笔者在拙著《房屋拆迁实务》中曾按照国务院2001年修改的《城市房屋拆迁条例》的规定采用此说。然而，经过实践，笔者体会到狭义说不符合我国的拆迁活动实际。被拆迁人应当是指因拆迁而影响其居住的人，通俗地说即因拆而迁的人。所以，应当取广义说即至少包括房屋所有人和使用人。
这里所说的房屋所有人取广义，包括被拆迁房屋的所有权人、行政代管人和国家授权的国有房屋管理人；使用人包括有偿使用人（承租人）和无偿使用人。其中，房屋所有权人包括完全所有人和共有人。现实生活中，房屋共有的情况非常普遍，一般来自以下几种原因：因投资形成的共有，因夫妻关系或家庭关系而形成的共有、因继承而形成的共有、因低价购买公房获得不完全产权而形成的职工与单位之间的房屋共有关系等。
对于房屋所有人是被拆迁人，制度上有明确规定，人们容易理解。对其他人主要是使用人成为被拆迁人，便有争议。对此笔者认为，如不将房屋使用人列为被拆迁人，就无法理顺拆迁法律关系，也无法规范拆迁活动。
引起被拆迁人范围之争的原因是2001年修改《城市房屋拆迁管理条例》（国务院305号令）的错误。305号令出台时规定，把原先拆迁条例中的“被拆迁人是房屋的所有权人和使用权人”改为仅指所有权人，这是一个极大的错误且犯了常识性错误，明显与中国国情不符。该条例执行得最不好的就是这一条。比如国有企业，其所有权人是国家，是国务院，遇上拆迁时怎么与所有权人谈拆迁？
2．被拆迁人中的使用权人
被拆迁人中的使用权人分为两种：一种是无偿使用权人；另一种是有偿使用权人。
《物权法》保护国有和单位资产的原则的深化，从另一角度使房屋使用人的权利义务得到明确，理顺了房屋拆迁法律关系。
该法第53条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”
第54条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”
第68条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。企业法人以外的法人，对其不动产和动产的权利，适用有关法律、行政法规以及章程的规定。”
第69条规定：“社会团体依法所有的不动产和动产，受法律保护。”
上述这些规定在法律上终结了实际工作中对被拆迁人范围的这一争论，使房屋的使用人可名正言顺地成为被拆迁人。
（1）无偿使用人。
我国生产资料公有制的重要形式之一表现为国有。国有房屋至今仍占相当比重，这些房屋的使用人中，一部分是承租人，另一部分便是无偿使用人，其使用权来源于国家的授权，如法院、检察院、政府机关、部委等。例如，有些机关、企事业单位、社会团体等组织使用的是国家提供的房屋，且不交租金，当然不是承租人，但遇上这些单位使用的房屋因城乡建设或房地产开发而被拆除，就存在一个补偿安置问题。无偿使用人的权益依法同样应当予以保护。无偿使用人如遇拆迁，按照我国《物权法》的规定当然可以作为被拆迁人享有补偿、安置的权利。
我国生产资料公有制的另一重要形式是集体所有。集体所有的房屋也有一定比重，如城乡集体所有制企业、农村基层组织所有的房屋。这些房屋的使用人中，除了一部分是承租（承包）人外，还有一部分是无偿使用人，其使用权来源于集体组织的授予。例如，农村村民委员会用房、五保户住房，在拆迁时虽然使用人没有所有权，却一定是补偿安置的对象。
（2）有偿使用人。
有偿使用人，是使用人依据法律或者租赁合同的规定，向房屋所有人交纳一定的费用或租金，从而取得对房屋的占有、使用，甚至是收益的权利。如有的国有企业，其收益要上交国家，其所有的国有房屋当然是有偿使用。还有一种是承租户，也是有偿使用人。
房屋是供使用的，且不问用途如何。在很多情况下，房屋所有人并不自己使用房屋，而是将占有权、使用权甚至是收益权都给予他人，自己只保留了最终的处分权。因此，为保护使用人的合法权益，房屋拆迁法律制度规定了使用人有获得安置补助费、临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业补偿费的权利。承租人所承租的房屋如遇拆迁，也势必存在补偿、安置的问题，我国法律对承租人的权利义务有比较完善的规定，例如，当承租房屋出售时，承租人在同等条件下有优先购买权；当承租房屋拆迁时，若解除租赁关系达不成协议，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换，产权调换的房屋由原房屋承租人承租。
我国《城市房屋拆迁管理条例》第33条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”该法条从字面上看似乎没有注明补偿给谁，但认真一分析，补偿权人还是明确的，谁因拆迁而停产、停业，便是权利人。这显而易见，是指房屋的使用人，其中包括使用自己房屋从事生产经营的所有权人，也包括没有所有权但使用房屋从事生产经营的使用人，而不区分是无偿使用还是承租。在承租人的问题上要注意一点，停产停业损失在实践中给谁以补偿？这一点并没有明确的法律规定，笔者认为应该给承租人补偿。因为承租人负责生产经营，并向国家纳税、向出租人交纳租金，而停产停业损失是一种合法的营业损耗，所以停产停业损失应该给予承租人。
法学界多数人对使用人享有的拆迁补偿安置权利并无实质的争论，主要是将其作为当事人还是拆迁活动的参与人存在不同意见。但笔者认为应从拆迁活动的本质来界定，将使用人列为拆迁当事人更为准确。
（三）拆迁管理人
拆迁管理人成为拆迁法律中的拆迁管理关系的主体，应无疑问，拆迁管理关系是一种行政法律关系，拆迁管理人、拆迁人、被拆迁人共同构成这一法律关系的主体。而依据土地性质的不同，目前拆迁管理人又可分为城市房屋拆迁管理部门、土地管理部门和其他有关行政管理部门三类。
1．房屋拆迁管理部门
从全国范围来说，城市房屋拆迁的监督管理机关，是国务院建设部。而到了地方，实施监督管理的则是县级人民政府中的房屋拆迁管理部门，并由其他有关部门予以配合。
目前，各地的机构改革尚在进行之中，政府的组成部门各地不尽相同。大多数地方设有房屋拆迁管理办公室，或与房产管理部门合署办公，或挂靠在建设厅、局、委，均配备有负责人和专职工作人员，负责对城市房屋拆迁的监督管理。值得注意的是，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，地方各级房屋拆迁管理部门在履行上述职能时具体职权不尽相同。该《条例》第5条规定：县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。而第7条将颁发房屋拆迁许可证的职权授予了“市、县人民政府房屋拆迁管理部门”。由此可见，省级房屋拆迁管理部门和市辖区房屋拆迁管理部门对拆迁活动仅有监督管理权，而没有行政许可权。如此规定的用意在于保障城市规划的全局性和计划性，同时对拆迁规模实行有效控制。但实践中，某些地方政府擅自将拆迁行政许可权授予了市辖区拆迁管理部门，为此，建设部曾专门下发《关于清理城市房屋拆迁有关地方性法规、规章中有关问题的通知》进行纠正。还有的地方，在机构改革时将拆迁管理部门改成了事业单位，这是不符合《行政许可法》规定的，应当予以纠正。
根据我国房屋拆迁法的规定，房屋拆迁管理部门依法履行下列管理职能：
第一，审查、发放《房屋拆迁许可证》。房屋拆迁管理部门应当自申请领取《房屋拆迁许可证》的单位交来申请报告和有关资料的当日起30日内，对申请事项进行审查。经审查符合拆迁条件的，颁发房屋拆迁许可证；不符合条件的，告知申请人补充资料再申请或驳回申请。
第二，做好房屋拆迁的公告宣传、解释工作。房屋拆迁管理部门在发放《房屋拆迁许可证》的同时，应当将该《房屋拆迁许可证》中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。根据这一规定，公告是城市房屋拆迁的必经程序，不公告则不能开始拆迁活动。对此，就有一个如何公告的问题，在实务中，有在地方报纸、电台等新闻媒介刊登播放，也有用白纸抄一遍贴在大街上的，还有用八开小纸印好格式填上，往房屋拆迁管理部门的办公楼外一贴了事的。
笔者认为，公告的目的是让被拆迁人和人民群众都关心、了解该拆迁的有关事项，便于人民群众对行政部门的工作实施监督，同时也是使被拆迁人做好拆迁的思想准备的有效手段，其公告方式应当是公开，让人民群众知道得越多越好。凡有条件的，应以新闻媒介刊登或播放公告，辅之以登门宣传、接待咨询宣传、解释等方式，使人民群众尽快了解、支持城市房屋拆迁工作。
第三，通知有关部门暂停办理相关手续。在确定某一地段拆迁，在发放《房屋拆迁许可证》的同时，房屋拆迁管理部门应当书面通知有关部门暂停办理一些活动的相关手续：（1）新建、扩建、改建房屋；（2）改变房屋和土地用途；（3）租赁房屋。
