第一节 拆迁法律制度概述

拆迁法律制度（以下被简称为拆迁法），是社会主义中国在社会主义初级阶段的特殊产物，是我国这一时期的政治经济现状所产生的法律规范，是我国法律制度的重要组成部分。

一、拆迁法的概念与特征

拆迁法是我国关于调整拆迁法律关系的法律规范的总和，依土地性质来划分既包括调整因征地拆迁而产生的法律关系的全部法律规范，也包括调整城市房屋拆迁而产生的法律关系的全部法律规范；依拆迁前提来划分，既包括调整因公共利益需要而实行征收所产生的拆迁法律关系的全部法律规范，也包括因房地产开发而产生的拆迁法律关系的全部法律规范。

拆迁法具有以下特征：

（1）拆迁法作为我国法律的重要组成部分，具有法律的一般特征，是国家制定或认可，体现统治阶级意志，以国家强制力保证实施的行为规则。

拆迁法的内容由现阶段的城乡人民群众的物质生活条件所决定，是社会主义初级阶段的产物。它以国家的意志表现出来，其外在表现形式为能调整拆迁法律关系的由国家制定的宪法、法律、法令、条例、办法、决议、指示等规范性的法律文件和国家认可的判例、习惯、国际条例与惯例。非经国家制定或认可，不能成为拆迁法的内容。

近几年来，国家权力机关和地方权力机关发布的涉及拆迁的规范性法律文件很多，其中以《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》为代表性文件。这些文件的内容与宪法和法律不一致，其内部互相冲突之处不少，在实施时引起了混乱。对此，我们应当根据宪法和《中华人民共和国立法法》的规定取舍。凡经法定立法机关和立法程序产生的法律文件，非依法不能任意撤销和变更，但与宪法和立法法规定相违背的内容，自始无效。凡与宪法法律相冲突的规范性文件，均不能采用，以维护宪法和法律的尊严，维护社会主义法制的统一。

（2）拆迁法调整的是拆迁法律关系，是调整拆迁当事人和拆迁活动参与人的权利义务的法律规范的总和。拆迁法既调整因拆迁而产生的拆迁行政法律关系，也调整拆迁民事法律关系；它既调整集体土地上的征地拆迁法律关系，也调整城市国有土地上的房屋拆迁法律关系；它既调整因公共利益需要而征收所产生的拆迁法律关系，也调整因城市建设、房地产开发所产生的拆迁法律关系。

（3）拆迁法是城乡建设法律的重要组织部分。拆迁法尽管有太多的特殊性，但从体系上说，是为我国的城乡建设服务，属于城乡建设法律的一个重要组成部分。它与其他法律有交叉，但不能兼容，如与土地管理法、城市规划法、房地产法的关系十分密切，却不是子母的关系。例如《城市房屋拆迁管理条例》制订之初，是作为《城市规划法》的配套行政法规之一，但实施中很快脱离出去，在修订时便和《城市房地产管理法》发生了交叉。在《城市房地产管理法》修改之后，拆迁法规又与其完全形成非正常的种属关系，这一情况在国内外立法史上都是罕见的。

（4）拆迁法的实施是一个系统工程，是多种法律关系的交叉点。拆迁法的实施是一个复杂的系统工程，需要社会各方面的配合，需要相关法律法规的配套与支持。而负责实施拆迁法的主要责任人——拆迁管理部门，如果离开了各方面的支持与配合，则寸步难行。从拆迁许可到拆迁行为的完成，全部处于社会的整个系统调控之中，很难独立行事。如果不将其视为系统工程来处理，拆迁法的实施将落空，达不到立法之目的。

（5）拆迁活动的参与人具有法定性。由于拆迁活动涉及对土地和房屋的征收和财产的法定转让，必须依照法律的规定来实行，所以其参与人具有法定性。

拆迁法对拆迁当事人、关系人、管理机关、裁判机关、中介组织的资格、权利义务、法律责任都有明确的规定。无法律授权便不能参与其中，这是拆迁法的一大特征。

二、拆迁法的渊源

法的渊源，是指法的创制及其表现形式，即法由何种国家机关创制和表现为何种法律文件形式。法必须通过一定的国家机关制定或认可为具体的法律规范，才能具有约束力，方称之为法。拆迁法也毫不例外，是由国家机关创制和表现为法律文件的法律规范所组成的用于调整拆迁法律关系的行为规则之总和。

