《突发事件应对法》的制定和实施

一、制定一部中国的《紧急状态法》

《突发事件应对法》最早列入国家立法计划的时候并不是使用现在的名称，而是拟定名为《紧急状态法》。所谓紧急状态，就是国家依法宣布的一种非常的政治状态，就是在全国或者部分省、区、市的安全或社会秩序面临战争、动乱或自然灾害，受到严重威胁或遭到严重破坏的时候，由国家元首或政府首脑宣布进入的一种特殊状态。宣告紧急状态，是针对这种危机最重要的应对举措。在紧急状态下，国家可以暂时停止实施宪法规定的某些条款，例如人身自由权，乃至实行军事管制或者戒严。《紧急状态法》的立法工作最早启动是在2003年的非典之后。

非典结束后不久，在2004年1月15日，国务院开过一个部署制定和完善突发公共事件应急预案的会议。在这次会议上，华建敏同志指出：虽然我们党和政府在长期的执政、治国实践中积累了处置突发事件的大量经验，但是，当前还存在着不少薄弱环节，其中一个就是法制还不够健全，我们很多领导干部对突发事件依法预防、依法处置的意识、素质和修养还不是很强，对于通过法律来管理和处置突发事件的水平还不是很高。但在这个方面，国外却有很多值得借鉴的经验。例如，美国历来是标榜个人自由的国家，但在“9·11”事件之后，他们也制定了反恐怖主义的一系列法案，明确宣布要牺牲一些个人自由来确保整个社会的安全。因此，这样的立法确实是十分必要的，也应当把这些经验拿过来为我们所用。

从历史上看，我国的公共应急法制发端于1954年宪法中规定的戒严制度，现行的1982年宪法延续了这一制度。而在法律的层面上来构建应急管理的一些具体制度，则是到了20世纪90年代之后的事情。较早启动立法的是地震应急领域，当时围绕着《破坏性地震应急条例》和《防震减灾法》的制定，有关部门和法学界开始对应急管理中的法制问题有所关注，并形成了最初的一批研究成果。在这个时期，有一批单行性的应急法律如《戒严法》《防洪法》《防震减灾法》《消防法》等相继出台。到了2003年非典发生的时候，应该说，我国分类型、分灾种的应急立法工作已经大体上完成了。

当时，国务院法制办曾经做过一个统计，统计的结果是我们国家涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章总共有126件，其中，法律35件、行政法规36件、部门规章55件。

在这个时期，我国的应急法制体系表现出明显的“一事一法”特征，就是法律、法规和突发事件的类型，以及政府部门的职权存在着基本对应的关系。具体来讲，就是用一部法律、法规来规范一类突发事件的应对，而其主要的管理职责又赋予某一政府部门，将该部门确定为执法机关。

由于这些法律文件基本上都是单行性的，规定的都是一类或者一种突发事件的应对，因此，还缺少一个统一的、发挥龙头作用的基本法。而且，这些法律文件没有系统地规定在突发事件应对中如何依法限制和保障个人权利、如何依法赋予政府紧急权力的问题。总之，就是这些法律解决不了非典危机中暴露出来的、在突发事件应对中需要解决的一系列法律问题。这种以分类管理为主要特征的立法模式虽然有利于提高应急管理的专业化水平，有利于明确部门之间的职责分工，但存在几个明显的缺陷。一是容易出现法律的“空白地带”。“一事一法”只能覆盖常见的、人们熟悉的突发事件类型，一旦出现新的、罕见的突发事件，就无法找到与其相匹配的法律、法规了，就会使突发事件的应对陷入无法可依的境地，2003年的非典就属于这种情况。二是不能适应突发事件应对中的综合化管理。一些突发事件呈现出明显的综合性、复杂性特征，由多种传统类型的突发事件并发形成，相互之间又存在复杂的内在联系。这种情况适用单行性的法律、法规来应对，往往效果不佳。三是强化了部门分割的利益格局。单行性的立法一般会将某个政府部门确定为执法机关，来保障这个法律、法规的实施有组织上的载体。这种做法的弊端是强化了部门之间的专业分工，弱化了政府对突发事件应对的统一领导和综合协调，使各部门在公共应急管理中呈现出严重的“条条分割”。因此，在当时，我国亟待建立起一个完整而严密的法律体系，使应对和处置突发公共事件走上规范化、制度化和法制化的轨道。

