中国应急预案体系的建立

预案是各级人民政府及其有关部门和企事业单位等，针对可能发生的突发事件，为迅速、有序、有效地开展应急与救援行动而预先制定的应急计划或方案，是应急管理的一项制度保障。制定修订应急预案是在不断总结经验教训的基础上，把应对突发事件的成功做法规范化、制度化，明确在突发事件的事前、事发、事中、事后的工作程序和内容，明确回答谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做，这对于有效实施应急管理，提高干部队伍应对复杂局面和突发事件的能力，具有十分重要的基础性作用。

2004年1月15日，华建敏同志主持召开了国务院各部门制定完善突发公共事件应急预案会议，这个会议既是制定修订应急预案的动员和部署会，又是制定修订应急预案的学习和交流会。会上公安、交通、卫生、民航、地震五个部门负责同志作了重点发言。华建敏同志在讲话中强调指出，建立健全各种应急预案工作十分紧迫。这次会议以后，各有关部门和单位要迅速行动，精心组织，抓紧工作。一是切实加强领导，抓紧开展工作；二是密切协调配合，形成工作合力；三是结合工作实际，不断完善应急预案。

一、《国家突发公共事件总体应急预案》的编制和诞生

《国家突发公共事件总体应急预案》是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。在中国，国家总体预案的编制有着特殊的历史地位和作用，它是全国应急体系建设的总纲和抓手，是我国应急体系建设的龙头。国家总体预案确立的国家应急预案框架体系，对于全国形成“横向到边、纵向到底”的预案体系具有重要意义，它明确的应急管理目标、原则、体制、机制和保障等内容，对我国应急体制、机制和法制建设起到了重要的推动和牵领作用。而且，贯穿在国家总体预案编制过程中的一系列重要原则和精神，对完善国家治理体系有着重要意义，从这个意义讲，国家总体预案的编制过程与预案文本同样重要。

从2003年12月成立国务院办公厅应急预案工作小组，到2005年4月国务院正式下发《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称国家总体预案），经历了近一年半的时间。华建敏同志2005年1月26日在国务院第79次常务会议上《关于突发公共事件应急预案编制工作的汇报》中说，“在预案编制过程中，我们坚持以邓小平理论和 ‘三个代表’重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，遵循居安思危、预防为主、依法规范、加强管理的方针。同时，立足中国国情，借鉴国外做法，总结经验教训，听取各方意见。”

（一）全面正确认识我国多发易发的各类突发事件和主要风险是编制国家总体预案的前提和基础

在国家总体预案编制初始，华建敏同志就对我国的公共安全形势作了多次深入分析：第一，重大自然灾害频发、分布广、损失大。由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是遭受自然灾害最严重的国家之一。第二，重大、特大和特别重大事故时有发生。21世纪初的几年，全国每年发生的各类事故造成13万多人死亡，70多万人受伤。第三，多种传染病尚未得到有效的遏制。全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果。第四，影响国家安全和社会稳定的因素依然存在。在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，恐怖活动、恐怖主义的现实危害上升，并向内地发展蔓延。由人民内部矛盾引发的群体性事件也明显增多。此外，随着社会经济的快速发展，以及城镇化和城市现代化进程的加快，我国的公共安全还面临着诸多挑战。