暂停这些活动的相关手续办理，是防止增加不必要的拆迁成本。暂停期限最长不超过1年；如需延长，必须经房管拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。在实践中，暂停期限一般与拆迁期限相一致，也有暂停期限多或少于拆迁期限的。如果暂停消退，造成相关经济损失的，应承担相应的赔偿责任。
第四，代管房屋拆迁，应出面办理证据保全。由于历史的原因，房屋拆迁管理部门代管了一些房屋，如这些房屋需要拆迁时，房屋拆迁管理部门应亲自或要求拆迁人将该房屋拆迁的补偿安置协议到公证机关公证，并办理证据保全，避免日后不必要的纠纷。
第五，处理有关纠纷。城市房屋拆迁的当事人或承租人之间达不成拆迁补偿安置协议，当事人申请裁决的，房屋拆迁管理部门应在收到申请之日起30日内作出裁决。如被拆迁人或房屋承租人在裁决的搬迁期限内未搬迁的，房屋拆迁管理部门可依法申请人民法院强制执行。在这期间，拆迁管理部门可以做调解工作，化解矛盾。
第六，批准未完成拆迁补偿安置的建设项目转让。实务中，拆迁人因某种原因，会半路转让未完成拆迁补偿安置的建设项目，对此，房屋拆迁管理部门有权同意或不同意。不同意的情况下，该项目不能转让。
第七，监督拆迁补偿安置资金的使用。依照城市房屋拆迁法的规定，拆迁人的拆迁补偿安置资金只能专款专用。但在实践中，建设资金存在缺口的现象普遍存在，如何监督拆迁补偿安置资金不被挪作他用，防止“烂尾工程”，是房屋拆迁管理部门的重要职责，也是城市房屋拆迁的一大难题。
第八，档案管理。城市拆迁档案资料的收集与管理，对城市房屋建设意义重大。因此，法律规定由房屋拆迁管理部门负责加强这一工作，要求建立、健全拆迁档案管理制度，档案资料的范围由部门规章或文件加以确定。一般情况下，有十大类、数百种之多。
第九，处罚违法拆迁行为。《城市房屋拆迁管理条例》授权房屋拆迁管理部门对拆迁人违反条例的行为予以处罚，轻者警告，重者责令停止拆迁，并处罚款。
2．土地管理部门
土地，乃是资源的最重要的部分，皮之不存，毛将焉附？土地管理部门在拆迁法律关系中居十分重要的位置。虽然土地管理部门与房屋管理部门在权利分配上常有争议，但土地的作用始终无法忽视。目前土地管理部门作为拆迁管理人的角色主要有两大块：
其一是农村征地拆迁的主管机关。目前，在现行法律尚未修改的情况下，农村集体土地上的拆迁，是将房屋视为土地的附作物，在征地时，房随地走，从而进入了土地管理的范围。
（1）征地实施单位。根据《土地管理法》第五章的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。而农村集体土地转为国有的唯一途径，是按法律规定，由国务院和县级以上人民政府依职权批准农用转用审批和征地审批，由县级以上人民政府予以公告并组织实施，其中实施的直接责任人是政府的土地管理部门，如办理征地补偿登记，会同有关部门拟订征地补偿安置方案并报政府批准组织实施。
（2）农村拆迁的主管机关。根据《土地管理法》第60、61条的规定，农村集体经济组织兴办企业或与他人共同举办企业需要用地的（包括拆迁），应向县以上人民政府的土地主管机关提出申请，再由政府审批。
（3）农村建设的监管机关。《土地管理法》明确授予土地行政主管部门对农村建设的执法权。如有权责令相对人拆除或没收在非法转让或占用土地上新建的建筑物，调处土地山林纠纷，处理其他违反土地管理法的行为等。目前，农村中的征地拆迁，法律规定存在巨大的漏洞，除没有征收的规定，其他规范也缺乏操作，给征地拆迁管理带来了极大的困难。
其二是城市房屋拆迁的管理机关之一。城市房屋拆迁的核心是取得拆掉旧房而腾出的空地之使用权。因此，负责城市房屋拆迁有关的土地管理工作的县级以上人民政府土地行政主管部门也不可避免地成了城市房屋拆迁法律关系的主体，一定情况下，成了房屋拆迁活动的主角。土地行政主管部门在城市房屋拆迁中有下列职责：
（1）审查、发放国有土地使用权批准文件。任何建设项目都需要土地。申领《房屋拆迁许可证》时，必须提交国有土地使用权批准文件如《建设用地许可证》和《国有土地使用权证》。而这两个证便是由土地行政主管部门审查，然后以同级人民政府的名义发放的。
（2）登记土地出让合同并收取土地出让金。建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级人民政府土地行政主管部门提出申请，经审查批准后，便由土地行政主管部门申请订立土地出让合同并按照规定收取土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。
（3）审查同意改变土地用途。建设单位使用国有土地，如确需改变土地出让合同或划拨批准文件规定的土地建设用途的，应当经土地行政主管部门审查同意，然后报原批准用地的人民政府批准，并相应调整土地使用权出让金。
（4）依法收回国有土地使用权。在城市房屋拆迁中，如拆迁人在拆迁期限届满未申请延期或延期期限届满仍未实施拆迁的，房屋拆迁管理部门可依法吊销房屋拆迁许可证，土地行政主管部门则可依法收回拆迁人的土地使用权。此外，如被拆迁人获得货币补偿，被拆除房屋的土地使用权予以收回或吊销。
（5）办理城市房屋拆迁中有关土地使用权变更手续。当事人达成产权置换协议，被拆迁人新获得的房屋需要办理国有土地使用权变更或重新发放手续，取得新的土地使用权。
鉴于上述主要职责，笔者认为土地行政主管部门是城市房屋拆迁的管理者之一，对城市房屋拆迁的顺利进行负有十分重要的责任。
3．其他管理机关
在拆迁活动中，各地县级以上人民政府有关部门应当根据规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。这里所指的有关部门是哪些呢？除了城市规划部门在申请拆迁时发放《建设用地规划许可证》外，还有四个阶段需要有关部门配合：
（1）拆迁公告公布之后，拆迁范围不允许新建、扩建、改建房屋，房屋拆迁管理部门将书面通知对此负责办理相关手续的部门，暂停办理相关手续。在此就包括对新建、扩建、改建房屋者城市建设规划部门不予发放规划许可证；计委不予立项；建筑工程管理部门不予发放施工许可证；如是财政拨款，则停止拨付款项；擅自动工的，城管监察部门应制止其施工。
（2）拆迁公告公布之后，拆迁范围内不得改变房屋的土地用途、租赁房屋。对此，房屋产权登记部门不予变更该房屋用途；土地使用权登记部门不予变更该地块土地用途；房屋管理部门和工商登记机关不发放租赁许可证和新的营业执照。
（3）对被拆迁人或房屋承租人在裁决的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。强制拆迁的实施，视情况来决定所参加的部门。一般来说，以下部门需要参与：政府法制办（局）、公安部门、所在街道办事处或房管监察大队。
（4）拆迁中涉及军事设施的，需要地方武装部出面与军队方面联系；涉及教堂、寺庙的，需要统战部门和宗教事务局出面协调；涉及文物古迹的，需要文物管理部门处理；涉及外国驻华使领馆房屋的，需要外事部门出面交涉；涉及城市公用设施的，需要城建和公用事业部门予以调整。
笔者把房屋拆迁管理人列为拆迁当事人，还有一个理由，就是在房屋拆迁纠纷发生时，管理人便可以成为被告，特殊情况下也是申请执行人。在诉讼活动中，拆迁管理人的地位便是当事人的地位。缺了管理人，拆迁行政诉讼便无法进行，其当事人的位置，在人民法院的法官眼中是早已十分明确的。我们不能把拆迁行政法律关系排除在拆迁法律关系之外，就不可能将拆迁活动的管理人置于拆迁当事人之外，只是管理人不能与被拆迁人、拆迁人去争利而已。而在农村的征地拆迁中，土地管理部门的角色往往就是拆迁人。将来怎么规范、变化是另一回事，现行的法律规定仍是如此的混乱，我们不得不面对现实。
三、拆迁关系人
就拆迁管理而言，拆迁管理机关不仅是管理关系的当事人，还得与拆迁人和被拆迁人之外的人打交道。这些不是当事人的人加入到拆迁活动中来，是基于各种原因，同样也是利益之使然。有的学者对此予以否认，但研究不能脱离现实，不能对客观事实视而不见。又有的学者将这种参与称为关系人，笔者认为有新意，遂将原定的参与人改为现在的称呼：拆迁关系人。
拆迁关系人是与拆迁有着利益关系，但非拆迁当事人的人。虽然有学者认为关系人应列为拆迁当事人，但笔者认为此事有待推敲，故单列一段加以研究。
（一）城市房屋拆迁实施单位
城市房屋拆迁实施单位是市场专业化分工的产物。城市房屋拆迁是一项专业性很强的活动。拆迁人往往缺少这方面的专业人才，委托专门机构——城市房屋拆迁实施单位来实施拆迁，有利于节约人力物力，提高工作效率和经营效益。