非典发生之后，“一事一法”模式的缺陷就显露无遗了。作为对此次公共危机反思的结果，全国人大将宪法中的戒严制度修改为紧急状态制度。原因在于，戒严仅仅适用于政治动乱、暴乱、骚乱一类的公共危机，对于其他可能给国家安全和社会稳定带来同等程度冲击的突发事件就无能为力了，而将戒严扩大到紧急状态就能够解决这个问题。这是当时开展紧急状态立法的一个十分重要的背景。2004年3月召开的第十届全国人大第二次会议通过的《宪法》修正案，确立了我国的紧急状态制度，将原来的“戒严”修改为“宣告紧急状态”。这个修正案将《宪法》第六十七条全国人大常委会职权的第二十项修改为：“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。”将第八十九条国务院职权的第十六项修改为：“依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态。”这就是说，宣布紧急状态的权力在国家。因此，《紧急状态法》就是要明确地告诉每位公民，在紧急状态下应当做什么、不应当做什么和应当怎么做；也是要告诉大家，在紧急状态下，为了全局利益和民族利益，可能要暂时牺牲一些局部利益和个人利益。这一条，对于我们有效应对和处置突发公共事件是至关重要的。就在这次全国人大的会议上，有454名全国人大代表就制定《紧急状态法》及其相关问题提出了14件议案。之后，又有80多名全国人大代表就加强突发事件的应急管理提出了17件建议。

为了具体落实宪法上的这一新规定，《紧急状态法》随即被列入全国人大常委会和国务院当年的立法计划。华建敏同志当时提出，在这个法律的起草过程中，首先要强调民主科学的立法编制过程，既要总结以往历史经验，又要面对现实，还要借鉴很多国外的法律制度，制定一部适合我国国情的《紧急状态法》。在当时几次部署应急预案编制工作的会议上，华建敏同志都反复强调要围绕体制、机制、法制三个方面来开展应急管理工作，并指出在法制方面就是要建立以宪法为根据、以《紧急状态法》为基础、以应急专门法律和行政法规为主体的一整套法律制度。他提出，2004年应急管理工作最重要的一件事，就是要配合宪法的修改启动制定《紧急状态法》的工作，要通过这部法律的出台为所有和应急管理相关的工作提供一个重要的法律依据。华建敏同志当时还具体谈到这部法律将要规定的几个主要内容，包括要明确规定发布紧急状态和采取危机应对措施的主体、权限和范围，要规定采取隔离措施和其他危机应对措施的标准、对象和范围，要规定危机处理中违法、违规行为的法律责任，要规定受害人获得行政救济和司法救济的途径，等等。总之，当时的目标就是要通过以制定《紧急状态法》为中心的立法工作，努力使我国突发事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化的轨道。

《紧急状态法》列入立法计划之后，其起草工作由国务院法制办具体负责，时任国务院法制办主任曹康泰、副主任汪永清等人具体组织实施了这项工作。而实际上，一部分立法的前期准备和研究工作早在2003年非典期间就已经同步启动了。2003年5月，国务院法制办就成立了起草领导小组，着手《紧急状态法》的研究起草工作。当时，国务院法制办以课题研究的方式先后委托了中国人民大学法学院、清华大学公共管理学院、上海市政府法制办政府法制研究所起草《紧急状态法》的立法建议稿。2004年，三个版本的“立法专家建议稿”先后提交了上来。与此同时，国务院法制办自己也开始着手研究，重点研究了美、俄、德、意、日等十多个国家应对突发事件的法律制度，举办了两次国际研讨会，并多次赴地方调研。在参考几份专家建议稿的基础上，国务院法制办在2004年年底形成了《紧急状态法》的征求意见稿。该稿两次征求全国人大、全国政协有关单位和有关社会团体、各省级和较大的市级政府、国务院各部门、最高人民法院、中央军委法制局和专家学者的意见，三次送请国务院有关部门和中央军委法制局核稿，多次召开国内座谈会、论证会，听取国务院有关部门、一些地方人民政府和专家学者的意见，并会同国务院办公厅应急预案工作小组就草案与应急预案协调、衔接的问题反复进行研究。2005年3月，国务院第83次常务会议讨论了草案。根据此次常务会议的精神，国务院法制办对草案作了进一步修改、完善，就修改的有关内容向全国人大法律委、全国人大常委会法工委做了汇报，并最终将该法的名称改为《突发事件应对法》。随后，起草小组再次赴各地调研，征求有关地方、国务院有关部门和专家学者的意见。经过两年多的反复研究、论证，广泛征求意见，数易其稿，形成了《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》。

这一阶段的立法思路之所以围绕着“紧急状态”开展，与非典这一背景有着密不可分的关系。在2003年应对非典的过程中，我国政府遇到的最棘手法律问题就是对强制隔离治疗、隔离观察、征用隔离场所、关闭人员密集场所、限制人员聚集活动等公民人身权、财产权克减措施的采取缺乏明确、具体的法律依据。而此类措施在常态下是不能被启用的，必须通过宣告紧急状态使国家的法律秩序转变到非常态模式下才能实施。因此，当时的中国迫切地需要一部《紧急状态法》来应对下一次以非典为情景假设的重大危机事件。