（二）党和国家在执政治国实践中应对突发事件的经验教训是编制国家总体预案的基本遵循

华建敏同志多次强调指出，我们党和政府在长期的执政治国实践中，积累了处置突发事件的大量经验。2003年11月10日晚，闪淳昌同志到他办公室接受编制预案任务时，他就讲，“抗击非典的斗争给了我们党和政府两点最重要的启示：一是必须牢固确立和认真落实科学发展观，必须始终坚持统筹兼顾，更加注重经济社会协调发展；二是一定要更加注重政府的社会管理和公共服务职能，不仅要健全公共卫生应急机制，还要在全社会的各个方面加快应急机制建设。要抓紧制定国务院的突发公共事件应急预案，这个预案要把我们制定预案的目的、处置突发事件的原则、应对突发事件的体制机制和有关保障条件等写进去，让它真正发挥作用。”他指出，“我们在应对突发事件方面，还存在着不少薄弱环节。一是有些干部还存在着侥幸心理，还没有把应对突发事件这项工作列入重要的议事日程，特别是新干部没有应对突发事件的经历。二是应急管理监测预警、体制机制还不健全，很多地方还没有很严格的、及时的报告制度和明确的责任制，我们的救援队伍和物资准备也不足。三是法制还不够健全，好多同志缺乏依法预防、依法处置的意识和素质。”

华建敏同志特别强调，“我们应对突发公共事件的宝贵经验至少可以总结为三条。一是建立 ‘统一领导、分级负责、条块结合、属地管理’的应急管理工作格局的经验。二是在党委和政府的领导下，依靠三支队伍形成合力的经验。这三支队伍是：人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵，应急处置的专业队伍，企事业单位职工和农村社区的民众。三是抗击非典实践中形成的依靠法制、依靠科学、依靠群众和社会力量的经验。归根结底是党的领导，发挥我们的政治优势和组织优势。”

为此，我们在编制国家总体预案时，明确了我国应对突发公共事件的六条工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

（三）广泛听取各地、各部门和专家学者的意见是编制国家总体预案的基本方法

从2003年下半年开始，国务院多次召开各地各部门和专家座谈会，研究如何制定预案和建立中国特色的应急体制、机制和法制问题。

2004年1月31日，华建敏同志召开国务院秘书长办公会议，研究制定、修订突发公共事件应急预案工作。

3月5日，华建敏同志在办公室听取闪淳昌同志关于应急预案工作的汇报，就应急管理的体制机制和预案编制工作做了指示。

3月17日，华建敏同志召开专家座谈会，听取专家对国家突发公共事件总体应急预案提纲的意见。

3月25日，华建敏同志在郑州主持召开部分省市及大城市负责人座谈会，进一步广泛听取意见。

5月13日，华建敏同志再次召开专家座谈会，听取专家对应急预案编制工作的意见。

7月7日，华建敏同志主持召开秘书长办公会议，研究应急预案工作。

10月20日，华建敏同志主持召开秘书长办公会议，审议国家突发公共事件总体应急预案。

11月2日，华建敏同志听取闪淳昌同志关于修改国家突发公共事件总体应急预案的汇报。

12月10日，华建敏同志召开会议，研究《国家突发公共事件总体应急预案（草稿）》，强调要征求地方意见，并做好预案与正在起草的突发事件应对法的衔接。

12月27日，华建敏同志在天津主持召开部分省市负责人会议，听取对《国家突发公共事件总体应急预案（草稿）》的意见。在总结会上，他再次强调：“我们召开这个会，就是想在报国务院常务会议审议前，听取大家的意见。大家很坦率地、开诚布公地提了很多意见，我们回去要认真研究、吸纳，进一步修改《总体预案》，以便更能够指导各地工作，更能够解决问题……编制预案的过程也是一个深化认识、总结经验、积极探索、创新制度的过程，是把过去的经验，我们这一代、甚至几代人的经验凝聚起来，变成一个预案。它既是一项制度，也反映了一些理性的认识、一些规律性的认识。”

2005年1月26日，华建敏同志在国务院第79次常务会议上专门汇报了如下情况：“我们广泛听取地区、部门和专家学者意见，坚持科学民主决策。我们聘请了20多位不同领域的专家学者，包括危机管理、灾害防治、安全生产、公共卫生、应急救援、社会学法学等方面，组成专家咨询组，并多次召开专家座谈会直接听取意见，注重吸取各方面的研究成果。国家总体应急预案（征求意见稿）形成后，我们在发文征求各地区、各部门意见基础上，专门召开两次座谈会，直接听取各部门主要负责同志和10个省（区、市）政府负责同志的意见。预案编制工作是一个充分吸收意见、集中智慧的过程。”