至今为止，拆迁法尚未单独立法为法律，更谈不上有完整的法典，而是由下列法律文件夹中的相关法律规范所组成。

（一）宪法

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第5条规定：“国家维护社会法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“任何组织或个人都不得超越宪法和法律的特权。”

《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的财产权利和继承权。”

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”

《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”

《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”

宪法的以上规定和关于保护名胜古迹、珍贵文物及其他重要历史文化遗产，保护和改善生活环境及生态环境，保护林木，发展医疗卫生事业和文化事业等相关规定，均对调整拆迁法律关系有着重要的指导作用，具有最高的法律效力，为制定相应的法律、法规、规范性文件以及认可相应的习惯、条约、惯例、判例提供了宪法依据。作为拆迁管理人员，了解宪法的相应规定，是把握拆迁立法的重要前提条件。

（二）法律

《中华人民共和国民法通则》明确规定了我国法人和公民个人的财产权受到法律保护，明确规定侵犯财产权所应当承担的民事责任。对因国家利益需要，征用或征收公民、企业法人财产的应当依法实行并给予补偿作出了具体规定，是对宪法原则的贯彻。

《中华人民共和国物权法》作为一部新生的基本法律，其第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。

这是目前最早在内容上明确有“拆迁”二字的法律。毫无疑问，《中华人民共和国物权法》是拆迁法的上位法。

《中华人民共和国城市房地产管理法》于2007年8月修改后，在第一章“总则”中增加一条，作为第6条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”没有争议的是上述规定使该法这一条款成为拆迁法的重要内容，同时成为有关法规的上位法。

《中华人民共和国刑法》对侵犯财产的行为，有一系列的刑罚措施，多处规定了侵犯财产权的严重行为可处于死刑。对行政机关人员玩忽职守、徇私舞弊，司法人员枉法裁判的都有明确的刑罚规定。《中华人民共和国合同法》的规定对包括房屋拆迁补偿安置合同、征地补偿安置合同在内的民事合同的订立、履行和效力解除均有十分重要的规范作用，为拆迁的市场方式运作提供了法律依据。

《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律中有关土地、房屋所有权、使用权、城乡建设、规划管理、征用征收等规定，都是拆迁法的重要内容。

（三）法规

法规包括国务院制定和颁布的行政法规和省级人大制定和发布的地方性法规，如《城市房屋拆迁管理条例》和《土地管理法实施条例》等。法规在效力上虽不及宪法和法律，并必须符合宪法和法律的规定，但法规的针对性和操作性强，成为拆迁法的主要组成部分。在我国拆迁活动制度化以来，主要是依据这些法规的规定来操作的。

法规的制定和实施，对规范拆迁活动意义重大。在宪法未修改，专门的拆迁法律未出台之前，拆迁活动主要靠法规来调整，由此产生的问题不少。在宪法修改之后，如何尽快出台专门的拆迁法律和完成对现有法规做适宪性修改是摆在国家机关和法学界面前的重大课题。

（四）规章

规章包括国务院有关部门制定的规章和地方省级人民政府制定的规章。例如建设部2003年底制定《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁裁决工作规程》等规章和各省市人民政府制定的有关拆迁的实施办法细则等，主要是为了具体操作而制定，往往成为有关人员工作的指南，对拆迁活动影响巨大。无疑，规章是拆迁法的重要组成部分。

（五）其他规范性文件

其他规范性文件主要是除上述法律、法规、规章之外有关拆迁的法律规范的法律文件，包括国务院及其部门，地方各级人民政府及其拆迁主管部门发出的通知、决定等文件。这些文件制定程序简洁，时间性强，在拆迁法中亦有重要位置。例如，2003年9月19日国务院办公厅发出的《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和2004年6月6日国务院办公厅的又一次通知，对遏制近年来拆迁矛盾激化的态势，解决拆迁工作中争论不休的一些问题具有十分重要的意义。

需要重视的是在许多具体的问题上，由于各种原因，各地政府制作的地方性文件作出了与法律、法规和上级文件不相符且损害群众合法权益的规定，这也是这些年来拆迁矛盾激化的原因之一。