尽管《紧急状态法》最后并没有按照原来设想的方案出台，但这项长达数年的立法活动对当时我国的应急管理工作还是产生了很明显的积极影响。

我们知道，制定《紧急状态法》的目的是为了应急管理有法可依，或者说是依法应急。这里所讲的“依法”有两层意思。第一层意思，是要依法应对突发公共事件，依法编制应急预案，在编制应急预案的过程中不能脱离现行法律制度。第二层意思，是要强调应急预案的编写和当时起草的法律之间的同步衔接。学术界在这方面曾有一些观点，认为我国的应急法是名义上搞了一套法律，实际暗地里操作的根据是一套应急预案，而且还有很多预案的透明度、公开度不够，没有实现与法律的衔接。应该说，这种观点并不符合当时立法工作的考虑和后来的实践。2005年1月26日，华建敏同志在国务院第79次常务会议上做《关于突发公共事件应急预案编制工作的汇报》时，就曾专门提到在预案的编制过程中要严格遵照当时现行的法律、法规要求来操作，而且要特别注意与正在起草中的、准备在当年提交全国人大常委会审议的《紧急状态法》相衔接。应该说，应急预案的编制是以有关法律法规为依据的，又是以政府规范性文件的形式发布的，因此，是各级政府及其部门履行处置突发事件职责、实施应急管理的具体工作制度。它既要与有关应急法律法规进行衔接，又是对有关应急法律法规的具体化。尽管后来有些地方、有些部门在实际编制预案的过程中，有个别预案中的内容确实超越了当时法律的规定，缺乏充分的法律依据，但这主要是因为当时我们还比较缺乏预案编制的经验所致。在后来这些预案进行第一轮修订的时候，这些现象已经基本上避免了。所以说，《紧急状态法》虽然最终没有出台，但至少对于当时确立应急预案要依法编制这个指导思想是起了重要作用的。

当时的立法工作还有一个重要的影响，就是极大地推动了我国应急法制研究的繁荣和发展。在2003年非典之前，我国法学界对应急法制的研究是十分薄弱的，这个研究领域长期处于无人问津的边缘状态。在早期的研究中，只有个别搞国际公法的学者在研究战争法时，对紧急状态制度偶有涉及。20世纪90年代，在参与起草有关地震应急立法的过程中，有些公法学者如中国社会科学院法学研究所的研究员莫纪宏开始涉足这一领域，译介了一些国外的紧急状态法律制度，形成了最初的专门性研究成果。但是，这一时期的研究成果是零星的、不系统的，这些有限的研究成果也没有得到应有的重视，无论是实务界还是学术界对这些成果都缺乏足够关注，也很少有学者愿意继续从事这一领域的深入研究。也就是说，因为制定《防震减灾法》的需要而出现的应急法制研究的一波小高潮并没有持续下去，学术界的研究在《防震减灾法》出台之后重新归于沉寂。因此，在2003年因非典冲击而将《紧急状态法》的制定提上立法议程时，法学界对相关研究领域的成果积累、知识储备还是比较缺乏的。

为了在极短的时间内完成立法的理论研究工作，几乎与非典危机的应对过程同步，教育部、科技部、国务院法制办、国家自然科学基金、国家社会科学基金等部门、机构纷纷以特别委托项目的方式，动员学术界投入力量开展这个领域的研究。在法学界，这一时期的研究力量以宪法与行政法学科为主，一大批学者投入到公共应急法制的研究当中，如国家行政学院的应松年教授、任进教授，中国政法大学的马怀德教授，中国人民大学的韩大元教授、莫于川教授，中国社科院法学所的莫纪宏研究员，清华大学的于安教授等人。这些学者大多参加了《紧急状态法》及更名之后的《突发事件应对法》的起草和论证工作。从2004年到2007年间，法学界在公共应急法制的主题下出版、发表了一大批具有代表性的学术成果，这些成果在内容上既包括紧急状态制度，也包括一般性的应急法律制度，既为《紧急状态法》的立法工作提供了重要参考，又为我国公共应急法制研究领域的形成做了开创性、奠基性的工作。从这一阶段开始，越来越多的法学家相继进入这一领域，我国的公共应急法制研究出现了繁荣的局面。

二、从《紧急状态法》到《突发事件应对法》

《紧急状态法》最终更名为《突发事件应对法》的过程，体现了这部法律调整对象、调整范围的变化，背后则折射出立法思路上的重大转变。在立法工作之初，当时主要是以非典作为突发事件的情景假设的，因此，重点考虑的是解决紧急状态的宣告、结束、监督，以及对紧急状态下政府特殊权力的授予和控制问题，法律的名称也拟定为《紧急状态法》。无论是当时受国务院法制办委托形成的三份专家建议稿，还是法制办自己起草的最初版本，都是围绕着紧急状态的上述制度来拟订具体条款的。