（四）注意吸收和借鉴发达国家的有益经验是编制国家总体预案的重要途径

在编制国家总体预案的过程中，华建敏同志多次要求大家，要注意借鉴国外的有益经验，要开阔视野，要结合中国的国情，学习和借鉴国外一些好做法，制定和完善中国特色的应急预案。外交部及我驻外使领馆、新华社等帮助收集了大量资料，所以，国家总体预案中也凝聚着外事战线广大干部的心血。正像2004年1月15日华建敏同志在部署国务院各部门制定完善突发公共事件应急预案会议上指出的：“有的同志到美国去考察，带回来美国的预案。外交部前两天送来的一份有关英国处置突发事件的材料介绍，英国从19世纪就开始搞应对突发事件的预案，一步步在改进，不断地在改，不断地完善。特别是 ‘9·11’以后，美国制定了反恐怖的一系列的法案。美国历来是标榜个人自由的国家，如今也明确宣布要牺牲个人自由确保社会安全。我们有成功的经验，但是也要看到别的国家做了些什么，为我所用。要注意借鉴国外的有益经验……这里特别要强调的是，我们在学习国外经验的时候，一定要注意我国的基本国情，我国人多，发展水平还比较低，地区差别还比较大，不能说得很好，但做不到，不利于操作。这一点一定要注意，要更多地想一点我们的政治优势和组织优势，防治非典就是这样。”

根据我国国情，根据突发事件的发生过程、性质和机理，国家总体预案将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类，并强调各类突发事件往往是相互交叉和关联的。关于突发事件的分级、预警的分级及其红、橙、黄、蓝等颜色的确定等，是在借鉴国外和我国香港地区的有益经验的基础上，结合我国国情制定的。

（五）宪法及有关法律、行政法规是国家总体预案的编制依据

在编制预案过程中，华建敏同志多次强调，要坚持依法行政。所以，国家总体预案的编制依据首先强调“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案”。在编制程序上，我们按照党中央、国务院和全国人大常委会的议事规则，先后将《国家突发公共事件总体应急预案（草稿）》分别提请国务院常务会议、中央政治局常委会、全国人大常委会审议，并根据会议中提出的意见不断改进和完善。

2005年1月4日，华建敏同志在办公室召开会议，修改《国家突发公共事件总体应急预案（草稿）》。

1月26日，国务院第79次常务会议审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。

2月4日，华建敏同志在办公室召开会议，研究关于《国家突发公共事件总体应急预案》向中央政治局常委会和全国人大常委会的汇报稿。

2月17日，中央政治局常委会会议听取关于《国家突发公共事件总体应急预案》编制工作汇报。

2月25日，华建敏同志向全国人大常委会作关于《国家突发公共事件总体应急预案》编制工作和安全生产情况的报告。

4月1日，国务院正式下发《国家突发公共事件总体应急预案》。

国家总体预案几十次易稿，反反复复修改，凝聚着党中央、全国人大、国务院等领导同志的心血，凝聚着全国各级党委、政府领导同志的心血，凝聚着广大专家学者的心血，凝聚着广大基层同志们的心血。国家总体预案以有关法律、法规为依据，以政府规范性文件形式发布，是政府及其有关部门履行处置突发事件职责、实施应急管理的工作制度。它与有关法律、法规衔接，又对有关法律、法规加以具体化。它的颁布实施，是人民群众伟大实践的总结和升华，是应对严峻的公共安全形势和迎接国内外突发事件新挑战的有力武器，是全面履行政府职能、依法行政、提高执政能力的重要体现，是坚持以人为本、落实科学发展观、构建和谐社会的重要保证。

为了使全国人民对《国家突发公共事件总体应急预案》都能有所了解，国务院办公厅专门缩写了一个简本，并在2006年元月8日向社会公布了。正像新华社评论员文章《科学应对共创和谐——写在〈国家突发公共事件总体应急预案〉发布之际》中所讲，“新年伊始，国务院公开发布实施《国家突发公共事件总体应急预案》……面对危难，我们从此更加沉着……”。