城市房屋拆迁实施单位，是指依法取得《房屋拆迁资格证书》，接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，组织拆除房屋及其附属物的单位。也就是过去所称的城市房屋拆迁单位。由于过去的这个名称容易与拆迁人在法律上混淆，因此笔者将其改称为房屋拆迁实施单位，社会通俗的称呼是拆迁公司。
《城市房屋拆迁管理条例》第10条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。”按照这一规定，接受委托，代拆迁人实行拆迁的单位应当具有拆迁资格，为房屋拆迁市场确立了一项市场准入制度，设置了一个门槛。为设立这个门槛，经国务院授权，建设部1991年7月8日以第12号令发布了《城市房屋拆迁单位管理规定》。该《规定》对城市房屋拆迁实施单位的设立、经营和法律责任都作出了规定。
设立城市房屋拆迁实施单位必须具备下列条件：
（1）有上级主管部门同意组建的批准文件；
（2）有明确的名称、组织机构和固定的办公场所；
（3）有与承担拆迁业务相适应的自有资金和技术、财务管理人员。
这三个条件，我们看上去会感到眼熟，因为它和企业法人的设立条件基本一致。然而我们不能不注意到，现行规章对城市房屋拆迁实施单位的定性是事业性法人，其组成人员不是称员工，是称工作人员，大有二等公务员的韵味。实际上，除了近年来，少数省市体制改革而批准设立的专业性房屋拆迁公司外，大多数城市房屋拆迁实施单位与房地产行政主管部门有着隶属关系，或者是依附于房地产行政主管部门而生存，不是合格的独立法人。
在很多城市的拆迁活动中，客观存在两种很不正常的倾向：一是拆迁公司名为房屋拆迁实施单位，其实是政府组成的临时机构如指挥部的人以行政手段在推进，其结果是违法行政；二是一些拆迁公司的名下，集中着一批社会闲散人员，其中不乏黑社会人员。这样的人去拆迁，其结果十有八九是暴力拆迁。
正是由于上述城市房屋拆迁实施单位政企不分、市场垄断的实际情况，影响了城市房屋拆迁市场的正当竞争。但错在体制改革滞后，不在这些单位的人员本身。我们可以看一张有趣的机构设置图：
我们看到，国务院一个行政主管部门管的事，到了基层，就会分为三个衙门来管。在国务院，住建部内一个房地产司已经分成了两个司，而到了基层，就扩张为多个独立的部门来管理。而拆迁一旦规范为征收，是由土地征收队伍来兼并现在的拆迁队伍，或是反之？鹿死谁手，尚不知道。
城市房屋拆迁实施单位要真正符合市场经济的要求，不政企分开，不断“奶”，恐怕难奏效。即使将来拆迁规范为征收，被征收房屋的补偿安置工作依旧需要做具体工作的人负责。而目前拆迁实施单位的人员素质是难以胜任的。因为最终拆迁人（或者征收人）与房屋拆迁实施单位是委托关系，其联系纽带是合同，要受市场经济规律的调整。要做到这一点，修改《城市房屋拆迁单位管理规定》已迫在眉睫。
（二）房地产价格评估机构
2001年的国务院305号令发布的《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”这一规定便将房地产价格评估机构拉入了拆迁活动，并且拉到了风口浪尖。
在目前发生的城市房屋拆迁纠纷中，有相当一部分是因对被拆迁房屋的估价争议而引起。《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”应当说这个规定是明确的，只要评估机构实事求是，拿出一个符合房地产市场实际的评估价格，纠纷应当可以减少到最低限度。然而，近两年来，法律与实际未能很好结合，有法不依的现象在评估领域严重存在，致使因评估不实而大量引发纠纷。例如，武汉某房地产评估有限公司近年来受当地政府委托，对多处被拆迁房屋做了评估，绝大多数的评估报告均受到被拆迁人的质疑，最典型的问题是该公司的评估结果除去折旧因素均不能在拆迁范围内购买原来一半面积的住宅。一处两处，可以说是存在特殊情况，普遍如此就证明其评估不实。尤其是被拆迁人拿着该公司的“情况说明”做依据，证明该公司的评估竟不把武汉市政府公布的地段等级价（区位）作为依据，故意将本属四级地段压为六级。因此，规范对被拆迁房屋的估价活动成为预防和减少拆迁纠纷、维护拆迁秩序的重要课题。为此，2003年12月3日，建设部出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》，于2004年1月1日起施行，以规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益。
在很长一段时间内，房地产评估与拆迁代办一样是依附于行政权力，至今也还有的评估机构亦官亦商，主要是经济欠发达地区。就像一些律师依附于行政机关或人民法院一样，中国的中介机构的成熟的确还有很长一段路要走。
拆迁评估，目前仍是行业垄断，其标志是国家实行房地产估价市场准入许可和执业人员资格认证制度，不符合条件无法从事评估业务。
《城市房地产管理法》第57条和建设部的规章规定，设立房地产估价机构应当具备下列条件：
（1）有自己的名称、组织机构；
（2）有固定的服务场所；
（3）有必要（达到规定金额）的财产和经费；
（4）有足够的专业人员，即要有一定数量的房地产估价师；
（5）法律法规规定的其他条件。
为了规范估价活动，建设部出台了《城市房屋拆迁估价工作的指导意见》，已于2004年1月起实施，效果如何？实践检验其效果并不乐观。
（三）公证处
公证处，是依据法律设立的国家证明机关，隶属于司法行政机关。公证处的改革也在逐步向中介机构靠拢。
公证，是指公证机关，依法对机关、团体、企事业单位，公民的法律行为和具有法律意义的事实与文件，确认其真实性和合法性所做的证明。这种证明表现形式是出具公证书。
公证书，是指公证机关接受当事人申请公证后，即依法对当事人申请公证的法律行为或具有法律意义的事实与文件，加以证明，确认其真实性与合法性的书面法律文件。
房屋拆迁证据保全公证是指在房屋拆除之前，公证机关对房屋及附属物的现状依法采取勘测、拍照或摄像等保全措施，以确保其真实性和证明力的活动。
根据《城市房屋拆迁管理条例》，下列事实和行为应予公证：
（1）房屋拆迁管理部门代管的房屋需要拆迁的，拆迁补偿安置协议必须公证，并办理证据保全；
（2）被拆迁人或者房屋承租人在裁决的搬迁期限内未搬迁，需要实施强制拆迁。在实施强制拆迁前，拆迁人应就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
（3）拆迁产权不明确的房屋拆迁人应提出补偿安置方案，报房屋拆迁主管部门审核同意后实施拆迁。在拆迁前应办理证据保全公证。
公证机关办理房屋拆迁证据保全公证应当按照司法部下发的《房屋拆迁证据保全公证细则》来进行。公证书的出具要做到及时、合法、客观公正。
由于公证处受理公证在一般情况下，也必须收费，这就是公证处与房屋拆迁证据保全公证申请人形成了利益关系。因此，公证必须客观、公正，要特别防止损害另一方当事人的情况出现。实践中，公证机关在拆迁活动中发生问题已不是少数，尤其是出了西安宝马案，公证人员的诚信受到挑战，有必要引起重视。
（四）律师
律师是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。
近年来，律师进入房屋拆迁服务领域，应当说是进展很快。据统计，全国80%以上的房屋拆迁纠纷和50%以上房地产开发企业都聘请律师提供法律服务。浙江、广东等地有的律师事务所直接介入拆迁活动，效果较好，其经验有待于总结。
律师在城市房屋拆迁中能够提供哪些服务呢？
（1）担任常年法律顾问。律师作为专业人士，为建设单位、房地产开发企业、城市房屋拆迁单位、房屋所有人和使用人担任常年法律顾问，参与其经营的重大决策时，能够弥补这些单位和个人法律知识不多、不深的缺陷，做到优势互补，能有效地帮助顾问单位和个人在法律许可的范围获取最大的合法利益。
（2）代为处理非诉讼事务。律师可以代为或协助与对方商谈和签订委托拆迁、补偿安置等协议，代为申请公证，申办房屋拆迁的各项手续、代写法律文书等法律事务。
（3）咨询。律师通过对来访者宣传和介绍我国房地产有关法律知识，使房屋拆迁法律关系的当事人提高法律意识，增强依法办事的自觉性。
（4）如对方同意，律师还可以为房屋拆迁提供全过程的法律服务。这种社会服务作为新的服务方式，正日益受到拆迁人的欢迎。
（5）代理仲裁与诉讼。
由于律师提供服务系有偿服务，与委托人客观存在着经济利益关系。因此与拆迁活动也有经济上的利害关系，但律师本身不是城市房屋拆迁的当事人，而是代理人，只能是这一法律关系的其他参与人。
