1.6 跨界水开发利用和管理发展趋势

合作开发利用跨界河流，无论是从世界经济发展态势，还是从合作各方利益以及河流系统规律来讲，意义都非常重大。一体化和区域化并存是当今世界经济区域格局的基本特点。一体化是潮流，区域化是基础。区域之间的国际合作，从第二次世界大战之后表现尤为突出。所以，世界经济发展的态势要求携手并进，促进区域间的交流与合作。这有利于促进区域经济社会的发展和国家的长治久安，促进生产力要素的跨国配置。

合作开发跨界河流有利于共赢。河流是一个整体，是一个完整的自然地理单元，也是一个特殊的流域经济系统。从系统的角度来看，河流的开发利用与整治必须通盘考虑、协调一致，不能受到不同行政单元的限制。因而，这就要求在进行跨界河流开发利用时必须协调一致，统筹兼顾，否则，就制约了资源的综合利用和流域地区的可持续发展。随着世界和平进程的演进、国家政治经济制度的改革、全球经济一体化和区域经济一体化趋势、技术的进步以及可持续发展思想的渗透，跨界河流开发和管理呈现出一些新的趋势，跨界河流区域也在向资源节约型和环境友好型方向发展。

1.6.1 开发目标和方式日益多样化

由于自然资源的多重价值属性和人类需求的多目标性，以及经济的发展，跨界河流的开发利用目标随着需求而转变，从单一目标向社会、经济和生态多目标转变；从短期转向长期的、可持续发展目标；从商品价值目标转向包括非商品价值的目标。如20世纪80年代以后，开始注意莱茵河的生态问题，1986年各流域国部长级会议拟定“莱茵河行动计划”，以恢复莱茵河生态。现在国际社会已形成对这方面的普遍关注。这方面的内容，通常与渔业利用相关，形成了对水生生态保护最小径流的维持和水质的具体要求。

开发方式则从单一国家的开发转向多方参与、多国联合开发，目前整体开发方式日益受到重视。许多有关会议及文献中都强调了跨境水资源流域整体开发和管理的重要性，要求以流域的整体利益为基础，鼓励各方就冲突进行面对面的对话，以达成共识，强调国家间的合作与协调。从“绝对国家利益”转向“有限国家利益”，即每个沿岸国家有权公平分享利用水资源带来的效益，一个沿岸国家有责任防止对另一个沿岸国家造成“危害”。

跨界河流的开发利用需要大量的资金和技术，仅靠流域国本身的力量往往是难以实现的，特别是发展中国家。许多国际组织、国家及民间组织参与了跨界河流的开发工作。近年来，随着西方的“社区革命”趋势，机构与社区的关系正在发生变化，要求从机构管理发展到机构和社区联合管理，最终实现社区管理。例如，在决策与实施过程以及工程的维护过程中，社区逐渐扮演越来越重要的角色。其目的是使项目更符合流域当地的生态需求与经济目标，实现流域的可持续发展。

1.6.2 管理要素、对象和范围逐渐扩大

对流域资源的认识随着对流域的认识而逐渐提高。如国际法委员会提出的“国际水道”的定义，仅包括主干河道、支流及其相关的湖泊；《国际河流利用规则》中提出“国际流域”的概念，包括了地下水和流域内的土地和其他有关的资源；《国际水道非航行使用法公约》则进一步提出“水道系统”概念，不仅包括自然要素，还包括了与其相关的社会、人文要素。开发和管理要素也因此而转变，从单一水资源转向水资源及多种相关资源的利用和管理。

从技术管理向人的管理方向转变。过去，面对洪水、污染、枯水和水位降低这些威胁的反应是不断地寻找复杂的工程措施，恢复和修复以前造成的损害，从而使得河流越来越脱离它们原有的自然特性，被渠道化或暗渠化。目前，人们已普遍认识到“水文工程是服务于社会的”，“通常工程师和科学家所面临的主要问题不是技术，而是对事实、替选方案和解决方法达成一致意见”……因此，社会和制度方面的因素成为流域尤其是跨界河流管理的重要方面，许多专家都强调了这方面的重要性。具体体现在对组织机构、法律制度、人力资源开发、流域规划等方面的重视和加强。

随着流域开发对象从单一水资源扩大到相关资源，对跨界河流的开发和管理范围也相应改变，从流域的一部分，扩大到全流域，甚至扩大到整个地区流域各国而不仅仅是沿岸国之间，从单纯的流域内考虑转向更广泛的区域范围。

1.6.3 新技术和理论的应用日益广泛

现代新技术和新理论不断在国际河流管理中得到应用，大幅度提高了国际河流的管理水平。利用网络信息和GIS技术、RS技术和大数据思维，促成信息的沟通、处理，使利益相关者形成共识，将决策建立在正确的基础之上。国际互联网技术、现代通信技术、信息分析和传输技术等为实现全流域的动态监测，提供了重要支撑，大幅度提高了流域各国之间信息交换和公众参与的效率。

1.6.4 国际河流委员会的职能逐步增强

近年来，不少国家也逐渐意识到因没有组织上的保障，国际河流管理的难度增加了，因此国际河流委员会的权力已经有所加强。早期的国际河流委员会通常仅具有某方面的职能，其做出的决定多数是一种咨询意见，随着国际河流保护和多目标利用的发展，要求国家之间建立联合管理机制，在此背景下，国际河流委员会以前的体制和职能已经不能适应现实的要求，需要建立新的国际河流委员会或赋予国际河流委员会更大的职权，以期在利用和保护等方面发挥更大的作用。国际河流委员会作用逐步增强主要表现为以下几个方面：一是主体地位越来越明确。为了适应国际河流保护的需要，国际河流委员会在国际法上享有主体资格越来越明显。二是享有的职权增多。由于国际河流多种用途的出现，为了协调这些用途，实现国际河流的综合管理，国际河流委员会的职权不断扩大。三是成员国数量逐渐增多。适应从整体上保护国际河流，国际河流委员会正朝着包括所有流域国的方向发展。四是在解决争端中的作用越来越突出。许多国际河流委员会掌握着较多的资料，具有制定规则和调查研究的职权，拥有众多的法学家和技术专家，其提出的争端解决方案既符合国际法规则又比较切合实际，因此容易被争端各方接受。正是因为这些优势，国际河流委员会在解决争端中发挥着越来越重要的作用。

1.6.5 国际组织逐渐介入跨界水管理

当前越来越多具有影响力、资金和技术能力的国际机构作为第三方介入到国际河流事务中，许多国际组织参与到国际河流的开发、保护与管理工作中。政府间国际组织在国际河流保护领域发挥的作用越来越大，典型的例子包括：世界银行在印巴用水纠纷中扮演着越来越重要的角色，2005年，巴基斯坦政府正式决定请求世界银行出面干预解决因印度修建巴格里哈（Baglihar）水坝而引起双方水争端的问题；联合国环境开发署、联合国亚洲和远东经济委员会、亚太经合组织和亚洲银行对湄公河的开发、利用、保护和管理发挥越来越大的作用。正如联合国环境开发署亚太区域行政长官所说：“未来联合国环境开发署将对湄公河各方面的工作予以支持，并逐步扩大到水资源以外的领域”。

此外，全球水伙伴、世界水委员会及亚太水论坛等组织已将国际河流问题列为重要的讨论内容。近年来联合国正致力于帮助中亚国家解决水资源纠纷。2009年联合国秘书长中亚事务特别代表、联合国中亚地区预防外交中心主任延恰表示，该中心将依照国际法准则，通过独立评估，帮助塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和该地区其他国家解决水资源纠纷问题。