二、关于我国应急预案体系的全面建立

建立健全预案体系的宗旨是提高突发事件的处置效率。上述工作的实施要追溯到2003年下半年。当时，国务院办公厅经过对各有关部门预案制定情况的初步摸底，当年夏天得到的数据是83个预案。20世纪90年代，中国地震局完成了《国家破坏性地震应急反应预案》（1991年），原国防科工委牵头制定并发布了《国家核应急计划》，上海市编制了《上海市灾害事故紧急处置总体预案》等。但是，多数部门和地方政府还没有制定相应的预案，更没有形成完整的预案体系。

（一）关于我国应急预案体系框架的总体设计

在考虑我国应急预案体系的总体框架时，华建敏同志提出：一是要按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则和不同的责任主体编制预案；二是要抓好基层应急预案的编制，“横向到边，纵向到底”；三是要把大城市作为重点；四是要注意各类、各层级应急预案的衔接，特别是部门之间的配合、中央企业与地方政府的配合。依此，国务院印发的《国家突发公共事件总体应急预案》中对我国预案框架体系进行了规范描述，全国突发公共事件应急预案体系包括：

（1）突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。

（2）突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。

（3）突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。

（4）突发公共事件地方应急预案。具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。

（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。

（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。

各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。

（二）按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则和责任主体编制预案

在应急预案的建立和突发事件的处置中，要充分体现统一领导、分类管理、分级负责的原则。各级地方政府要对本行政区域内发生的重大突发事件处置负总责。行业主管部门负责处置本行业、本系统发生的突发事件；对涉及相关部门和地方政府的，各有关方面要主动配合、密切协同、形成合力。对关系全局、涉及多领域的应急预案，由牵头部门负责组织有关方面，协调各方制定，相关配套预案由有关部门自行制定，做到有主有辅。

依照上述原则，总体预案由国务院制定，国务院办公厅组织实施。专项应急预案由国务院有关部门牵头制定，报国务院批准后，由主管部门牵头会同相关部门组织实施。截至2007年年底，制定了25件专项预案，其中自然灾害类5件、事故灾难类9件、公共卫生事件类4件、社会安全事件类7件。部门应急预案由国务院有关部门制定，报国务院备案，主要由制定部门负责实施。截至2007年年底，制定了80件部门预案，其中自然灾害类15件、事故灾难类22件、公共卫生事件类7件、社会安全事件类36件。地方应急预案又具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案，各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案等。其中省级人民政府突发公共事件总体应急预案报国务院备案。企事业单位应急预案，由各企事业单位根据有关法律、法规和实际情况制定。此外，举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位也要制定预案。

为了指导各地各部门从实际出发编制好预案，国办适时印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。《框架指南》规定了编制应急预案的指导思想、工作原则、内容要素、进度要求等，对各地、各部门制定修订应急预案发挥了重要作用。各地区、各部门按照国务院的统一部署和两个框架指南的规定要求，高度重视，精心组织，全国应急预案的编制工作紧张有序地开展起来了。

2005年7月22日华建敏同志在全国应急管理工作会议上回顾了那段难忘历程后说：“全国31个省（区、市）的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成，各地区还结合各自实际编制了专项应急预案、保障预案和地市分预案。许多区、县以及企事业单位也制定了应急预案。可以说，全国应急预案框架体系已基本形成。”

（三）国务院领导同志身体力行

国务院领导同志对预案编制工作高度重视，对预案编制工作作出了很多重要指示，并按照分工分别主持专题会议，审核了部分专项预案，审阅了其他专项预案和80件部门预案，确保了预案编制工作的顺利进行。

2004年6月3日，回良玉同志、华建敏同志主持审定《国家防汛抗旱应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》。