目前，律师提供法律服务尚不能使城市房屋拆迁的当事人感到完全满意，其原因：一是律师个人的水平参差不齐；二是双方之间供求关系还存在一个沟通的问题；三是律师机构的专业分工尚不能适应市场需要；四是有的律师办理该项业务尚不能将化解矛盾列为首要目标。因此，律师要在城市房屋拆迁领域有更大的作为，有赖于有志于这一法律服务的一大批专业律师和专业所的出现。这方面的经验还有待于总结，笔者在本书的后半部分还将进一步阐述。
四、裁判机关
城市房屋拆迁作为一种社会活动，其相关主体之间不可避免地会产生矛盾。一般情况下，这种矛盾会通过协商解决，但有时就可能谈不拢，对此就需要法律救济措施，需要有人充当裁决者的角色。这种依照国家法律成立的纠纷裁决者，就是仲裁委员会、人民法院、行政裁决和复议机关。
（一）仲裁委员会
城市房屋拆迁法规定，当事人订立拆迁补偿安置协议后，被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁；拆迁人未履行或不完全履行拆迁补偿安置协议，以及当事人对协议有争议的，也可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。仲裁委员会因此在城市房屋拆迁中，扮演裁决机关的角色。
1994年8月31日，八届全国人大常委会九次会议通过，于1995年9月1日起施行的《中华人民共和国仲裁法》，对仲裁委员会的设立、仲裁协议、仲裁程序作了详尽的规定。由于仲裁实行一裁终局、当事人自愿订立仲裁协议等方便当事人的制度，受到当事人的欢迎，影响日益扩大，当事人发生纠纷后选择仲裁解决的日益增多。
仲裁委员会依法一般在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，根据需要也可以在其他设区的市设立，但不按行政区划层层设立。
仲裁委员会由市人民政府组织有关部门和商会统一组建，经省、自治区、直辖市的司法行政部门登记设立。
仲裁员由仲裁委员会从公道正派并符合一定专业知识条件的人员中聘任。
仲裁委员会受理仲裁申请，应符合下列条件：
（1）有仲裁协议；
（2）有具体的仲裁请求和事实、理由；
（3）属于仲裁委员会的受理范围。
仲裁不实行级别管辖和地域管辖，而由当事人协议选定。没有仲裁协议，当事人一方申请仲裁的仲裁委员会不予受理。
实践中，有争议的是《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，拆迁人对被拆迁人或房屋承租人拒绝按拆迁补偿安置协议搬迁的，可以依法向仲裁委员会申请仲裁。有人认定，在此情况下，无需有仲裁协议，仲裁委员会也可以受理。对此，我们持相反意见。我们认为，该法条规定是依法申请仲裁，依什么法？当然要依照《仲裁法》的规定，无仲裁协议，仲裁委员会不能受理。
仲裁委员会对城市房屋拆迁纠纷进行仲裁，虽有简便而受人欢迎的一面，但也存在缺陷。一是仲裁委员会仅设置在有限的城市。在无仲裁委员会的城市要申请仲裁就不太方便；二是当事人认为仲裁委员会的裁决确有错误，在6个月内可向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决；三是裁决后，一方不履行，还得向人民法院申请执行，不说当事人还可以有申请撤销裁决的权力，仅是全国范围严重存在的执行难问题也影响人们对仲裁的信任。
（二）人民法院
城市房屋拆迁法规定，拆迁当事人发生纠纷时可依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
城市房屋拆迁法还规定，当事人对房屋拆迁管理部门裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。但对已支付货币补偿或已提供安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止裁决的执行。此外，法律还规定了在一定条件下，可申请人民法院强制拆迁。
在实践中，人民法院的确是解决城市房屋拆迁纠纷的一张王牌，是“最后的防线”。当事人对人民法院寄予厚望。据有关资料统计，近年来，人民法院受理的房屋拆迁纠纷上升较快，采取强制拆迁的手段也有所规范。应当肯定，各级人民法院为解决城市房屋拆迁纠纷，保证城市房屋拆迁的顺利进行发挥了重要的作用。
实际上，目前，人民群众中对人民法院在处理城市房屋拆迁纠纷中的表现也有怨言，主要源于以下情况：
第一，审时超限、审判公正有待体现。
应当说，城市房屋拆迁纠纷中除行政诉讼外，民事诉讼立案还不是太难，但审理的速度有时不尽如人意。本来城市房屋拆迁就具有较强的时间性，进了法院，有的案子因牵涉到方方面面的关系，超过时限太多，有的案件裁决明显不公，难免当事人有意见。
第二，行政诉讼难处理。
限于目前的体制，人民法院人、财、物均受制于地方。如果是“民告官”的城市房屋拆迁行政纠纷，就存在难立案、难公正判决、难执行的“三难”局面。笔者作为一名专业律师，对其中的酸甜苦辣体会颇深。人民法院是社会正义的最后一道防线，没有司法公正，何有社会正义与公平？
第三，强制执行依法。
强制执行是法院介入拆迁活动的重要形式，而且各地法院的执行令人不敢恭维。主要是两方面的问题：一是滥用执行权力，为非法拆迁提供法律手段，对此，笔者在《房屋拆迁纠纷焦点释疑》一书内有专章阐述。二是该执行的不执行，原因很简单，没有额外的利益，得罪人的事就一拖了之。
司法实践中，还有一些令房屋拆迁当事人头痛的情况。如有的法院为了创收，为房地产开发商当法律顾问，提供有偿法律服务；相当一部分审判人员，不懂建筑房地产的相关知识，也不愿加强学习。但从总体上看，人民法院审理房屋拆迁纠纷案件的水平在不断提高，不断规范。
人民法院参与房屋拆迁纠纷的处理，涉及其大部分主要庭审：
（1）按照人民法院内部分工，是行政审判庭负责房屋拆迁行政诉讼案件的立案审查、开庭审理和裁判、强制拆迁的受理审查和执行。
（2）人民法院的民事审判庭负责房屋拆迁引发的民事纠纷的审判工作，其中民一庭（原民事审判庭）负责审判与房屋有关的大部分纠纷案件，而拆迁人与拆迁施工队伍、拆迁人与房屋拆迁单位之间的合同纠纷亦可以由民二庭（原经济审判庭）审判。
（3）人民法院的立案庭负责除行政诉讼案件之外的房屋拆迁纠纷案件的立案。执行庭除要配合行政审判庭执行强制拆迁以及行政判决书内容外，其他因房屋拆迁引发的民事案件的裁决和仲裁生效后由执行庭负责执行。
（4）人民法院的刑事审判庭负责审判违反房屋拆迁法而构成犯罪的案件，包括故意毁坏公私财物、毁坏文物、重大责任事故、徇私舞弊、玩忽职守、杀人、伤害等罪名，为维护正常的房屋拆迁秩序起到了震慑作用。
人民法院审理房屋拆迁引发的刑事、民事案件，除要适用民法、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法的一般规定外，还应适用房屋拆迁法的有关特殊性规定。
（三）行政裁决和复议机关
在拆迁管理过程中，拆迁管理部门发挥了主要作用，但对于拆迁纠纷，它又是裁决机关，对此结构的设立，法学界存在争议。行政复议作为准司法行为，由于内容太多，故宜在后面的章节中详细阐述。
五、拆迁主体错误的典型案例与评析
拆迁法律制度自诞生以来，其拆迁主体就是一个突出的问题。笔者所办理的拆迁纠纷案件中，相当一部分案件都是政府职能错位而引起的拆迁主体错误。
（一）拆迁人错误的典型案例
1．案情
2002年5月，洛阳市政府临时设立了两个指挥部，由两个指挥部负责洛阳市中州渠和新街道路的整治工作以利于洛阳市的文明景区建设。两个指挥部联合老城区政府、区建委等其他政府部门召开动员会，由区建委与群众签订拆迁补偿安置协议。由于拆迁补偿和房屋的补偿标准是由洛阳市国土资源和城市规划局、洛阳市物价局和洛阳市建设委员会下发文件直接“一刀切”的规定，即按照1997年的标准予以一定幅度的浮动而不是按照《国务院城市房屋拆迁管理条例》的规定经评估确定的，所以该补偿价格并不能真正反映被拆迁群众房屋的市场价值，从而导致群众对文明景区的创建并不积极。同年6月和7月，两个指挥部对包括本案原告在内的近50户百姓的房屋强制拆除。
之后，被拆迁户开始通过法律途径寻求救济，并于2002年8月20日向洛阳市中级人民法院提起诉讼要求确认洛阳市人民政府的拆迁行为违法并予以赔偿。由于法院受到非法律因素的影响，几经努力洛阳市中级人民法院于2002年10月25日送达了案件受理通知书。2003年8月5日，洛阳市中级人民法院作出驳回起诉的裁定；当事人上诉于河南省高级人民法院，河南省高级人民法院于2004年3月6日作出撤销原裁定发回重审的终审裁定；2004年6月2日洛阳市中级人民法院再次作出驳回起诉的裁定，当事人再次上诉，河南省高级人民法院于2004年8月30日撤销该裁定并指定郑州市中级人民法院审理此案。