（六）立法和司法解释

全国人大作出的有关法律的解释为立法解释，最高人民法院作出的具体适用法律的规定为司法解释。立法和司法解释中有关拆迁的规定是拆迁法的重要组成部分，其作用十分重要。如2004年3月修宪的人大会上，王兆国副委员长所做的对征收和征用的解释，对拆迁及司法实践都具有十分重要的意义。又如2007年8月，时任建设部部长的汪光焘8月24日在十届全国人大常委会第二十九次会议上就城市房地产管理法修正案草案代表国务院所做的说明，对我们把握相关法规的效力有着十分重要的意义。如最高人民法院关于审理拆迁纠纷案件适用法律的若干司法解释和批复，对处理拆迁纠纷案件，有着特殊的作用。

（七）国际条约、公约和惯例

我国已经入世，与世界各国的交流扩大往来增多，外商投资带来的拆迁也日益增加，同时驻华外交使领馆也在增多，拆迁纠纷涉外案件亦可能出现。对此，有可能适用我国已加入的条约、公约和承认的惯例，这些条例、公约、惯例中有关拆迁的规范，亦是我国拆迁法的组成部分之一。

三、拆迁法的适用

由于拆迁立法尚在进程之中，了解拆迁法的适用对正确实施拆迁法、依法管理拆迁活动有着十分重要的意义。

关于拆迁的适用范围，也就是拆迁法的效力问题，主要有四个方面的内容：

（一）在时间方面的适用范围

由于拆迁法是由多个法律法规中的法律规范组成，其中每个法律在什么时间生效，发挥它调整法律关系的作用，即是该法在时间方面的适用范围。一般情况下，从该部法律公布施行之日起生效。近年来，法律公布的时间与施行的时间一般不一致，主要是为新法律的施行留下准备的时间。在两者一致的情况下，公布之日便是生效之日，而不一致的情况下，应注意施行的时间，并抓紧这段时间做好新旧法律的衔接工作。

在2001年6月13日公布《城市房屋拆迁管理条例》后，一些地方为抢在该《条例》在同年11月11日施行之前，以旧条例的规定多实施一些项目，于是突击发放了一些《拆迁许可证》。从实际效果来看是适得其反，不仅没有有效地推进拆迁进度，留下的后遗症至今都未完全解决。

2007年8月的全国人大常委会议上，受国务院委托，时任建设部部长的汪光焘8月24日在第十届全国人大常委会第二十九次会议上就《城市房地产管理法》修正案草案做说明时表示：目前，对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序，适用的是国务院2001年制定的《城市房屋拆迁管理条例》。2007年10月1日起，《物权法》施行后，《城市房屋拆迁管理条例》因与《物权法》的有关规定不一致，将停止执行，这就明示了《城市房屋拆迁管理条例》在2007年10月1日《物权法》实施后将停止执行。这次，像2001年6月那样各地又突击发放了一些《拆迁许可证》。而且有的地方至今还在发放《拆迁许可证》，其法治意识全无，影响很坏。因此，在新法公布到施行的这一段时间，应着重于做好原有法律执行的清尾工作，同时加大对新法的宣传力度，而不宜依恋旧法。应及时停止对不符合新法规定的项目审批，避免过多的后遗症扰乱社会的正常秩序。

（二）在空间方面的适用范围

一般法律的空间适用范围由主权原则所决定，应适用于中华人民共和国全部领域。然而拆迁法属于特别法，在空间方面的选用范围与一般法律不同，存在着两个例外。

（1）拆迁法只能适用于陆地之上，对同属于中华人民共和国领域的领空、领海，则无法适用。

（2）拆迁法目前还只能适用大部分领土，对我国港澳台地区、南沙群岛等处，虽然都是中国领土，但因行政的具体管辖权未到达，而还不能适用拆迁法。

（三）对于人的适用范围

拆迁法对于人的适用范围与拆迁法律关系的主体范围是一致的，包括了两个方面：一是中国公民和中国法人和其他组织；二是在中国领土上的外国法人和公民，但外交人员享有豁免权者除外。