8月24日，吴仪同志、华建敏同志主持审定《国家突发公共卫生事件应急预案》。

10月26日，黄菊同志、华建敏同志主持审定《国家安全生产事故灾难应急预案》和《国家处置电网大面积停电事件应急预案》。

11月16日，华建敏同志主持审定《国家突发公共事件新闻发布预案》。

11月17日，唐家璇同志、华建敏同志主持审定《国家涉外突发事件应急预案》。

12月9日，曾培炎同志、华建敏同志主持审定《国家突发环境事件应急预案》和《国家突发地质灾害应急预案》。

12月14日，华建敏同志主持审定《国家大规模群体性事件应急预案》。

2005年1月26日，温家宝同志主持国务院第79次常务会议，审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。

（四）抓好基层单位应急预案的编制，做到横向到边、纵向到底

2004年是我国应急预案编制年。当时，各地各部门预案编制工作进展不平衡，基层特别是乡镇、街道、企事业单位的应急预案还很不完善，而“基础不牢，地动山摇”，要形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系，亟须加强督促、指导，尤其要抓好社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作。

为此，2004年12月27日，华建敏同志在天津听取地方对《国家突发公共事件总体应急预案》意见座谈会上提出明确要求：重点抓三件事。一是抓好基层，二是抓好要害企事业单位的预案工作，三是要认真研究农村的应急预案工作。而且要抓好预案的培训、演练、磨合和实施，让大家增强防灾意识、自救意识、互救意识以及自救、互救的技能。他特别强调，这件事是民心工程，要下大力气，再奋斗一年，把这件事情做好。

（五）要把大城市灾害管理和处置作为重中之重

我国大城市人口众多，建筑密集，财富集中，是社会的经济、文化、政治中心，一旦发生灾害，所造成的影响和损失将非常巨大。因此，大城市在提高集约化、现代化水平的同时，要把提高应对突发公共事件的能力作为政府工作的重要目标之一。2004年3月25日，华建敏同志在郑州主持召开了部分省（市）及大城市制定完善应急预案工作座谈会。他特别强调，城市灾害除了具有突发公共事件一般特点外，还有其自身的一些“特色”：一是灾害种类多，二是受灾对象多，三是连锁性强。他针对城市灾害的上述突出特性，提出必须深入思考和研究如下问题：一是怎样建立一个统一领导、分级管理、各负其责、联系紧密、反应迅速、高度协调的全天候应急处置体系；二是怎样完善城市的社会动员机制；三是怎样有效整合和合理利用全社会资源；四是如何建立规范的、通畅快捷的信息报告制度；五是怎样做到在党委、政府统一领导下，公安、武警、消防、医疗急救等专业力量和社区救援组织相互协调、配合，专业化救援队伍、志愿者队伍、社会应急力量的建设和培训如何进一步加强；六是如何提高群众应对灾害的心理素质，保持冷静、平静、沉着面对突发灾害的心态；七是如何把预防工作纳入城市发展战略与规划，怎样规划和建设各种应急避难场所；八是如何确定全社会统一、家喻户晓的灾害报警、接警处置的警号，确立紧急状态分级标准及相应警报色。

2005年9月17日，华建敏同志专门到深圳市应急指挥中心调研，他说，“同许多方面一样，深圳在应急管理方面是走在全国前列的。”并提出“五个大不一样”：有没有忧患意识大不一样，有没有预案大不一样，有没有应急指挥中心大不一样，有没有应急骨干队伍大不一样，有没有政治优势和组织优势大不一样。