2004年12月18日，被拆迁人中的22户委托笔者代理此案的诉讼。经原告的申请，2005年5月11日郑州市中级人民法院委托另外一家房地产评估机构对原告被拆迁房屋的市场价值进行司法鉴定。2005年6月20日，郑州市中级人民法院开庭审理了此案并于2005年7月7日作出一审判决，判决主要内容如下：
第一，确认洛阳市人民政府对原告的房屋实施拆迁的行为违法；
第二，由被告洛阳市人民政府按照司法鉴定所确定的评估价格对原告予以赔偿并支付利息。
第三，案件的受理费以及评估费用由被告洛阳市人民政府承担。
判决书送达后，被告洛阳市人民政府于2005年8月22日向河南省高级人民法院递交上诉状，要求（1）撤销原审判决的第2项并依法改判；（2）诉讼费和评估费由被上诉人承担。由此可以看出被告已经对强制拆迁的合法性不再持异议而仅仅对赔偿的数额有异议而已。2006年1月24日，在河南省高级人民法院开庭审理本案。本案的终审判决依然如一审判决。
2．该典型案件的判决书
河南省郑州市中级人民法院行政判决书
（2005）郑行初字第21号
原告：张惠敏，女，汉族，1973年1月8日出生，住洛阳市老城区东大街4号。
诉讼代表人：李景学，男，汉族；1953年6月18日出生，住洛阳市新房家园4-1-202室。
委托代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。
被告：洛阳市人民政府。
法定代表人：李贵基，市长。
委托代理人：耿虎，洛阳九都律师事务所律师。
原告张惠敏诉河南省洛阳市人民政府实施拆迁行为违法并要求赔偿一案，向洛阳市中级人民法院提起诉讼。洛阳市中级人民法院裁定驳回原告的起诉，原告上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院撤销原裁定，指定由郑州市中级人民法院管辖并审理此案。本院受理此案后，依法组成合议庭，于2005年6月20日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人李景学、委托代理人王才亮，被告洛阳市人民政府委托代理人耿虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2002年5月18日，被告洛阳市人民政府决定成立第三批“两创”工程协调领导小组和“创建文明景区，文明城市综合治理工程指挥部”,“指挥部”对原告房屋实施拆迁。在未申请和取得拆迁许可证的情况下，同年6月7日和7月27日，洛阳市建委两次发布公告，由“指挥部”对原告房屋所在地区实施房屋拆迁。在非法拆迁过程中，“指挥部”人员依据被告确定的背离市场价值、损害群众利益的补偿、安置标准，迫使原告订立协议，使原告仅获得不足房屋市场价值30%的补偿，致使原告蒙受重大损失。综上所述，被告未能按照《城市房屋拆迁管理条例》办事，其行为违法并损害了原告的合法权益。请求人民法院依法支持原告要求确认被告对原告房屋实施拆迁的行为违法并对原告的损失进行赔偿的诉讼请求。
原告在法定期限内向本院递交的证据有：1.2002年7月27日关于中州渠综合整治工程拆迁的通告；2．洛办[2002]26号文件；3．老城办[2002] 12号文件；4．洛市建综[2002]6号文件；5．原告房屋产权证复印件；6．原告身份证、户口本复印件；7．原告产权证存根和契税证明；8．房屋照片、光盘；9．被拆场所经营的各种证照（公共场所消防登记证、营业执照、公共场所治安合格证、组织机构代码证、娱乐场所文化审核证等）;10．损失说明。
被告洛阳市人民政府答辩称：一、中州渠综合整治工程指挥部没有对原告的房屋实施具体的拆除工作。二、本案不存在行政强拆的事实。三、原告杨泽曦、杨铁松、李景瑞、张学胜、张惠敏的房产证不能作为认定事实的依据。
被告在法定期限内向本院提交的证据有：1．原告与洛阳市老城区建委签订的拆迁协议；2．房屋拆除登记计算表；3．原告房屋产权证；4.2002年1月7日洛阳市人民政府洛政公（2002）1号《关于换发全国统一房屋权属证书的公告》;5．洛政[1999]47号文件；6．拆许字（02）第10号房屋拆迁许可证；7．洛办[2002]26号文件；8．中州渠市区段综合整治工程总平面图；9．国有土地使用证；10．洛市建综[2002]6号文件；11．洛市价房字[1997]第5号文件；12．洛市价房字[2001]第5号文件。
本院经庭审质证后认为，被告提交的原告与洛阳市老城区建委签订的拆迁协议，其真实性予以认可，但该拆迁协议的签订，违反《城市房屋拆迁管理条例》的规定，不予认定；被告提交的洛阳市城市建设房屋拆除登记计算表，其真实性予以认可，但该表不显示经办人、审核人及该表由何单位制定，缺乏关联性，在本案中不予认定；被告提交的洛阳市人民政府洛政公（2002）1号公告及洛政[1999]47号文件，其真实性予以认可，但其关于“逾期不验换的，旧版本房屋所有权证自行作废，不管法律保护。”“过期未换的证件不能作为房屋凭证，不受法律保护。”的规定，缺乏法律依据，在本案中不予认定；被告提交的拆许字（02）第10号房屋拆迁许可证，填发日期为2002年7月24日，根据2002年9月25日建设部住宅与房地产司建住房开函[2002] 059号《关于组织征订<房屋拆迁许可证>的通知》及2004年3月16日河南省建设厅住宅与房地产业处《关于征订<房屋拆迁许可证>的通知》，该款拆迁许可证在其填发的日期尚未印制并组织征订，故该证据不予采信；被告提交的洛市建综[2002]6号文件，其真实性予以认可，但该文件与《城市房屋拆迁管理条例》的规定不一致，在本案中不予认定；被告提交的洛市价房字[1997]第5号文件《关于公布洛阳市城市建设拆迁安置补偿标准的通知》，其真实性予以认可，但该文件是依据1991年6月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》制定的洛阳市城市建设拆迁安置补偿标准，原告房屋2002年被实施拆迁时，1991年6月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》已被废止，故被告提交的洛市价房字[1997]第5号文件缺乏法律依据，本案中不予认定；洛市价房[2001]5号文件的制定，缺乏法律依据，在本案中不予认定；被告、原告提交的其他证据，符合证据的“三性”，属有效证据，本院予以认定。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：2002年5月18日，洛阳市委办公室、洛阳市人民政府办公室下发洛办[2002]26号文件《关于印发<洛阳市第三批创建文明景区、文明城市综合治理工程项目指挥部成员名单>的通知》，通知中公布了新成立的第三批指挥部以及洛阳市第三批创建文明景区、文明城市综合治理工程项目指挥部成员，中州渠综合整治工程指挥部的任务是：西起渠首，东至洛常路，按规划拆除两岸违法及不协调建筑，敷设收污管线，渠道清淤。实施两岸及护坡硬化、绿化和公厕建设，对建筑物进行美化、亮化。2002年7月27日，洛阳市建设委员会、洛阳市国土资源与城市规划局发布《关于中州渠综合整治工程拆迁的通告》，确定了中州渠综合整治工程拆迁范围和拆迁期限，该通告确定固有及集体土地上建（构）筑物和附着物的拆迁工作由洛阳市中州渠综合整治工程指挥部统一协调，各有关城市区政府按照有关法规政策组织实施。该通告没有公布拆迁人及拆迁面积。原告的房屋在被告确定的拆迁范围内，原告有证建筑面积为275.62平方米。2002年10月18日，原告与洛阳市老城区建委签订拆迁协议，由洛阳市老城区建设管理委员会作为拆迁人按照洛阳市制定的有关拆迁安置补偿标准对原告给以补偿。随后洛阳市人民政府成立的中州渠综合整治工程指挥部组织协调有关部门对原告的房屋进行了拆迁。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第20条第1款的规定，以及洛阳市委办公室、洛阳市人民政府办公室洛办[2002]26号文件内容、2002年7月27日洛阳市建设委员会、洛阳市国土资源与城市规划局《关于中州渠综合整治工程拆迁的通告》内容，被告成立的中州渠综合整治工程指挥部具体实施了通告确定的拆迁范围内建筑物的拆除工作，应认定被告洛阳市人民政府对原告的房屋实施了拆迁行为，故原告诉称被告对其房屋实施拆迁的理由成立。被告为创建文明景区、文明城市工作成立中州渠综合整治工程指挥部，对中州渠两岸建筑物进行美化、亮化，是推动城市两个文明建设和社会进步的好事，但城市创建工作也要依法进行。被告在对原告房屋实施拆迁的过程中，拆迁行为没有拆迁许可证，违反《城市房屋拆迁管理条例》第6条的规定；洛阳市建设部门发布的通告拆迁人、拆迁面积不明确，违反《城市房屋拆迁管理条例》第8条的规定；由洛阳市老城区建委与原告签订拆迁协议，违反《城市房屋拆迁管理条例》第10条、第13条的规定，故被告对原告房屋实施拆迁的行为违法。