在《紧急状态法》起草的过程中，起草部门的同志发现，《紧急状态法》所包含的内涵与应对公共突发事件所需要包含的内涵虽然有一定的重叠面，但应对公共突发事件所包含的面要比紧急状态宽得多。简单地说，突发事件应对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，需要宣布紧急状态可能只是其中的一部分，而且偏重于第三类、第四类，就是公共卫生事件和社会安全事件。比如，只有一处安全生产事故是不大可能宣布紧急状态的；除非是大规模的核泄漏或全国性的自然灾害，影响力、波及面相当广的，才有可能宣布紧急状态。但是，大部分突发事件的应对虽然没有达到需要宣告紧急状态的程度，即不会引起宪法秩序的改变，也仍然需要政府采取若干有别于常态的特殊措施，这可能引起行政管理法律秩序的改变，因而也需要获得法律上的根据，需要法律进行调整。所以，起草部门当时考虑到，如果以《紧急状态法》来涵盖突发事件应对的全部内容会显得法律的名称和内容很不相称，有些名不副实。这是第一个角度，即法律的角度。第二个角度，就是从应对突发事件的具体工作而言，每一个突发事件的应对都应当依法处置，不能说不是紧急状态就可以不依法处置了，达不到宣告紧急状态的突发事件，其应对工作也需要有法律来规范。还有第三个角度，就是应急管理理念的转变问题。从应急管理的过程来说，宣告紧急状态主要着重的还是突发事件的事中处置环节，对于事前的预防和应急准备、监测预警，以及事后的恢复重建等环节涉及的不多。而应对非典的经验教训已经表明，应急管理是一个覆盖突发事件发生、发展、演变各环节的全过程管理，而且是以事前的预防为主。如果我国的立法仅仅关注紧急状态这个问题，范围就太窄了，覆盖不了全过程，因此需要拓展到整个突发事件应对的层面。这三个方面，成为当时起草部门决定将《紧急状态法》更名为《突发事件应对法》的主要动因。此外，还有一个意料之外的次要原因。就是2004年、2005年那段时间，台海局势比较紧张，我国刚刚出台了一部《反分裂国家法》，如果紧跟着又出台一部《紧急状态法》，尽管在内容上并不直接针对台海问题，但难免引发外界过多的联想和猜测。当时，曾经有媒体就这个问题采访过参与立法起草的专家，说明起草部门的这种担心确实不是多余的。这个事情，也是促使《紧急状态法》更名为《突发事件应对法》的因素之一。

有鉴于此，起草部门开始将紧急状态制度和一般的应急管理制度同时纳入草案当中，并一度考虑将该法更名为《突发事件和紧急状态处置法》，以使法律的名称和内容相互匹配。不过，在2004年12月国务院法制办完成这部法律第一阶段的起草工作并开始对外征求意见时，征求意见稿仍然使用了《紧急状态法》的名称，只不过草案的主体内容分成了两大部分，一部分调整一般突发事件的应对活动，另一部分则调整紧急状态，包括紧急状态的决定、宣布、终止、延续及紧急状态下的特别处置措施等问题。但是，在征求意见的过程中，很多科研机构和地方政府都认为这种情况下法律的名称和内容还是不相称，不约而同地提出了更改法律名称的建议。例如，2005年2月，中国人民大学法学院向国务院法制办反馈的《〈中华人民共和国紧急状态法〉（草案）修改建议与理由说明》中就提到：“建议将本部法律的名称由《中华人民共和国紧急状态法》改为《中华人民共和国突发事件应对法》。因为紧急状态的宣告与实施实际上只是应对突发事件的方法之一，只不过其应对的事态更为危重、所采用的措施更为特殊而已。将这部法律命名为《紧急状态法》恐怕无法涵盖对突发事件的预防以及对突发事件的一般应对等内容，将造成法律名称与许多具体条款之间的名实不副，并给部分条款的起草带来立法技术上的困难。而《突发事件应对法》这一名称则可以涵盖本法的全部内容，同时避免了类似《突发事件和紧急状态处置法》等较为累赘的名称。”此类建议与决策层及起草部门的思路正好是吻合的。最终，在法律草案提交国务院常务会议审议时，就定名为《突发事件应对法》了。

到了2005年法律草案提交国务院常务会议审议的时候，不但在名称上进行了修改，草案的基本框架也发生了很大的变化，具体来说，包括了突发事件的预防和应急准备、监测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等方面的内容。这么写的目的，就是要把整个应急管理的全过程都纳入法制化的轨道。正式的法律草案是由国务院法制办起草的，起草完毕之后在广泛征求各个部门、各个地方政府和各主要科研院校意见的基础上，又做了反复的修改，在2006年5月31日国务院第138次常务会议讨论通过了，常务会议决定提请全国人大常委会审议。

在国务院将立法草案提交全国人大常委会审议时，其内容再一次发生了重大变化。考虑到如果确实发生了需要宣告紧急状态的极端突发事件，国家在紧急状态下的危机应对措施具有很强的政治性，需要在法律上提供较为灵活的空间，而有关紧急状态决定和宣布的制度，在宪法中已经有了明确的规定，如果确实需要另行采取特殊处置措施，也可以由全国人大常委会临时另行立法。因此，正式提交审议的立法草案中又删去了有关紧急状态制度的具体条款。最终，在2007年8月24日提交全国人大常委会进行第三次审议的草案中，只在这部法律的“附则”中保留了一个开放性的条款对紧急状态的问题加以交代，这就是该法的第六十九条。其内容是：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”

最终，这部以《紧急状态法》之名列入立法计划的法律，经过四年多的起草、修改和审议，更名为《突发事件应对法》，于2007年8月30日经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，于2007年11月1日正式实施。