三、应急预案工作要狠抓落实，与时俱进

（一）预案工作关键是狠抓落实

2005年7月23日，华建敏同志在全国应急管理工作会议结束时强调，对于预案我们不要妄自菲薄，总的看，各级政府编制预案的工作做得很好。我们努力使预案体系符合客观规律，借鉴国际经验，具有中国特色，在这方面是下了功夫的。但是也不能估计过高，预案好不好，关键在于管用。这还有待实践检验，有待完善提高。我们要把预案交给群众，付诸实践，而不能束之高阁。抓落实，重点要突出四件事：一是抓基层，二是抓重点，三是抓薄弱环节，四是抓组织落实。要把握预案特点，不断总结创新。华建敏同志对我国应急预案总结了三个特点：一是必须在党的统一领导下开展应急管理工作。二是坚持走群众路线。三是积极探索新路子，创造新经验。应急管理工作要强调属地管理为主，要重视和发挥人民群众的创造力，很多好的做法和经验都来自基层、来自群众。

同时，华建敏同志多次强调，编制预案的过程是一个深化认识、总结经验、积极探索、创新制度的过程，必须根据实践检验情况，及时修订应急预案。2004年底印度洋海啸发生后，国务院办公厅应急预案工作小组根据华建敏同志的指示精神，立即组织地震局、海洋局、气象局等部门对《风暴潮、海啸、海洋灾害应急预案》进行了复核，使之更加完善。华建敏同志看到甘肃省编制的文物保护预案后很受启发，他要国务院办公厅应急预案工作小组一定注意和推广地方的好做法、好经验。他反复强调，要因地制宜，努力探索创新。譬如山西、河南等产煤大省多一点针对高瓦斯煤矿的预案，广东核电基地多一点核电预案，还有浙江的台风、北京的奥运会、上海的世博会、新疆“三股势力”的不稳定问题等，各地要抓住重点。总之，全国应急预案体系不断向多层次、全方位、宽领域、广覆盖方向发展，许多地方政府和部门，特别是基层单位、企业通过应急预案规范化、简约化、牌板化，不断提高了预案的针对性、实用性和可操作性。

（二）制定修订应急预案工作不断规范化、制度化

在全国预案体系基本建立后，各地区、各有关部门围绕如何增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，做了大量工作。一是出台应急预案管理办法。北京、辽宁、山东、广东等15个省（区、市）和环境保护部、安全监督管理总局等6个部门出台了应急预案管理有关规定，对应急预案的编制内容、程序等进行规范。二是组织开展应急演练。通过演练查找问题，完善预案。三是及时组织修订预案。如江西、湖北等从2008年开始全面启动了应急预案的修订工作，并纳入年度工作计划，定期修订完善。国家行政学院与德国国际合作机构在中德灾害风险管理项目中，还专门开展了地方政府公共风险治理与预案优化试点，广东、重庆等省（市）在预案编制的标准化、规范化、流程化方面进行了有益的探索。四是编制预案操作手册。浙江、安徽、广西、陕西等10个省（区、市）和人民银行等3个部门组织编制了应急预案操作手册；陕西还编写了应急预案手机版本，为领导决策提供最方便、最直接的服务。五是加强对基层预案编制指导。吉林、上海、湖南等7个省（区、市）和卫生部等8个部门制定了基层应急预案编制指南，指导基层单位编制预案“明白卡”……这些工作体现了各有关方面对应急预案体系建设的高度重视和对应急预案认识的不断深化，应急预案质量不断提高。

2009年9月，为贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院办公厅在总结各地各部门规章和经验的基础上，编制印发了《突发事件应急演练指南》，进一步推动了全国应急演练工作的规范、安全、节约和有序开展。

2013年10月，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》，这是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》，深入推进应急预案体系建设的重要举措。《突发事件应急预案管理办法》明确了应急预案的概念和管理原则，规范了应急预案的分类和内容，规范了应急预案的编制程序，建立了应急预案的持续改进机制，强化了应急预案管理的组织保障，对于全面加强应急预案管理、健全公共安全体系具有重要意义。