原告所持有的房屋所有权证，系由洛阳市洛龙区人民政府填发、洛阳市人民政府颁发，其未经法定程序撤销即是有效的权属证明，该证确定的房屋权属应受法律保护。洛阳市人民政府作为被诉拆迁行为具体实施者，其拆迁行为违法，应参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定确定原告被拆房屋市场评估价后，对原告被拆房屋进行赔偿。被告在对原告的房屋进行拆除前，未按法律规定对原告的房屋进行评估，致使原告房屋灭失，应对原告房屋不能及时评估承担责任。原告在法定期限内申请法院委托有资质的评估单位对其灭失房屋进行评估，符合法律规定。法院委托的有资质评估单位对原告房屋进行评估后，被告没有按照有关规定向原评估机构书面申请复核估价，未另行委托估价机构评估以证明该次评估是否真实，也未提供其应当至少每年期公布一次的不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格，故此次评估的原告房屋价格的真实客观性本院予以认可，被告应按照此次评估的原告房屋每平方米2812元的价格对原告被拆除的275.62平方米房屋进行赔偿（应扣除被告按每平方米620元的价格已对原告房屋补偿部分170884.4元）。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目，《城市房屋拆迁管理条例》第六、八、十、十三、二十二、二十三、二十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第二十八条第（七）项的规定，判决如下：
一、确认被告洛阳市人民政府对原告房屋的拆迁行为违法；
二、被告洛阳市人民政府赔偿原告人民币775043.4元（扣除被告按每平方米620元的价格已对原告房屋补偿部分170884.4元），并支付同期贷款利息（按国家同期贷款利率自2002年7月27日至给付完毕之日）。
本案受理费100元、房屋评估费4650元，由洛阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长：××
审判员：×××
审判员：×××
二〇〇五年××月××日
书记员：×××
3．对拆迁人错误的典型案件的评析
作为历史文化名城和工业重镇，洛阳市在改革开放以来的发展是众所周知的。然而，在城市建设的过程中也同国内多数城市一样存在着一些问题。使用公权力去推进拆迁是那些年的通病，非洛阳首创，也非洛阳最后认识到这种做法的谬误。
本案涉及的拆迁活动，错误是明显的，政府不能既当裁判员，又上场抢球。就是这样是非明确的案件，在洛阳当地却起诉难、审判难。老百姓感谢河南省高级人民法院将该案指定郑州市中级人民法院管辖。正因为如此才有比较公正的一审判决。笔者认为，如果在洛阳市中级人民法院审理，判本地政府违法是很难的。这里说难，不是法官的水平不好，而是体制上的原因。判决书送达后，洛阳市政府上诉了，但是对强制拆迁的合法性不再持异议而仅仅对赔偿的数额有异议，这说明洛阳市政府对政府不宜当拆迁人，以行政强制力去推进拆迁的做法有了正确的认识。
笔者认为，如果我们的行政审判工作都能如河南省高级人民法院在处理本案时那样，涉及本地政府的案件提级或指定异地管辖，不仅将有利于法院依法判案，更重要的是能促进地方政府依法行政。郑州市中级人民法院的判决也很有可借鉴之处，应当肯定。因为，人民群众对法院公正审判的期盼常常落空是不能构建和谐社会，也不能建设法治国家的。
（二）被拆迁人错误的典型案例与评析
拆迁活动中，被拆迁人的主体资格往往也是争议的焦点。这样的问题之所以产生，主要原因是拆迁人方面人为地制造障碍，来减少拆迁成本和推进拆迁。2006年初，笔者接受委托，作为萍乡市城区粮食供应公司金都服装城的二审代理人，参加诉讼活动。主要案情均在二审判决书中，附录如下：
江西省高级人民法院民事判决书
（2006）赣民一终字第26号
上诉人（原审被告）萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。住所地江西省萍乡市前路一栋。
负责人朱琦。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）萍乡市粮食局。住所地江西省萍乡市公园中路天堂谷大酒店五楼。
法定代理人吴昌仁，局长。
委托代理人李倩，江西博韬律师事务所律师。
委托代理人何光明，男，1962年9月19日生，汉族，萍乡市粮食局办公室主任，住江西省萍乡市公园路168号。
原审被告萍乡市城区粮食供应公司。住所地江西省萍乡市西环路。
法定代表人张勇，经理。
委托代理人张建礼，男，1959年12月20日生，汉族，萍乡市城区粮食供应公司党委副书记，住萍乡市后埠街山下路中国银行萍乡分行宿舍。
上诉人萍乡市城区粮食供应公司金都服装城与被上诉人萍乡市粮食局、原审被告萍乡市城区粮食供应公司合作开发房地产合同纠纷一案，江西省萍乡市城区粮食供应公司金都服装城对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2006年3月7日公开开庭审理了本案。萍乡市城区粮食供应公司金都服装城负责人朱琦及其委托代理人王才亮，萍乡市粮食局委托代理人李倩、何光明，萍乡市城区粮食供应公司委托代理人张建礼等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2000年6月3日，萍乡市粮食局和萍乡市城区粮食供应公司金都服装城（原萍乡市粮油实业公司金都服装城）朱琦签订了一份《联合开发老粮食局地产协议书》，协议约定：一、为适应市场经济的需要，萍乡市粮食局（甲方）本着充分利用闲置土地的价值，将原市局机关两幢办公楼总占地面积全部房地产权作价160万元，与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城（乙方）联合开发；二、萍乡市粮食局不承担开发经营的任何经济风险，萍乡市城区粮食供应公司金都服装城负责制订具体开发方案、规划设计、房地产出售、工程施工管理及融资投资；三、萍乡市城区粮食供应公司金都服装城必须出具联合开发的相关资质证明文件。四、萍乡市粮食局负责将有关场地的全部产权包括原始资料移交给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城，并负责处理好开发前的一切经营往来事宜；五、萍乡市粮食局有责任有义务协助萍乡市城区粮食供应公司金都服装城办理有关开发手续，确定四邻界址，开发中发生的全部费用均由萍乡市城区粮食供应公司金都服装城负责；六、其他：萍乡市城区粮食供应公司金都服装城必须严格按《建筑法》组织队伍施工建设，凡在施工过程中出现的一切伤亡事故均由萍乡市城区粮食供应公司金都服装城负责，萍乡市粮食局不承担任何责任；萍乡市城区粮食供应公司金都服装城在本协议签订后先向萍乡市粮食局预付105万元信用资金，剩余55万元签字之日起半年内付清。
协议签订后，萍乡市城区粮食供应公司金都服装城以萍乡市城区粮食供应公司金都服装城或朱琦的名义分多次将160万元款项陆续支付给萍乡市粮食局，萍乡市粮食局亦开具购房款收据。2000年8月1日，萍乡市土地管理局为萍乡市城区粮食供应公司金都服装城颁发了萍国用（2000）字第05396号《国有土地使用证》，土地用途：商业；土地使用权类型：划拨。萍乡市城区粮食供应公司金都服装城享有坐落在江西省萍乡市安源区凤凰街城前居委会2188.62平方米土地使用权。
因城市建设发展需要，萍乡市人民政府研究决定对萍乡市北桥伞厂小区进行整体改造开发，原萍乡市粮食局办公楼属于拆迁范围之内。2004年5月21日，萍乡市人民政府主持召开北桥伞厂小区改造有关问题协调会议，会议认为，萍乡市粮食局老办公楼土地征用问题按照2002年第8次市长办公会议纪要、萍府办纪要（2003）2号及萍府抄字（2002）41号文字精神解决，即：萍乡市粮食局老办公楼土地由萍乡市国土资源局依法收回，由该项目中标单位萍乡市房地产综合开发公司支付本金及同期银行贷款利息，该办公楼装修等有关费用（由合法的中介机构进行评估）补偿给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。同年6月24日，萍乡市国土资源局经萍乡市人民政府批准并发布公告，决定收回沿河路北桥小区因实施城市规划进行旧城改造所涉及的单位和个人的国有土地使用权，萍乡市城区粮食供应公司金都服装城属于被收回土地使用权的单位。之后，萍乡市人民政府召集萍乡市房管局、萍乡市房地产综合开发公司、萍乡市城区粮食供应公司金都服装城等相关单位多次协商拆迁补偿等事宜，由于意见分歧较大，均未果。