对上述范围，根据此前拆迁法规的规定，按照其在拆迁中的地位，可分为以下六种：

（1）拆迁人——取得房屋拆迁许可的单位。

（2）被拆迁人——被拆迁房屋的所有人和无偿使用人。

（3）房屋关系人——其他与被拆迁房屋有着民事权利义务关系的人，如抵押权人、承租人、代管人等。

（4）行政管理部门——对被拆房屋有着行政管理权利义务关系的人，如城市房屋拆迁管理部门、土地管理部门、规划部门等。

（5）中介组织——参与拆迁活动的拆迁实施单位以及估价机构、公证处、仲裁或诉讼活动的代理人（主要是律师）等。

（6）裁决机关——仲裁委员会、人民法院、拆迁纠纷行政裁决机关和复议机关及机构。

上述人在参与拆迁活动或处理拆迁纠纷时，必须依照拆迁法的规定办事，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

（四）对物的适用范围

对物的适用范围即拆迁法所调整的权利义务的指向物的范围，其指向物主要是房屋但又不局限于房屋。凡拆迁活动需要补偿（或赔偿）方能拆除或迁移的物，均在适用拆迁法调整的范围之内。

1．房屋

系财产的一种，属地上不动产。是人类居住或从事生产经营、娱乐等活动场所的建筑物的统称。它包括房屋本身和附属物，是拆迁法适用的主要指向物，一旦拆迁，均受拆迁法调整，给予补偿或赔偿。

2．附属物

主要是指与房屋结构和用途密不可分的附属建筑物和构筑物，如天井、围墙、门斗、化粪池、下水道、挡土墙、堤坝等，拆迁时亦受拆迁法调整，给予补偿或赔偿。

3．附作物

主要是指虽不是与房屋结构密不可分，但已附于房屋，一旦拆除便价值受损的物品，如装修、营业房的广告牌、水、电、电话、宽带、供暖管道、燃气设施等，如遇拆迁、应按拆迁法规定补偿或赔偿。

4．空地

主要是房前屋后，院内的空地，尤其是权利明确单一的空地，如遇拆迁，房屋拆除，其空地随着易主，土地使用权人也应依拆迁法获得补偿或赔偿。

5．树木

根据国家的现行法律规定，公民在自留地、房前屋后栽种的树木属其所有，如遇拆迁，亦应依拆迁法规定给予补偿或赔偿。

6．农作物

指农民在承包地、自留地、房前屋后空地种植的各类农作物，包括粮食、蔬菜、经济类作物等。遇征地拆迁，农民的利益应受到拆迁法保护，有权获得补偿或赔偿。

7．其他物质损失

在拆迁中，被拆迁人在除了上述物质可能蒙受损失外，还可能蒙受其他损失。如实行产权调换时，可能需要租房过渡而由此产生的租金损失；营业用房因拆迁可能需要解聘雇工和停产、停业而蒙受损失；搬家费用；企业搬迁费用；企业恢复生产所必需的费用等。这些物质上的损失是有账可算的，应当依拆迁法的规定获得补偿或赔偿。

当前存在较大争议的是如何保证被拆迁企业恢复生产所必需的费用等，实践中常见的是企业一经拆迁往往是生产停止、工人下岗，甚至企业倒闭，这无疑不符合公共利益。十分遗憾的是，这一问题经常被忽视，非住宅房屋的补偿没有到位，对社会的危害极大。

拆迁法对物的适用范围与拆迁补偿或赔偿范围基本一致，是这样一个事实，即法人和公民的房屋等财产系合法取得，国家无疑应承认和保护它的存在并不受侵害，形成的是一种权利义务关系。现在国家实行征收或批准拆迁，是解除原有权利义务关系，是一种征收或买卖行为，无疑应补偿权利人的全部物质损失。如果是非法拆迁活动导致权利人财产受损，依法还应赔偿权利人的精神损失。如此，方为宪法为“公民财产权不受侵犯”的规定之真正贯彻实施。

四、拆迁行为

拆迁，是引起拆迁法律关系发生、变更和消灭的行为，包括房屋拆除、房主（使用人）搬迁和获得补偿三个单独行为。拆迁行为按关系的性质一般又分广义的拆迁行为和狭义的拆迁行为两种，行为的范围不同产生的法律关系也不同。

（一）广义的拆迁行为和狭义的拆迁行为

根据拆迁行为的范围不同，可做广义的和狭义的两种划分。

1．广义的拆迁行为

广义的拆迁行为，包括拆迁活动本身、对拆迁的管理活动、因拆迁引起的纠纷和对纠纷的调解与裁决活动。因此，广义的拆迁行为包含了拆迁民事行为、拆迁行政行为、拆迁司法行为三类，对国家对非国有财产的征收是属于行政行为还是民事行为尚有争议。笔者的观点是：征收是行政行为，但补偿与安置工作可以划为民事行为。

