回归后澳门公务人员制度改革研究
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3.5 统一管理开考制度对“中央招聘”制度的变革

回归祖国以来,澳门特区政府不断优化公职法律制度。特区政府2011年推出了公务人员入职的“中央招聘”制度,致力于从制度上防范部门招聘所可能引发的任人唯亲现象,确保公务人员入职招聘的公平公正。然而,“中央招聘”制度“局部推行”、“抽签分配”、“周期过长”的特点,也带来了人员错配、部门执行力不高、人员士气低落等问题。在全面检讨公务人员“中央招聘”制度后,特区政府推出了“统一管理开考制度”,对“中央招聘”制度进行了改革和升级,扩大“中央招聘”的范围,提升部门与人员的双向选择权,缩短招聘时间。

“检讨公务人员中央招聘制度”是近年来澳门特区政府治理和公共行政改革的施政重点。崔世安2014年在《同心致远,共享繁荣》参选政纲的“善治篇”中指出,“精兵简政、优化人员管理”的主要依托是“进一步检讨公务人员中央招聘制度”及“修订《公务人员职程制度》”。2015财政年度施政报告强调,要全面检讨“中央招聘”制度的入职及分配。2016财政年度施政报告指出,“本着用人以能、任人唯贤、双向选择的原则,对‘中央招聘’制度进行改革,实行统一集中、两级考试,提升招聘质量与效率。2016年将完成修订《公务人员的招聘、甄选及晋级培训制度》的有关工作”。五年规划也提到了,“认真检讨现行中央招聘制度的不足,在参考邻近地区招聘公务人员经验的基础上,落实修订现行法规,完善相关制度”。

2016年7月,澳门特区政府颁布了第14/2016号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》,出台了统一管理开考制度。统一管理开考制度是对“中央招聘”制度的超越和代替。统一管理开考制度以能力为导向对入职公务人员进行开考和甄选,分两个阶段进行,第一阶段是由行政公职局负责的综合能力考试,第二阶段是用人部门负责的职务能力考试或专业能力考试。

特区政府为何要全面检讨“中央招聘”制度?“中央招聘”制度经过短短五年之后告终,被统一管理开考制度取代,是制度本身出了问题,还是制度在运行中出了问题?本章对比了统一管理开考制度和“中央招聘”制度在招聘范畴及运转模式的不同,指出在公平公正、招聘效率、人口配对等方面,统一管理开考制度是对“中央招聘”制度的改良和优化。

在全面检讨“中央招聘”制度的基础上,统一管理开考制度扩大了“中央招聘”的范围,改良了公职局和用人部门的关系,将公职局与用人部门的分工模式改进为合作模式,并大大缩短了入职开考的时间。

3.5.1 扩大“中央招聘”的范围

对“中央招聘”存在的诸多问题,社会有意见认为“中央招聘”过去多年都发挥不到作用,应该取消,主张招聘制度下放回局级。[13]对此,特区政府的立场还是比较明确的,尽管“中央招聘”存在这样那样的问题,但“中央招聘”和统一招聘的做法可以有效防止任人唯亲,因此要保留统一招聘的定位。“政府方面普遍认同中央招聘制度有存在的必要性,建议提高效率、缩短开考时间,改善考卷内容、增加科学性,妥善处理好中央招聘和部门招聘的关系等。”[14]不仅如此,有社会意见要求基于公平公正的需要,应扩大“中央”开考的范畴。“议员施家伦提出书面质询,指现时中央开考只限于高级技术员及技术辅导员,当局计划于今年举行的中央资格考试,则有高级技术员、技术辅导员及工人组别。他引述有意见认为,这些职程推行中央资格试,招聘程序将复杂过招聘行政技术助理员和技术员。他质询当局,为确保不发生各部门绕过中央资格试招聘,会否扩大中央开考范围。”[15]

由此,在新出台的统一管理开考制度中,“中央招聘”的原则不仅得到了保留,而且得到了进一步的强化和扩大。第235/2016号行政长官批示:第14/2009号法律规范的所有一般职程及特别职程实行统一管理。“中央招聘”的职程范畴是高级技术员和技术辅导员,而统一管理开考的职程范畴则是第14/2009号法律《公务人员职程制度》规范的职程,涵盖14个一般职程及19个特别职程。[16]如表12所示。

表12 “中央招聘”和统一管理开考的范围比较

值得一提的是,在统一管理开考制度中,不是所有职程的公务人员都实行统一管理开考的入职开考。比如,教育范畴、司法范畴、文牍范畴、登记及公证范畴、卫生范畴及保安范畴的特别职程由专有法律规范,这些职程就不实行统一管理开考的方式。但就整体而言,统一管理开考制度将14个一般职程和19个特别职程纳入“中央”开考和统一开考的范畴,大大扩大了“中央招聘”的力度和范围,也极大地推动了公务人员入职开考方式的统一化。

3.5.2 改良公职局与用人部门的关系

在“中央招聘”制度中,部门开考与“中央”开考相互分离,各自管理,互不干涉,各自负责不同职程的开考过程,没有合作,彼此的关系较为粗放。当中,公职局负责“中央”开考,即高级技术员和技术辅导员的开考;用人部门负责普通开考,即负责高级技术员和技术辅导员之外所有职程的开考。这种模式可以称为“公职局和用人部门的分工模式”。表13以高级技术员、技术员、技术辅导员、行政技术助理员、技术工人、勤杂工人等六个职程为例,说明了“中央招聘”制度中公职局与用人部门的分工模式。

表13 “中央招聘”制度:公职局与用人部门的分工模式

在统一管理开考制度中,公职局和用人部门共同完成完整的开考过程,两者是上游与下游的合作关系。公职局负责综合能力评估,对担任职务所需的一般才能及胜任力进行评估。用人部门由行政公职局指引及监督,负责专业或职务能力评估部门,对担任职务所需的特定胜任力进行评估,用人部门开考与“中央”开考相互结合,相互合作。在用人部门主导的专业或职务能力评估中,又区分出职务能力评估和专业能力评估两种考试方式。一是针对普通性及共通性职务的职务能力评估,即针对勤杂人员、行政技术助理员、技术辅导员等职程,用人部门只需要进行面试就可以了;二是针对专业性较强职程的专业能力评估,即针对高级技术员、技术员和特别职程,用人部门需要进行笔试及面试。表14以高级技术员、技术员、技术辅导员、行政技术助理员、技术工人、勤杂人员等六个职程为例,说明了统一管理开考制度中公职局与用人部门的合作模式。

表14 统一管理开考制度:公职局与用人部门的合作模式

续表

3.5.3 缩短入职开考的时间

在“中央招聘”知识考试与统一招聘“综合能力考试”阶段中,比如两个考试都在2014年4月30日刊登开考通告为例,“中央招聘”知识考试(连上诉期)于2014年11月26日完成,需要的时间是6个月26日(210日),而统一招聘综合能力考试(连上诉期)于2014年9月19日便可完成,需要的时间是4个月19日(142日)。这样,统一招聘综合能力考试比“中央招聘”知识考试节省2个多月(68日)。同样,对普遍性及共通性职程考试,统一招聘比“中央招聘”总需时节省了4个多月(142日)。对专业性较强的职程考试,统一招聘比“中央招聘”需时节省了3个多月(112日)。