三、立法过程中的一些重要争论

《突发事件应对法》从起草到审议的整个过程，各地方、各部门、全国人大常委会的委员们提出了很多宝贵意见。学术界、媒体界和其他社会人士也十分关心，对这个法律的很多问题进行了充分、深入的讨论，对各个版本的草案都曾提出过一些不同意见和立法建议。总的来说，这些意见和建议对于法律草案的不断完善是起了积极促进作用的，甚至有的意见放到现在来看，对于将来这部法律的进一步修改完善还有参考价值。

在审议《突发事件应对法》的过程中，发生过一段当时广受关注的插曲，就是关于突发事件信息公开的制度应当如何规定的问题。

2006年6月24日，国务院第一次将《突发事件应对法（草案）》提交全国人大常委会审议。这个草案的第八条有这样的规定：“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令应当及时公布，但事先公布不利于应急处置工作的除外。”第四十五条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外。”第五十七条规定：“单位违反本法规定，有下列情形之一，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款：……（五）新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的。”

这个版本的草案经过审议之后是向社会公布的，公布之后来自学术界和媒体界的批评性意见很多。很多意见针对草案中关于突发事件信息公开的除外性规定，以及对新闻媒体发布突发事件信息的管制性规定提出强烈的质疑和批评。有些学者和新闻媒体认为，这些规定违背了政府信息公开的基本原则，因为“事先公布不利于应急处置工作的除外”这样的表述过于笼统、原则，可能为行政机关在突发事件应对过程中实施各种隐瞒、欺骗行为开了口子，实际上会导致突发事件应对中的信息封锁和新闻管制。而在此之前，我国恰恰发生过多起地方政府在突发事件应对中隐瞒信息的典型事件，尤其以2005年年底发生的“松花江水污染事件”影响最大。而当时仅仅事隔数月，《突发事件应对法（草案）》中的这一规定很自然地引起了社会舆论的强烈反应。

当时有一个代表性的事件，就是中国政法大学原校长江平，还有北京大学的张千帆、中央党校的林喆三位学者在2006年第14期的《财经》杂志上发表了一篇访谈文章，对草案的上述条款提出了强烈的批评。江平教授在文章中提到，“这样的条款是严重违宪的。特别是考虑到中国的实际法治状况，很多好的立法出台了往往难以得到执行，一些不好的条款反而可能在实践中被加以利用，成为阻碍社会进步的枷锁。所以对于这样的条款，人大就应该发挥立法机关的作用，予以删除而不要抱有修改、完善的幻想。”林喆则提到：“草案第五十七条关于违反规定擅自发布有关信息的单位，由所在地政府处5万元以上10万元以下的罚款的规定，是缺乏智慧的，其消极意义一目了然。它的实践结果，很可能突破对新闻自由限制的底线，而最终遏制或取消了新闻自由在突发事件应对中的功能和积极作用。”张千帆的意见是：“审议这部草案的立法者应该知道，新闻自由是规则，限制是例外；限制不仅必须对保护重要的公共利益来说是绝对必要的，而且必须受到事前或事后的程序监督。草案目前所体现的立场似乎恰好是相反，而我所担心的是，这个立场恐怕并不符合它所要保护的那种公共利益。”就连曾在多个阶段参与《突发事件应对法》起草工作的清华大学教授于安也在接受记者采访时表示，他对草案中出现这样的规定感到十分吃惊，声明：“我不知道怎么加进这一条的。专家讨论的时候是没有这一条的。”

当时，国务院在得知这个情况之后十分重视，向国务院法制办负责起草工作的同志详细了解了情况，包括草案作出上述规定的主要考虑、在实施中可能产生的问题、社会各界的代表性意见、是否有修改完善的方案等。最后考虑到，突发事件中的信息公开和平常的信息公开相比确实有不同之处，在具体工作中也需要处理好一些特殊矛盾，但仍然应当坚持最大程度公开透明的原则。因此，草案中的原有规定确实不够妥当。加上对立法草案的前期宣传、解释工作做得不够充分，已经造成了社会舆论对有关条款的广泛误解和批评。为此，国务院决定采纳公众和学术界的意见，在第二次提交全国人大常委会审议的草案中就删去关于突发事件信息公开的例外条款，以及对新闻报道加强管理且单独规定罚则的内容。这一修改方案，在草案第二次提交审议之后，受到了社会各界的广泛肯定和欢迎。

此外，为了及时澄清误会、消除影响，国务院还委托时任国务院法制办副主任的汪永清同志，在2006年7月3日举行的国务院新闻发布会上就《突发事件应对法》的草案作进一步的公开说明，并详细、耐心地回答了媒体的提问。