（1）拆迁民事行为

拆迁的民事行为主要是指拆迁活动本身，是平等主体之间所发生的能够引起拆迁法律关系发生、变更、消灭的法律事实，是拆迁行为中争议最大的部分。

拆迁民事行为具有以下三个特征：

第一，拆迁民事行为应在平等主体之间发生，非平等主体之间不发生该行为；

第二，拆迁民事行为均以真实的意思表示为构成要件，一般情况下，当事人有意思自治的权力；

第三，拆迁民事行为须能产生行为人期望的法律后果，无预期目的之拆迁行政行为和虽有预期目的但无法律后果的行为均不属于拆迁民事行为。

（2）拆迁行政行为

拆迁行政行为，又称为房屋拆迁管理行为，是国家行政机关依法征收单位、个人的房屋和依照法律规定来实施对拆迁活动的管理而作出的能够引起拆迁法律关系发生、变更、消灭的行为。

第一，拆迁行政行为的做出人是国家行政机关，行政相对人是拆迁当事人和关系人及其他参与人。

第二，拆迁行政行为发生在国家行政机关对房屋拆迁的管理过程之中，并依职权范围而做出。

第三，拆迁行政行为一旦做出，便产生拆迁法律关系的发生、变更、消灭的法律后果。

（3）拆迁司法行为

拆迁司法行为，是指在司法机关的主持下，为处理拆迁纠纷而进行的诉讼活动。法院的审判，是解决拆迁矛盾，调整拆迁法律关系的最后一张“王牌”，是最后的防线。目前，人民群众对人民法院的拆迁司法行为怨言颇多，司法不公的严重存在，危害已超过诉讼本身的意义。对此，笔者在办理这类案件中有足够体会。笔者也写了不少文章对此专门做评述，相信读者和当事人比笔者的体会更深，同时也相信随着制度的变化，这类问题能慢慢减少。

2．狭义的拆迁行为

狭义的拆迁行为仅指拆迁人拆除被拆迁房屋并使被拆迁人及关系人搬迁和获得补偿的行为。通俗地说就是“补偿”、“搬迁”、“拆房”六个字。

（二）征地拆迁行为和城市房屋拆迁行为

依被拆迁房屋所占土地的性质，可分为征地拆迁行为和城市房屋拆迁行为，这种划分在拆迁性质上有不明确之处，即征地拆迁亦可能是为了商业开发，所以笔者虽然从学术上暂时做了这种划分，但笔者并不赞成城乡分割的做法。一些地方突出这种分割的目的是十分错误地想降低拆迁成本，牟取土地级差的暴利。当然，这一现实也是中国拆迁的特色之一。

1．征地拆迁行为

征地拆迁行为又被称为农村房屋拆迁行为，是指经依法许可，拆迁人对城市规划区外农民集体所有土地上的房屋所有者或使用者给予补偿安置的前提下予以迁出，对房屋及附属物进行拆除的法律行为。

之所以实践中将农村集体土地上的房屋拆迁称为征地拆迁是由于集体所有的土地（主要是农村）上的房屋的拆迁，先要依法将土地的所用权性质改变，即征收为国有，才可一并考虑地上附着物的征收，在这里是房随地走，将房屋视为土地的附着物，其法律依据主要是《土地管理法》和地方性法规。

特别需要说明的是，在打破政府垄断建设用地之前，大量的农村房屋拆迁是一个伪命题。依据《城市房地产管理法》的现行规定，所有建设用地必须使用国有土地。而《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第28条明确规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书生效或者人民政府的征收决定等行为生效时发生效力。”这个法条清楚地告诉了我们，就是农村的土地征收一旦取得批准，征收的文件生效之时就引起了物权的变化，这时候原来是集体所有的土地就变成了国家所有的土地，原来农民的集体所有土地的使用权或者宅基地使用权或者乡镇企业的集体所有土地使用权就变成了国有土地的使用权。即使有的乡镇企业本来是有集体土地的所有权，这时候也都发生了变化。那么我们现在需要进行的拆迁是要解决一个土地占有使用的问题，也就是国有土地使用权的收回问题。把原土地使用权范围内的占有人、使用人迁走并给予补偿的拆迁，就是国有土地上的拆迁。国有土地上的拆迁就应当按照城市房屋拆迁的思路走，也就是说一旦遇上这种拆迁，就必须根据法律规定的程序实施，切实维护被拆迁人的合法权益。

