另辟中国城市养老体制的替代转轨方案

赵耀辉

赵耀辉教授在与中心硕士生徐建国合写的文章中，首先回顾了中国城市养老保险的改革历程。在1997年7月国务院颁发26号文件时，中国养老保险体系存在分散化、多样化和不统一的特征。26号文件确立了养老保险改革的基本框架，开始对养老保险体系进行统一，逐步建立地区统筹、省级统筹，并为全国统筹的建立打下基础。1999年开始逐步扩大养老保险的覆盖面，把非国有企业包括到社会统筹的养老保险体系中来。

在1997年26号文件确立的养老保险改革框架中，养老保险由三个部分组成：首先是基础养老保险，这一部分要求职工缴纳其缴费工资的13%（目前由工作单位缴纳）达到15年以上，退休时将领到相当于本地区平均工资20%的退休金，这一部分具有收入再分配的性质，是为了保障退休职工的最低生活标准。其次是个人账户养老金，要求职工缴纳其缴费工资的11%（由工作单位和职工本人共同缴纳），退休时职工每月领到其个人账户累积余额的1/120。第一和第二部分合起来要求24%的贡献率，估计可以提供58.5%的替代率。第三部分是由企业和个人自己选择和经营的额外养老保险。

在回顾了改革历程以后，赵教授指出了现在的改革方案中存在的问题。

首先是信息不对称和激励不相容问题，表现为实际实施中大量存在的不缴费、少缴费、隐瞒工资、早退休等问题。这主要是由三个原因造成：①由于基础养老是一种公共品，因而存在“搭便车”问题；②缴费率高达24%，加大了人们逃避缴费的动机；③个人账户的回报率很低，使得人们更愿意以其他方式进行投资保值和增值。

其次是由于缴费率低等原因造成的实际上的名义账户问题。个人账户中记载着一个余额，但是这笔钱实际上已经被花掉了，名义账户使得回报率低的问题更加严重。因为利率是政府定的，而政府没有动机支付较高的利率。这实际是一种现收现付制度，并没有实现向基金积累制度的转变。

在指出现在正在实行的改革方案的不足之后，赵教授提出了一个基于智利模式的替代方案。这一替代方案由两个部分组成：第一部分是如何处理现在的养老金债务问题，即现在已退休或已参加工作的国有企业的职工，在过去的现收现付制度下没有为他们积累养老金，面临着在基金积累制度下如何支付他们的养老金的问题。赵耀辉教授提出用财政收入来支付这一部分养老金，并把这一债务分摊到50年以降低每一年的负担率。根据世界银行的计算，中国目前的养老金债务约占GDP的40%—60%，如果经济在以后50年的增长速度平均为4%，则政府债券的实际回报率为4%，而城镇就业增长率为1.39%（根据世界银行的估计），那么50年偿还这一债务每年只需对GDP征收1%的税，如果对工资征税，税率将达到5.6%。第二部分是建立以个人账户为基础的完全的积累基金制度。考虑一个20岁参加工作的人，他将工作40年到60岁退休，期望寿命为75岁，工作期间缴纳养老金存入其个人账户。如果以后工资年均增长4%，养老金投资回报率为6%，为了达到60%的替代率（退休金与当时工资的比率），他每年需缴纳其工资的10.2%；如果投资回报率达到8%，那么只需缴纳5.8%。两个部分加起来缴费率只有11.4%，大大低于现在24%的缴费标准，对大多数工人都是可以接受的，是一个可行的方案。另外，赵教授还指出，如果用卖掉部分国有资产，如非生产性国有资产偿还部分养老金债务，缴费率可以进一步降低。

在最后的总结中，赵耀辉教授强调，上述替代转轨方案的实施，依赖于经济增长、较高的投资回报率（如6%），以及不断发育完善的资本市场。发行利息率接近市场利率的政府特别债券有助于基金的积累，把养老金市场开放让私人部门和国外保险公司进入有助于提高投资回报率，把现有的地区统筹先转化成个人账户再进行更高级的统筹及尽量缩小公共支柱的规模有助于解决道德风险问题。