在全国人大常委会审议《突发事件应对法》的过程中，关于突发事件的管理体制也是一个讨论得比较热烈的问题。郑功成委员提出过一个意见，就是实践中突发事件管理的职责主要是由公安、民政、卫生、安监这些部门来承担的，而草案完全没有提及这些部门，提的是人民政府作为负责应对的主体，因此建议要明确主管部门的职责。民族委员会的金华同志也提出一个意见，认为在京中央企业总部的安全生产问题是由国家安监总局来管理的，这些企业的分公司、子公司及其所属单位是由各省和地、市来分级管理的，这与草案中确定都是由人民政府来负责也不太一致，建议将实践中的企业安全监管体制和突发事件应对的体制统一起来。但起草部门认为，《突发事件应对法》之所以不分别去规定各种突发事件的主管部门，不迁就当时实践中的企业安全监管体制，目的就是要强调政府是突发事件的主要应对者，只有将责任落实到政府而不是某个部门，才能够体现综合协调，才能够体现属地管理。综合协调、属地管理都是立法机关在《突发事件应对法》中希望确立的原则、希望建立的体制。

关于应急体制，还有一个把应急管理的重点定在哪个层级的问题。定得太高了，不利于及时作出反应；定得太低了，能力可能就不够。比如，关于应急救援的队伍，草案当中规定由县级以上人民政府来整合应急资源，建立或者确定综合性的应急救援队伍。王祖训委员就提出这里的“县级”低了，建议修改为国务院或者是省一级。而在讨论到基层单位应急职责的时候，郭凤莲委员却认为现在农村突发事件很多，由于应对体系不健全、措施不得力，事态的发展往往不能得到及时有效的控制，建议规定居民委员会、村民委员会、企业事业单位要设置应急队伍，增加应急人员编制，就是认为基层也要有应急队伍。应当说，这些意见都有一定的道理，但突发事件应对层级的确定说到底还是一个平衡的问题，就是应急速度和应急能力的平衡。就我国的实际来讲，这个平衡的结果还是应当定在县这一级。在县这一级，对突发事件的响应速度和响应能力基本上都可以保证，当然，有些地方如大城市可以是市一级。至于国家和省，主要是个支援的问题；对于乡镇、村委会、居委会和其他基层单位，主要是配合协助和先期处置的问题。因此，最后法律中还是采取了将突发事件应对的主要责任定在县一级的方案。

到了《突发事件应对法》最后一次上全国人大常委会审议的时候，有几位委员还提出了一个比较重要的意见。他们认为法律的审议稿将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类，包括不了像松花江污染、太湖蓝藻暴发等这类事件，因此，建议增加“生态灾害”作为第五类。但全国人大法律委员会和国务院法制办经过讨论之后认为，生态灾害的形成主要就是两种情况：一种是自然原因导致的，这可以被包括在自然灾害当中；另一种是人为原因造成的，这可以被包括在事故灾难当中。如果把“生态灾害”单独列出来作为第五类，就会和上述两类发生竞合，反而搞混乱了。据此，法律中最终就没有增加“生态灾害”一类。

四、《突发事件应对法》的组织实施

在2005年《突发事件应对法》的草案刚刚经国务院常务会议审议通过，决定提交全国人大常委会审议的时候，国务院就提前对这部法律的贯彻实施工作作出了一些安排。在2005年7月23日召开了全国应急管理工作会议，会议结束的时候华建敏同志讲话，要求在这部法律公布以后，各地区、各部门结合实际提出贯彻落实措施，清理、修改、废止与法律规定不符的现行应急法规、规章和规范性文件，制定配套法规和实施细则。要求对行政机关工作人员特别是领导干部进行培训，提高其依法应对突发事件的能力。要求把这部法律纳入各地区、各部门“五五”普法规划，加强宣传教育，让群众了解自己在应急管理中的权利和义务，在全社会形成自觉遵守《突发事件应对法》的良好氛围。

2007年5月19日，在浙江诸暨召开了全国基层应急管理工作座谈会。因为这个时候按照全国人大常委会的计划，《突发事件应对法》将在当年年内出台，组织实施这部法律的工作就更加紧迫了。华建敏同志在这次会议上再次提出，各地区和有关部门要认真做好这部法律的各项实施准备工作。法律正式实施之后，要切实加大执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究，把应急管理工作纳入法制化轨道。同时，还要加快相关领域的配套立法，包括危险化学品安全管理条例、抗旱条例、铁路交通事故应急救援和调查处理条例的起草或修订工作。

2007年11月1日，《突发事件应对法》正式施行。此时，我国的公共应急法制体系相比2003年非典时期已经有了长足的进步。当时，国家制定的应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规就已经达到了60多部，一些地方还出台了相关地方法规和规章。《突发事件应对法》的出台实施，标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度业已确立，为政府有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。11月13日，国务院召开了全国贯彻实施《突发事件应对法》的电视电话会议。在这次会议上，华建敏同志指出，这部法律在本质上是总结提炼了近几年来我国应急管理实践创新和理论创新的成果，集中体现了我们对应急管理工作的一些规律性认识：第一，必须坚持以科学发展观为统领，全面把握新时期新阶段应急管理工作的历史任务；第二，必须深入探索突发事件的内在规律，牢牢掌握应对的主动权；第三，必须紧紧抓住制度建设这个根本，建立健全科学应对、依法应对突发事件的长效机制；第四，必须坚持强化基层、夯实基础，充分依靠人民群众战胜各种风险和灾害；第五，必须坚持以改革创新的精神，深入推进应急管理工作。归纳起来，《突发事件应对法》体现了依靠党的领导、依靠法制、依靠群众、依靠科技、不断创新做好应急管理工作的基本经验。