因此，按照《物权法》的上述规定，所谓集体土地上的拆迁除农民办企业所需用地的拆迁外，是根本不存在的。大量的农村房屋拆迁活动是一种“官商结合”的产物，是地方政府为了低价把土地使用权拿到手然后高价拍卖从中牟利而产生的一种行为。当然一些地方人大制定这种地方性法规规章时也振振有词，他们的依据是土地征收行为没有完成，所以物权没有变化，还是集体土地，所以就要适用他们这种集体土地上的拆迁管理办法和条例。不少地方法院同样也是这样认识和判决的。

然而，我们对法律的阐释往往赶不上实际生活的变化。中国共产党第十七届三中全会关于农村改革与发展的政策尚在制定相关措施之时，一些地方就在建设社会主义新农村的旗号下，未经征收程序，开始了对农村（主要城中村、城郊）的拆迁浪潮。农村房屋拆迁迎来的新高潮，使这类问题更为突出的同时，也给我们提出了新的课题。

2．城市房屋拆迁行为

城市房屋拆迁行为是指经依法许可，拆迁人对城市规划区内国有土地上的房屋所有者或使用者给予补偿安置并迁出，对房屋及附属物进行拆除的法律行为。

城市房屋拆迁的对象应当位于城市规划区内。根据《中华人民共和国城市规划法》第3条的规定，城市与乡村相对而言，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要进行规划控制的区域。城市规划的具体范围，由城市人民政府在其编制的城市总体规划中划定。

该房屋应当坐落在城市规划区内的国有土地上。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国土地的所有权分为两种：一是国家所有；二是集体所有。其中城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。

城市房屋拆迁所指的城市房屋主要是国有土地上的房屋，原则上不包括城市规划区内集体所有土地上的房屋。房屋可简称为房或屋，过去仅限于住宅，住宅是人类活动的首要和首先的要求，故有“耕者有其田，居者有其屋”之说。然而，城市房屋拆迁中所指的房屋则泛指建筑物，其中包括住宅和非住宅房屋。

3．二者的区别

城市房屋拆迁行为与征地拆迁行为相比，有以下四个不同的特征：

第一，城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市规划区内的国有土地之上，而征地拆迁的被拆迁房屋虽然可能位于城市规划区内，但一定是非国有土地之上。

第二，城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地是享有使用权，拆迁需依法收回土地使用权；而征地拆迁的补拆迁房屋一般占有宅基地，土地归当地农民集体所有，拆迁需征为国有，改变所有权。

第三，城市房屋拆迁行为主要依法律和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，实施是地随房走；而征地拆迁则是依《土地管理法》及相关法律法规实施，是房随地走。

第四，城市房屋拆迁时，对被拆迁房屋的补偿主要依区位，用途和建筑面积确定；补偿金额中区位价值是最重要的因素；而征地拆迁时依土地价值的补偿较低，目前来说的确不合理，这是引发征地拆迁纠纷的主要原因。

（三）拆迁民事行为的种类

除去土地性质的不同，仅就拆迁民事行为本身，还可做多种分类。

1．单方行为、双方行为和共同行为

（1）拆迁的单方行为，也可称为单位行为，是当事人一方以意思表示而成立的行为。如房屋所有权的遗嘱、赠予、抛弃等均可引起拆迁法律关系的产生、变更和终止。

（2）拆迁的双方行为，也可称为合同行为、契约行为，是基于双方意思表示一致才能发生法律后果的民事法律行为。意思表示一致便是协议，由此便引起拆迁法律关系的产生、变更和终止。如拆迁人与被拆迁人订立房屋拆迁补偿协议，拆迁人与施工队订立房屋拆除协议等。

（3）拆迁的共同行为，是由两个以上的多方共同意思表示一致而成立的民事法律行为。共同行为与双方行为的不同点在于，双方行为的当事人的权利义务是相辅相成的，此方的权利即是彼方的义务；而共同行为的当事人的权利义务都是相同的，标的是同一的，如合伙决议等。

