第一篇 中国乳品安全规制

第1章 绪论

1.1 研究背景

对于乳业而言，我国政府将乳业作为重点鼓励发展的产业是在1998年颁布《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》才开始确定的。经过多年的发展，奶牛存栏由中华人民共和国成立之初的12万头增加到2018年的1037.7万头，增长高达85.48倍；奶类总产量更是由中华人民共和国成立之初的21.7万吨增长到2018年的3176.8万吨；2018年全国乳制品产量达到2687万吨，比2017年增加12.07%。2018年，伊利、蒙牛两家龙头企业分别以年销售额99亿美元和88亿美元位列世界乳品企业的第9和第10名。2018年，中国规模以上乳品加工企业有587家，主营业务收入3398.9亿元，占当年食品制造业主营业务收入的18.5%。

乳业已经成为我国解决就业、推进农业结构调整、带动农民致富的重要产业，甚至在一些地区已经成为当地的主导型产业。乳品质量安全的产业关联效应也日益显著，相关的利益主体涉及乳品制造企业、奶农、奶站、零售商、政府等，乳品质量安全工作更是成为加强食品安全管理的代表和突破口。我国乳品安全规制实践虽已取得一定成效，但乳品安全问题依然严峻。2008年乳品质量安全重大事故，即三鹿奶粉被查出三聚氰胺，为乳品行业的发展敲响了警钟，引起政府和民众的极大关注。

由于劣质奶粉、奶粉碘超标、进口奶粉生产还原奶、皮革奶、添加三聚氰胺等事件的影响，我国乳品行业整体遭受信任危机。更为严峻的是，国外乳品企业乘机抢占中国乳品市场份额，国内消费者则出现了去港澳地区抢购国外乳品的热潮。乳品安全事件不仅是产业内部安全风险因素叠加的结果，更暴露出我国乳品安全监管制度方面的缺陷，集中体现为乳品安全规制有待完善，提高乳品安全监管效率迫在眉睫。由于乳业已经发展成为一个庞大的产业关联系统，所以这对乳品安全规制提出了更高的要求。

目前我国各级食品药品监管部门严格按照习近平总书记提出的“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”四个最严要求，着力维护食品质量安全，使得恶性食品安全事件很少发生，但消费者依然对食品质量安全不放心，甚至仅仅是乳品安全谣言就会引发消费者对整个乳业的怀疑。源于2016年10月底的谣言视频宣称“蒙牛纯牛奶刚刚被查出黄曲霉菌超标”在微信平台上疯狂传播，给蒙牛造成巨大损失。为此，2018年1月10日和12日，中国奶业协会、中国乳制品工业协会接连发布“就网络谣言抹黑中国奶业的声明”表示：近几年来，监管部门公布的乳制品质量不合格的名单中，从未有蒙牛纯牛奶被查出黄曲霉菌超标的信息，视频所称纯属谣言。究其原因，“三聚氰胺”事件后虽然国家大力加强了质量监管，却又陆续发生了牛奶“中毒门”“致癌门”事件，使政府监管的公信力降低，消费者失去了对本土乳品企业的信心，有经济实力的消费者依然崇信国外乳制品，国外品牌在高端市场占据主导地位。国外品牌虽然有问题，但消费者却不信。2017年11月30日，国家质检总局在官网上发布了《2017年10月未准入境的食品化妆品信息》，诸多进口奶粉品牌因为不合格被依法做退货或销毁处理，重量合计超过55吨。然而政府强化的质量监管并未消除消费者的疑虑。

从政府规制的视角分析我国规制强度不断加大却依然无法避免乳品安全事件发生这一现象，其原因主要是政府行政机关承担无限的规制责任却使用着有限的规制资源，这一现实与食品安全风险信息的无限复杂性和日益多样性之间形成了突出的矛盾。

这种政府垄断型的食品质量安全监管面临着诸多困境，如政府执行规制、搜集信息以及实施监管的成本太高；地方政府出于政绩要求可能与企业合谋，出现规制俘获；社会日益发展成为一个风险社会，导致食品安全风险因素已经不仅仅局限在食品行业本身，因此单一主体的质量安全治理模式急需改变，多中心的食品安全协同治理已经成为必然趋势。

从食品安全规制的实践来看，国外经过20世纪80年代的管制放松，90年代开始的规制绩效评价，到目前趋向于社会性规制手段的不断加强，其规制方式的实施主要基于多主体合作参与食品安全的治理。如美国2011年通过的《食品安全现代化法》（FDA Food Safety Modernization Act）体现了一种食品安全法律治理的潮流：在行政规制和司法规制基础上重视对私人规制的利用，借助与食品设施﹑食品进口商﹑认证机构及消费者之间的合作，创新食品安全治理机制，实现食品安全的目标。

而我国的食品安全监管实践则以强制性规制为主，这种自上而下的规制方式的制定多出自政府行政决策，并没有考虑社会多元化发展趋势下，现代社会对食品安全治理的多样性需求，如企业、消费者、行业协会、社会媒体等多主体参与治理、政府规制与私人规制的合作协调等。

内蒙古地处我国北部边疆，位于北纬37°～53°、东经97°～126°，属于温带大陆性季风气候，适宜奶牛生长。作为中国乃至世界最重要的奶牛养殖区和乳制品加工区之一，内蒙古的乳业形成了包括牧草种植、奶牛养殖、乳品加工、乳品流通等多个环节在内的完整产业链，呈现出明显的集群化趋势，乳业已成为推动内蒙古区域经济发展的支柱产业。2013年，自治区政府明确指出要把内蒙古建设成为绿色农畜产品生产加工输出基地，乳制品生产加工与制造无疑是其中的重点产业。

作为全国重要的乳品生产基地，内蒙古无论是原料奶生产，还是乳品加工，都位于全国前列。2018年，在原料奶生产中，内蒙古奶类产量为571.8万吨，占全国奶类产量（3176.8万吨）的18.00%，位于全国第一名；牛奶产量为565.6万吨，占全国牛奶产量（3074.6万吨）的18.40%，位于全国第一名；奶牛存栏120.8万头，占全国奶牛存栏（1037.7万头）的11.64%，位于全国第二名。在乳制品中，液态奶产量为237.1万吨，占全国液态奶产量（2505.59万吨）的9.46%，位于全国第三名；干乳制品产量为17.72万吨，占全国干乳制品产量（181.52万吨）的9.76%，位于全国第四位；奶粉产量为9.59万吨，占全国奶粉产量（96.8万吨）的9.91%，位于全国第三位。

近年来，内蒙古陆续出台了《关于质量强区的决定》《关于进一步加强质量技术监督工作的指导意见》等一系列政策性文件，提出了打造“四个内蒙古”（内蒙古标准、内蒙古创造、内蒙古品牌、内蒙古质量）。在此背景下，乳业作为内蒙古的优势产业，要打造乳业标准、乳业创造、乳业品牌、乳品质量，就要加强乳品质量安全管理，内蒙古通过多项措施加强了乳品质量安全管理并取得了一定成效。

基于此，本书围绕两个核心线索开展研究：一方面对我国乳品安全规制体系的构成、演变、发展趋势及乳品安全规制效果进行全面阐述与评价，另一方面对内蒙古乳品安全管理的政府规制和企业自我规制实践进行分析与评价。同时，本书也对国外乳品安全规制体系进行了比较分析，对国内其他乳业大省的安全规制经验进行了全面总结，试图从国际比较、国家层面、自治区层面多视角描述乳品安全规制的全貌，为维护和提高我国乳品安全提出一些有针对性的政策建议。