《突发事件应对法》在2007年11月1日施行，而几个月后当届政府就即将任期届满。可以说，这部法律从酝酿、立项、起草、审议到颁布实施，基本上贯穿了该届政府的整个任期。在11月13日的会议上，华建敏同志对该法的贯彻实施进行了全面部署。主要是要求各地区、各部门要按照《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》的要求，以对人民生命财产安全高度负责的态度，切实把贯彻实施这部法律作为当前政府工作的一件大事，摆上重要议事日程，科学部署，精心组织，抓紧抓好，进一步提高依法行政、依法开展应急管理的水平。

五、《突发事件应对法》实施效果的评价

从2007年《突发事件应对法》实施到现在，已经有九年多的时间。九年多来，如果没有《突发事件应对法》提供法律上的保障，我们国家处理突发事件的预案、体制、机制建设是无法收到预期效果的。突发事件是非常态事件、小概率事件，对于不确定的事件就需要有一套果断的方法去处理，过去的临时动员虽然也很必要，但无法果断、高效地处理问题，因为没有法制来规范、来保障。依法治国无论在什么情况下都是非常必要的，不仅仅是常态，非常状态下更需要依法处理各种社会矛盾，法律手段就是应对突发事件最基本、最主要的手段。因此，健全应急管理法制，是实施依法治国的基本方略，是坚持依法执政、建设法治政府的重要组成部分。因此，不管怎么说，《突发事件应对法》是我们有效处理各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的有力武器，在一定意义上，也可以说是最重要的保障。《突发事件应对法》总结提炼了2003年非典后到2007年这几年间我国应急管理实践创新和理论创新的成果，集中体现了我们对应急管理工作的一些规律性认识，也充分反映了我们党和政府工作的与时俱进。这部法律进一步明确了政府、公民、社会组织在突发事件应对中的权利、义务和责任，确立了规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。

《突发事件应对法》对于我国公共应急体系建设的意义是不言而喻的。这部法律的出台标志着我国的公共应急法制进入了一个全新的发展阶段，由“一事一法”模式进入了综合性立法模式。《突发事件应对法》适用于突发事件应对的全过程，覆盖事前的预防和准备、临事的监测和预警、事中的处置和救援、事后的恢复和重建等全部管理环节，对我国政府依法实施应急管理起到了指引和托底的作用，消灭了公共应急管理中的法律空白地带。在《突发事件应对法》历时数年的立法活动的推动和影响下，我国的公共应急法制体系的建设进入了“快车道”。在该法出台前后，一大批单行性的应急管理法律法规随之制定或者修改，国家层面的应急法律体系日趋完整。与此同时，多个省市为了实施《突发事件应对法》制定了一大批执行性的法规、规章，其中不乏很有价值的制度创新。可以说，一个以《宪法》为基础、以《突发事件应对法》为龙头、以各种单行性应急法律法规为补充、以各地的实施性细则为辅助的公共应急法制体系，通过非典之后十多年的努力，已经基本上变成了现实，我国的突发事件应对工作已经进入了制度化、规范化、法制化的轨道。

《突发事件应对法》实施九年多来，该法确立的诸多应急管理中的基本原则、基本理念逐步深入人心，被各级政府和广大社会公众普遍接受和实践，极大地改变了我国公共应急管理的面貌。《突发事件应对法》确立了预防为主、预防与应急相结合的原则。在这一原则的指引下，我国的公共应急管理已经由传统上的单纯事中处置发展为覆盖公共危机整个周期的全过程管理，对突发事件的事先预防和应急准备日益成为应急管理的重心。例如，风险管理在食品安全等领域的勃兴正在引领着我国政府规制的新一轮变革；在社会安全领域，国家建立了重大事件的风险评估体系，风险评估的方法和制度正在其他领域获得推广；各地方、各部门、各单位的应急预案经过数轮编制和更新，已经实现了“纵向到底、横向到边”，其科学性、可操作性和规范化程度也日益增强，对应急预案的编制和管理也已基本实现了制度化。《突发事件应对法》规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。为了构建这一体制，我国各级政府普遍设立了作为日常应急管理机构的应急管理办公室，越来越多的政府设立了统一的应急领导和指挥机构，也就是应急管理委员会，各种专项的应急指挥机构也不断健全。政府对突发事件应对的综合协调能力日益增强，条块矛盾得到了比较有效的治理，部门间的分工协作更加顺畅，军队和地方在重大灾害应对中的协调联动能力也得到了显著增强。《突发事件应对法》规定，国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。社会动员机制在我国有着深厚背景和悠久传统，是我们党和政府应对重大突发事件的重要体制优势之一。我们党在夺取政权的斗争和国家建设的过程中建立了强大的政治动员机构和有效的政治动员网络，积累了成熟经验，为国家在公共危机中开展社会动员创造了先天条件，党的基层组织及其领导下的工、青、妇等人民团体就是实施社会动员的主要依托网络。社会动员机制同时也是“集中力量办大事”“一方有难、八方支援”等社会主义制度优越性的重要体现，在2008年的南方大雪灾、汶川大地震、玉树地震、舟曲泥石流灾害、芦山地震等历次重大突发事件的应对中，这一机制已经屡次证明了其有效性。突发事件应对中的社会动员使整个社会的潜能得到释放、资源得到整合，从而在短时间内形成了解决危机的强大合力。实践证明，这样的管理效果，是大多数西方国家的公共应急体系所无法达到的。