（三）全国应急预案体系不断改进和完善

1．应急预案体系进一步健全

截至2012年11月，全国（不含党委、军队系统）共编制各级各类应急预案550余万件，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域。其中，编制国家总体应急预案1件，专项应急预案28件，部门应急预案160件；省级应急预案4.7万件，市级应急预案21.2万件，县级应急预案45.1万件，乡级应急预案54.6万件；社区（村）应急预案93.7万件，企业应急预案184.3万件，学校应急预案133.1万件，驻外机构应急预案150件。各级政府及其有关部门均结合实际编制了应急预案，中央企业应急预案编制率达到100%，矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域应急预案实现了全覆盖，而且应急预案质量不断提高。

2．应急预案发挥了重要作用

在2007年《突发事件应对法》尚未出台、应急管理体制尚未建立的情况下，“一案”在相当程度上承载了带“三制”的功能。应急预案体系的建立健全，大大促进了各级各类应急管理机构建设和应急管理机制完善，并为《突发事件应对法》的出台创造了条件，也提高了各级政府及其部门、企事业单位、社会团体和基层组织等防范和处置突发事件水平。突发事件发生后，各地区、各有关部门和单位大多能够按照应急预案进入应急响应状态，开展处置工作。据初步统计，2008年至2012年，国家层面启动《国家自然灾害救助应急预案》应急响应165次、《国家防汛抗旱应急预案》应急响应145次，为有力有序应对自然灾害发挥了重要作用。在2011年大规模撤离我在利比亚人员行动中，国务院及时启动了《国家涉外突发事件应急预案》Ⅰ级响应，在国内外产生了良好的社会反响。各类应急预案对全国的应急管理工作起到了全方位的促进作用。首先是对各类突发事件的处置救援工作发挥了重要作用。如在煤炭、化工等高危行业的应急响应中，应急预案规定的处置程序和措施已成为标准操作程序，有利于科学应对、科学救援，减少次生事故的发生，避免了人员的更大伤亡。二是为保证北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等重大活动的安全顺利进行，有关方面制定了数百个预案，并且反复演练，确保了这些重大活动的成功举办。三是大大提高了各级领导干部和公众的忧患意识和应对突发事件的水平，在发生突发事件时，第一反应就是按照预案启动应急响应。许多领导同志讲，以往发生突发事件，批示内容很多，还有遗漏，现在强调启动相关预案，简单明了，切实可行。应急管理工作者和专业应急队伍更是从应急预案中掌握了处置程序、基本职责、协调有关应急力量和资源的有效办法。

3．制定修订应急预案成为社会共识

随着应急预案体系建设不断深化和作用的日益凸显，社会各界对应急预案的重视程度不断提高，编制和完善应急预案越来越成为各地区、各有关部门和多数企业应对突发事件的自觉行为。灾害救助、防汛抗旱、地震救援、森林防火、交通运输、海上搜救、矿山、卫生应急、社会治安、金融等一些行业领域呈现出由当初的“要我编预案”向“我要编预案”转变；企业、社区、学校等基层单位普遍将应急预案建设作为加强管理的重要内容，融入日常工作；一些地方在非常规突发事件发生后，及时总结经验教训，举一反三，编制相关应急预案；近年来陆续建立的泛珠三角区域内地九省（区）、黄河流域四省（区）、京津冀等区域间应急管理联动机制，也普遍将编制应急预案作为开展应急联动的重要抓手，通过预案明确责任、完善机制、强化能力。

抗击非典以来，中国特色应急预案体系的建立健全，及其在应对各类突发事件和保障经济社会运行中发挥的积极作用，关键是得益于中国特色社会主义制度，得益于党中央、国务院的坚强领导，得益于各级党委、政府的高度重视，得益于《突发事件应对法》等法律法规对制定修订应急预案作出的明确规定和法律保障。总体来看，我国应急预案体系建设已由“从无到有”阶段进入“从有到优”的新阶段。当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。客观世界也是在不断变化的，应急预案的制定修订工作将与时俱进，不断改进完善并长期坚持下去。

附表：国家应急预案体系

国家应急预案体系

（1）国家突发公共事件总体应急预案（1个）

（2）国家专项应急预案目录（28）

（3）国务院部门应急预案目录（160）