2．诺成行为和要物行为

（1）拆迁的诺成行为是指意思表示成立要件的民事法律行为，如房屋拆迁补偿合同等。

（2）拆迁的要物行为是指除意思表示外，还需要以物的交付作为成立要件的民事法律行为，如房屋的赠予等。

3．有偿行为和无偿行为

拆迁的有偿行为与无偿行为的区别在于一方给予另一方财产的给予是否以对价（对等利益）为条件。前者如拆迁补偿合同等，后者如房屋所有权的遗嘱继承、赠予等。

4．要式行为与不要式行为

拆迁中的要式行为与不要式行为是指行为的成立是否以一定方式为要件所区分的行为。必须以履行一定方式作为成立要件的行为称之为要式法律行为，如房屋拆迁的产权调换合同，不仅要以书面方式订立，而且要依法到房屋产权登记机关登记。而无须以一定方式作为成立要件的行为称之为不要式法律行为，如搬迁补助费中的小额款项支付，有时就不需要书面合同。

5．主法律行为和从法律行为

拆迁中的主法律行为和从法律行为是依据拆迁民事法律行为的内容是否独立存在而划分的。如拆迁补偿合同中，搬迁和补偿是主法律行为，约定违约责任便是从法律行为。

6．独立法律行为和辅助法律行为

拆迁行为人的意思表示是否独立是划分独立法律行为或辅助法律行为的标准。以自己的独立意思表示实施的行为，是独立法律行为；而以代理人加以辅助完成的行为是辅助法律行为。前者如拆迁人自行拆迁，后者如委托代理人实施拆迁。

拆迁的民事法律行为还可以依其他标准，做更多的划分，但实际工作中常用的主要是以上六种。

（四）拆迁行政行为的种类

与拆迁民事行为一样，拆迁中行政行为也可做多种划分。目前主要是根据拆迁行政行为所针对的对象、效力做以下两种划分：

1．抽象拆迁行政行为和具体拆迁行政行为

抽象和具体的拆迁行政行为的区别，主要是以行为的相对人是否特定作为划分标准。

（1）抽象的拆迁行政行为是指国家行政机关（包括中央和地方）在其职权范围内，制定有关拆迁的法律规范的一种活动，如制定和发布各种有关拆迁管理法规的行为；制定和发布各种有关拆迁管理的规章和规范性的文件的行为等。由于这些法规或规范性文件都是适用于一般人，没有针对具体的某个人或某一件拆迁活动，故称为抽象行为。在一般情况下，抽象的拆迁行政行为是不可诉的，但亦有例外。

（2）具体的拆迁行政行为是指国家行政机关在其职权范围内，针对具体的人或拆迁活动所作出的某种决定的行为，如审核和发放拆迁许可证，作出某一地块收回或出让土地使用权的决定，征收某一地块土块或房屋等。

2．合法拆迁行政行为与非法拆迁行政行为。

法律行为是否以合法性为特征，学术界至今有争论。争论至今，拆迁的行政行为已基本统一，合法拆迁行政行为或非法拆迁行政行为的均是拆迁行政行为已是无疑。对此，拆迁行政行为中肯定已包括合法或非法的拆迁行政行为，其划分标准唯法律也。需要加以重视的是，我们国家长期重实体轻程序，一般对程序违法重视不够，以程序违法判行政机关败诉甚少，尤其是在地方政府的干预下，程序违法多被忽略，对法治危害甚大，这也是人民群众多有怨言的原因之一。

3．拆迁的初次行政行为和再次行政行为

从拆迁管理的角度，重复工作是少不了的，这也是监督的需要。实践中，行政机关作出对某一拆迁活动的第一次决定，均为初次行政行为，倘若该行政机关对同一拆迁活动重复作出决定，包括与初次拆迁行政为相同或不相同，均属再次拆迁行政行为，而行政复议决定为代表的上级行政机关的行为，无疑属拆迁中的再次行政行为。

若以阶段来划分，拆迁行政行为还可以划分为：拆迁许可审查行为、拆迁实施管理行政行为、拆迁行政裁决行为、拆迁行政强制行为等。无论如何划分，其行政机关主体不变，内容属于拆迁无疑，否则便与拆迁民事行为和拆迁司法行为无法区分。

至于拆迁司法行为由于非拆迁行为本身，所以对该行为的研究由后面的章节再做评述。