但是，突发事件的不确定性和高度复杂性决定了立法者的理性能力永远有相对滞后的一面，任何立法者都不可能对突发事件作出完美的预测和假设并预备好应对方案。这就决定了公共应急领域的法律、法规在完善程度上，相对于一般的立法总是存在这样那样的差距。《突发事件应对法》作为我国公共应急领域第一次综合性立法的成果，也难免存在着若干不足。首先，这部法律所构建的应急组织体系还不够健全，在应急资源的整合能力上还存在差距。例如，以政府作为应对突发事件的领导机关有时候还不足以有效调度重大突发事件应对所需的全部资源。军队和地方还缺乏长效的联动机制，这可能导致重大突发事件应急处置中的沟通不畅、协调不力。再如，各级政府虽然普遍设立了应急管理办公室，但大多数地方政府的应急办目前只履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，没有指挥、调动各类应急资源的实权。这可能导致《突发事件应对法》规定的宣教演练、风险评估、物资储备等综合性较强的工作难以有效推动；负责应急管理工作的部门在职能上还存在交叉重叠，重复建设在部分领域还比较严重；过度依靠临时指挥机构难以建立长效的应急管理体制；应急处置结束后难以科学、客观地总结经验教训，不利于推动应急管理水平持续提升。其次，社会和市场力量参与突发事件应对还缺乏制度保障。例如，民间组织、志愿者等社会力量参与突发事件应对的机制还不够完善，特别是在筹措资金、开展服务等方面还存在一系列障碍，有关支持、鼓励民间组织和志愿者参与突发事件应对的法规、政策尚属空白。突发事件应急处置的职权只由政府承担，一些公用企事业单位如电力、能源、运输、电信等缺乏法律授权，导致其开展必要的应对活动时存在法律障碍。灾害保险制度还不健全，缺乏有效的市场化风险分担机制。《突发事件应对法》要求建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，由于缺乏配套规定，实际上较难落实。再次，突发事件应急处置的事前准备工作缺乏更加明确、具体的保障性措施。《突发事件应对法》规定了预防为主的原则，但法律中的相关规定大多只提到了工作目标，而缺乏实现这些目标所必须采取的具体措施及相应的保障性规定，或者虽然有规定，但缺乏必要的硬性约束。例如，应急资金缺乏保障，作为应急资金重要来源的财政预备费经常被零散地用于各种开支，一旦发生重大突发事件，实际可以动用的资金难以满足需要。再如，专业应急救援力量在编制、业务素质、技术手段、装备水平等方面还难以满足实际需要。又如，应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系尚未完全建立，尤其是应急物资的生产能力储备在多数地方没有得到足够重视。此外，《突发事件应对法》对应急宣传教育、培训与演练的时间、频次也没有明确要求，导致实践中较难落实。最后，突发事件的事后恢复与重建缺乏更加系统的制度安排。例如，各级政府之间对突发事件事后管理的职责界定不够清晰。《突发事件应对法》只规定受突发事件影响地区的人民政府可以向上一级人民政府请求支援，上一级人民政府根据实际情况提供支援或组织其他地区提供支援。但中央政府与受灾地地方政府之间、支援地政府与受灾地政府之间的责任分担原则和办法不够明确，容易出现过度依赖中央政府和对口支援的情况。再如，《突发事件应对法》对重建规划、补偿、安置、救助等涉及公众重大利益的事项缺乏指导原则，程序规制也不充分，难以妥善协调、平衡各方利益。又如，突发事件的事后调查评估缺乏系统的制度设计，难以查明原因经过、总结经验、追究责任。

不过，对于《突发事件应对法》的这些不足，我们也应当客观地看待。突发事件的高度不确定性决定了任何基于经验总结的立法都必然与现实存在差距。关键在于，我们必须根据应急管理的实践去不断完善这部法律。很多国家的经验已经表明，应急类法律的修改频率要大大高于其他法律，其目的是保证法律能够及时适应应急管理实践的需要，日本的《灾害对策基本法》更是到了每次大灾之后都要修改的地步。《突发事件应对法》经过九年多的实践检验，如果能够在吸收正反两方面经验教训的基础上及时修改，必将推动我国的整个公共安全和应急体系建设再上一个台阶。