2005年4月18日，本案审理中，7月20日，萍乡市粮食局以粮食供应公司金都服装城不具备独立的法人资格，其系萍乡市城区粮食供应公司的分支机构为由，向法院申请追加被告。根据萍乡市粮食局的申请，一审法院依法追加被告。根据萍乡市粮食局的申请，一审法院依法追加粮食供应公司为本案被告参加诉讼。8月29日本案第二次庭审中，朱琦以购买老粮食局办公楼的房款160万元是其个人出资，协议也是其签订、产权归其个人所有，萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司对此无异议为由，认为其不是萍乡市城区粮食供应金都服装城负责人，当庭申请以个人名义参加诉讼。
原审法院另查明，2004年5月30日，萍乡市粮食局向朱琦出具书面证明材料：2000年6月3日，我局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城朱琦签订的《联合开发老粮食局地产协议书》属实，朱琦个人已经按协议约定全部履行。土地使用权及房屋产权归属朱琦。（当时还有萍乡市美雅房地产公司、萍乡市林业建筑公司、萍乡市二建公司等多家公司竞买，朱琦以最高价中标）。同月31日萍乡市城区粮食供应公司向朱琦出具书面材料：萍乡市城区粮食供应公司金都服装城原名萍乡市粮油实业公司金都服装城，该服装城从1994年10月起由朱琦个人出资，自负盈亏，上缴承包费的方式经营。2000年6月3日朱琦以萍乡市城区粮食供应公司金都服装城的名义与萍乡市粮食局签订的《联合开发老粮食局地产协议书》，其权利义务全部由朱琦个人享有、承担。
原审法院还查明，萍乡市城区粮食供应公司系法人企业，其原企业名称为萍乡市粮油实业公司。萍乡市城区粮食供应公司金都服装城隶属于萍乡市城区粮食供应公司，不具备法人资格。1994年7月6日，朱琦与萍乡市粮油实业公司签订联营合同，承包经营萍乡市城区粮食供应公司金都服装城至今。
萍乡市粮食局诉称，2000年6月3日，其与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订了一份《联合开发老粮食局地产协议书》。并于当日下发通知将原粮食局办公楼及其所占有土地划给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城经营管理。萍乡市城区粮食供应公司金都服装城于同年7月8日到萍乡市土地局申办土地使用权变更手续，并于8月1日取得该地块的划拨土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法》第58条和《城镇固有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款的规定，该地块应由市政府无偿收回并按规定出让。萍乡市粮食局将原办公楼所占有的土地作价与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城联合开发用于商业开发目的，属于转让以划拨方式取得的土地使用权的行为。同时根据《城市房地产管理方法》第39条和《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》第23条的规定，转让划拨用地须经有批准权的人民政府批准，受让方还应到土地管理部门办理出让手续，缴纳出让金。另外，萍乡市城区粮食供应公司金都服装城未取得房地产开发企业资质证书。以上事实充分说明，双方签订的协议明显违反了国家法律、行政法规的禁止性规定，依法无效。请求确认双方签订的《联合开发老粮食局地产协议书》无效，并将160万元及同期银行存款利息返还给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。
萍乡市城区粮食供应公司金都服装城答辩认为：萍乡市粮食局的起诉不诚信。双方已按协议全部履行，既不存在违约，也无侵权行为和任何纠纷。并且已经居住、使用5年，萍乡市粮食局违反了民法通则规定的诉讼时效，应依法驳回萍乡市粮食局的诉讼请求；本案所涉合同名为联合开发协议，实质上是土地使用权转让和房产转让协议；上述协议经过了萍乡市国土局审定和萍乡市人民政府批准，并颁发了《国有土地使用证》；根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条的 规定，如买卖手续不完善的应补办不完善的手续，双方签订的协议没有违法之处。
原审法院认为：萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订《联合开发老粮食局地产协议书》，朱琦是协议的企签订经办人，本案争议的开发房地产协议的权利义务人应确定为萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城，没有证据证实朱琦是本案争议合同直接的权利义务关系人。虽然朱琦与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城存在投资承包关系，但与本案争议的开发房地产协议不属于同一法律性质，不能由于朱琦与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城存在承包利益的间接关系而推定朱琦与本案有法律上的利害关系，土地部门办理土地使用权转让手续也是将将土地使用权过户至萍乡市城区粮食供应公司金都服装城名下。朱琦享有的权利是基于承包关系，不是本案的土地使用权转让关系，且朱琦申请以其个人名义参加本案诉讼也不是在举证和变更诉讼请求期限内提出。故朱琦不是本案争议合同直接的权利义务关系人，其申请以个人名义参加本案诉讼的理由不能成立，朱琦可另行诉讼以实现其承包权益。从协议内容看，萍乡市粮食局将萍乡市粮食机关两幢楼总占地和金部房地产权作价160万元，与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城联合开发，萍乡市粮食局不承担开发经营的任何经济风险，名为联合开发房地产，实为将国有土地变相转卖。从本案查明的事实看，协议双方均不具备开发房地产的资质，土地转让没有缴纳出让金，没有委托相关部门依法进行评估，逃避固有资产的监督，规避国家法律法规，符合《合同法》第52条第（三）项规定之情形，以合法形式掩盖非法目的，《联合开发老粮食局地产协议书》应认定为无效协议。因协议无效，萍乡市粮食局应将160万元款项返还给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城，萍乡市城区粮食供应公司金都服装城、萍乡市城区粮食供应公司将坐落在安源区凤凰街城前居委会2188.62平方米土地使用权及房屋产权返还给萍乡市粮食局。本案中，造成协议无效主要过错在萍乡市粮食局，萍乡市粮食局对萍乡市城区粮食供应公司金都服装城的利息损失应承担主要责任。据此、依照《中华人民共和国合同法》第52条第（三）项、第58条之规定，判决：一、确认萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》无效；二、萍乡市粮食局将160万元款项返还给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城：三、萍乡市城区粮食供应公司金都服装城、萍乡市城区粮食供应公司将坐落在安源区凤凰街城前居委会2188.62平方米土地使用权及房屋产权返还给萍乡市粮食局；四、利息损失378666元（按160万元本金以中国人民银行同期贷款利率分段计算，算至2005年6月14日止，后期利息损失另行计算），由萍乡市粮食局承担80%计302932.8元，由萍乡市城区粮食供应公司金都服装城，萍乡市城区粮食供应公司自行承担20%计75733.2元。上述款项限本判决生效后10天内履行完毕。本案案件受理费26200元，由萍乡市粮食局承担80%计20960元、萍乡市城区粮食供应公司金都服装城、萍乡市城区粮食供应公司共同承担20%计5240元。
萍乡市城区粮食供应公司金都服装城上诉称：一审认定本案与朱琦无关，不符合事实：一审认定双方签订的《联合开发老粮食局地产协议书》无效不正确，请求二审法院驳回被上诉人的诉请。
萍乡市粮食局答辩称朱琦是协议的签订人，不是本案的第三人，不能因为其与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城的承包关系而认定是产权人。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
