财政的改革

楼继伟

财政部常务副部长楼继伟在CCER-NBER第四届经济年会上说，目前财政政策正面临着重大选择，国家正在研究如何从财政的角度接受WTO的挑战。

楼继伟指出，现在社会上有一种误解，似乎扩张性财政政策只是政府增加了投资，其实，扩张性财政政策是各种政策的综合，它包括增加基础设施的投资力度、提高中低收入者的收入、支持社会保障体系的建立及调整部分税率等。另外，扩张性财政政策的规模应该用赤字，即实际财政支出大于收入的差额来表达，现在往往只用国家出了多少钱来表达，这是不准确的。如果按照实际支出大于收入的差额来衡量扩张规模的话，实际上去年扩张力度已经大幅度下降了。虽然2000年的赤字是2600亿，但是其中一个重大的变化是把债务付息列入赤字，扣除这个因素之后，赤字比上一年没有任何增加。

现在一些部门的专家说，1998年以来的经济增长主要靠财政部政策的支持。楼继伟承认1998年、1999年是这样的，但是他认为去年财政部的政策对中国经济增长8%没有贡献。那么为什么经济增长能够达到8%？这必然是其他因素在起作用。这说明了两个问题：第一，确实出现了其他因素使得国内需求得到了回升；第二，财政政策确实到了转换它的作用的时候了。

楼继伟透露，今后要逐步减少财政扩张的力度，甚至最后走向预算的平衡，但这确实需要一些条件。他提出两个条件。首先，金融部门在经济运转中的作用应该更好地发挥。现在银行新增加的资产中增加最多的是财政部发行的国债，增加第二多的是对个人的消费信贷，而对于企业，特别是中小企业的贷款增加得很少，有时甚至没有增长、反而下降。楼继伟认为，中国应该更好地发展资本市场，让一些优良的企业尽量从资本市场融资，包括让它们更自主地发行企业债，这样就逼着银行更多地为中小企业服务。第二，财政在弥补东部和西部地区之间公共服务的能力差距上要有一些新的资金来源。最近几年，随着扩张性财政政策的实施，以往那种仅仅依靠大量增加赤字的支出模式将无法适应发展西部地区的需要。如果今后支持规模下降的话，那些地区必须有新的收入来源。现在正在设想把企业所得税和个人所得税变成一个中央和地方共享的税收，并且中央分享一个比较大的比例，这一税收70%来自东部，经过这样的调整之后，就可以从东部获得更多的收入来支持中西部地区。在这个过程中，要修改这两个税法。新的企业所得税法将与中国加入WTO后的外资企业所得税法、其他企业所得税法统一起来。同时要修改个人所得税法，使它从单项征收变成综合征收。目前也正在考虑把GDP型增值税改为消费性增值税，这恐怕要减少一些财政收入，但这也是加入WTO之后在财政上必须要做的一些事情。

楼继伟认为这样做是必要的。进入WTO之后，主要得益的将是沿海地区，可能广东将占得益的一半，受到损失的将是中部和西部地区，特别是中部地区，因为中部地区是农业的主要省份，加入WTO之后，按照中国现行的制度，恐怕会发现出口退税会大幅度增加。中央财政将通过转移支付的方式减少中国加入WTO对国民收入分配的不良影响。这种对中西部地区的支持今后还是两个方面：一个是增加它们的一般财力，另一个是支持它们的基础设施建设。楼继伟强调，为适应加入WTO以后的形势，中国需要很多改革，比如国有企业的改革、社会保障制度的改革、推进城镇化的改革等。有些专家认为这些改革如果没有完成，财政政策就应该一直保持扩张。楼继伟说，如果这样的话，财政就垮了，财政政策能做的事情是有限的。财政政策是宏观的，主要影响总需求，对于那些更为基础性的改革，无论采取什么样的财政政策，这些改革都是应该继续的，而不是财政政策能不能转向的一个条件。