萍乡市城区粮食供应公司未答辩。
在二审规定的举证期限内双方未向本院提交新证据。
萍乡市城区粮食供应公司金都服装城在二审中提供证明证实朱琦是萍乡市城区粮食供应公司金都服装城的负责人。
双方对一审法院查明的事实没有异议，本院予以确认。
从双方诉辩意见分析，上诉人萍乡市城区粮食供应公司金都服装城认为其与萍乡市粮食局签订的《联合开发老粮食局地产协议书》合法有效，一审认定本案与朱琦无关，不符合事实；被上诉人萍乡市粮食局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
本院认为，萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》，是双方的真实意思表示。《联合开发老粮食局地产协议书》第2条约定萍乡市粮食局不承担开发经营的任何经济风险，依据《最高人民法院关于审理涉及固有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定，双方之间实际是土地使用权转让，不是合作开发。该协议书签订后，作为政府主管部门的萍乡市土地管理局为萍乡市城区粮食供应公司金都服装城颁发了萍国用（2000）字第05396号《国有土地使用证》。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第13条的规定，萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》没有违反法律的强制性规定，应认定为合法有效。上诉人萍乡市城区粮食供应公司金都服装城主张其与萍乡市粮食局签订的《联合开发老粮食局地产协议书》合法有效的上诉理由成立，本院予以支持，萍乡市粮食局的诉讼主张违背了诚实信用原则。根据萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》和萍乡市土地管理局颁发的萍国用（2000）字第05396号《国有土地使用证》，萍乡市安源区凤凰街城前居委会2188.62平方米土地使用权人应是萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。萍乡市粮食局因与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》合法有效，土地使用权人已变更，因此萍乡市粮食局已不再是该土地的使用人，对此萍乡市土地管理局也予以了确认。朱琦作为萍乡市城区粮食供应公司金都服装城的承包人参加了原萍乡市粮食局的招标，中标后以个人名义支付了购买款项，但由于其对该土地使用人确定为萍乡市城区粮食供应公司金都服装城不持异议，因此朱琦不能确定为萍乡市安源区凤凰街城前居委会2188.62平方米土地使用权人，上诉人萍乡市城区粮食供应公司金都服装城主张朱琦是萍乡市安源区凤凰街城前居委会2188.62平方米土地使用权人没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销江西省萍乡市中级人民法院（2005）萍民三初字第08号民事判决；
二、驳回萍乡市粮食局的诉讼请求。
一、二审案件受理费52400元，由萍乡市粮食局承担。
本判决为终审判决。
审判长 汪少华
代理审判员 邓名兴
代理审判员 王建华
二〇〇六年三月九日
代书记员 毛 剑
这是一个典型的“瞒天过海”案件。起因是“因城市建设发展需要，萍乡市人民政府研究决定对萍乡市北桥伞厂小区进行整体改造开发，原萍乡市粮食局办公楼属于拆迁范围之内。”政府拆迁又不愿意按照法定的拆迁程序进行，于是“2004年5月21日，萍乡市人民政府主持召开北桥伞厂小区改造有关问题协调会议，会议认为，萍乡市粮食局老办公楼土地征用问题按照2002年第8次市长办公会议纪要、萍府办纪要（2003）2号及萍府抄字（2002）41号文字精神解决，即：萍乡市粮食局老办公楼土地由萍乡市国土资源局依法收回，由该项目中标单位萍乡市房地产综合开发公司支付本金及同期银行贷款利息，该办公楼装修等有关费用（由合法的中介机构进行评估）补偿给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。”尔后，萍乡市人民政府办公室向萍乡市粮食局下发“萍府办（2005）8号”报告单，内容为：你局于2000年6月3日与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》，双方约定将你局原办公楼及其所占用的土地作价160万元与金都共同开发的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第58条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款之规定，经市政府研究，现责令你局纠正违法行为，并依法处理与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城所签订的协议。4月21日，萍乡市粮食局向法院提起诉讼，请求确认与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的联合开发老粮食局地产协议无效，并将160万元及同期银行利息返还给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。一场合同纠纷就这样在当地政府的主导下开始了，萍乡市中级人民法院没有悬念地按照政府的旨意下判，上诉也是必然的。
谁是本案的拆迁人与被拆迁人？前者按政府文件规定是“该项目中标单位萍乡市房地产综合开发公司”，我们不去研究。谁是被拆迁人？这里就大有文章。按政府文件规定是由萍乡市粮食局向法院提起诉讼，请求确认与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的联合开发老粮食局地产协议无效，并将160万元及同期银行利息返还给萍乡市城区粮食供应公司金都服装城。这样一来，金都服装城在合同无效后，房屋产权还给了粮食局，就只有本金加利息和装修款了。貌似公道，却规避了近年来房价上涨远甚于利息的客观事实。剥夺了金都服装城作为被拆迁人而享有的按房屋市场价补偿的权利。应该承认，政府的这种做法，站在政府的角度，无疑是高招。但从法律和执政为民的角度，则是一个损招。出此主意的人，不仅了解我国的拆迁法律制度，还深知兵法，瞒天过海十分得意。只是该计若要成功得修改我国的拆迁法律制度与土地制度。
江西省高级人民法院认为，“萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》，是双方的真实意思表示。《联合开发老粮食局地产协议书》第2条约定萍乡市粮食局不承担开发经营的任何经济风险，依据《最高人民法院关于审理涉及固有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定，双方之间实际是土地使用权转让，不是合作开发。该协议书签订后，作为政府主管部门的萍乡市土地管理局为萍乡市城区粮食供应公司金都服装城颁发了萍国用（2000）字第05396号《国有土地使用证》。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第13条的规定，萍乡市粮食局与萍乡市城区粮食供应公司金都服装城签订的《联合开发老粮食局地产协议书》没有违反法律的强制性规定，应认定为合法有效。上诉人萍乡市城区粮食供应公司金都服装城主张其与萍乡市粮食局签订的《联合开发老粮食局地产协议书》合法有效的上诉理由成立，本院予以支持”，“萍乡市粮食局的诉讼主张违背了诚实信用原则”，其后果只能白忙一场。
被拆迁人的范围之争一直是近年来拆迁纠纷的焦点之一。在这一问题上，《城市房屋拆迁管理条例》是有错误的，305号令出台时规定，把原先拆迁条例中的“被拆迁人是房屋的所有权人和使用权人”改为仅指所有权人，这是一个极大的错误且犯了常识性错误，明显与中国国情不符。条例执行得最不好的就是这一条。比如国有企业，其所有权人是国家，是国务院，遇上拆迁时怎么与所有权人谈拆迁？被拆迁人中的使用权人分为两种：一种是无偿使用权人，如法院、检察院、政府机关事业单位等。拆迁时如要找房屋的所有权人那就麻烦大了。另一种是有偿使用权人，如有的国有企业，其收益要上交国家，还有一种是承租户，也是有偿使用权人。而本案中的金都服装城应属于所有权人，虽然没有房证，但已有《国有土地使用证》和已经付清房屋转让款的事实，作为被拆迁人并不应当存在任何疑义。“瞒天过海”的另一面就可能是“掩耳盗铃”。