1.5 跨界水的开发模式

跨界河流开发模式，往往因分类角度不同有所差异，如：从开发利用目标的角度可分为单一目标开发模式、多目标协同开发模式；从区域经济发展的角度有地域生产综合体模式、沿江开发模式、点—轴—面开发模式；从人与自然关系的角度有完全渠化模式、人与自然协调的可持续发展模式等。本书重点介绍以下几种开发模式。

1.5.1 以灌溉和供水为主的开发模式

这种模式主要适用于干旱半干旱地区和其他缺水的地方。这些地区水资源的分配直接涉及两国或多国之间的利益，一般是通过协商谋求合理的解决方案。如印度河、恒河、尼罗河和科罗拉多河等。

1.5.2 以发电与防洪为主的开发模式

在河流的适当河段修建水库大坝来发电和灌溉等，典型的有北美洲的哥伦比亚河、欧洲的多瑙河、北欧的帕德索—沃基河、东非的维多利亚湖等。

美国和加拿大之间的哥伦比亚河水流落差大，并有良好的坝址筑坝。为了获取廉价电能，美国从30年代开始对哥伦比亚河进行梯级开发，在其境内建有以大古力电站为首的12个梯级电站。但对防洪考虑不够，下游经常受到洪水威胁。经过长期谈判，于1964年与加拿大达成协议，成立美加联合委员会，全面综合开发哥伦比亚河水资源，并制订了所获得效益的分配原则。

多瑙河是欧洲第二大河，除具有重要航运价值外，还蕴藏着丰富的水能资源。1963年南、罗两国签订协议，以“对等布局”方案共同承担铁门水电站的施工任务和开发费用，并平分效益。此项工程于1971年建成。

帕德索—沃基河位于俄罗斯西北的摩尔曼斯克与挪威边境。河流的上、下游在俄罗斯境内，中游在挪威境内，1957年两国签订协议，规定各自开发境内的水能资源。原苏联在上下游建了3座电站，挪威建了一座。

东非的维多利亚湖，是非洲最大的淡水湖，湖水是尼罗河的主要来源。经埃及、苏丹和乌干达三国达成协议，在湖的出口欧文瀑布处建坝，使湖成为多年调节“水库”。协议规定，电力乌干达享用，苏丹和埃及则从灌溉中受益，同时埃及给乌干达一定的赔偿费，补偿因筑坝造成的淹没损失。

1.5.3 以航运为主的开发模式

航运是跨界河流最早开发的利用方式，也是跨界河流开发的首要功能。世界上以航运为主的跨界河流有莱茵河、多瑙河、亚马孙河和圣劳伦斯河等。

莱茵河是西欧第一大河，其通航长度达900千米。由于有运河与多瑙河、塞纳河、易北河和罗讷河等河流沟通，在中、西欧构成发达的水运网。河流的货运量位居世界首位，是欧洲著名的“黄金水道”。1814～1914年只允许沿岸国自由通航，非沿岸国的船只不能享受沿岸国同等的通航权利；1919～1939年在航行方面，非沿岸国的船只和货物开始享有与沿岸国同等的待遇；1945年以后对自由航行作了多次修改后，在《莱茵河航行规约》中，规定一切国家船只均能在莱茵河流域水道上自由通行的原则下，对沿岸签约国、欧洲经济共同体成员国以及其他国家的船舶作出了不同的规定。

多瑙河流经中欧和东南部经济比较发达的地区，是国际运输的主要航道。从1784年开始，沿岸国家与非沿岸国家之间，一直围绕多瑙河及其主要支流的通航问题发生争执。1815年前，沿岸国多次签订了条约规定商业贸易可以自由通航。1815～1856年，虽然圣彼得堡公约规定向一切国家的商船开放，但由于出海口淤塞，商船无法通行，航行自由未能完全实现。1856～1919年间为自由航行时期，规定沿岸国家制订的治安和检疫制度亦应尽可能地便利通航。从此，多瑙河成为向一切国家开放的第一条国际航道。二战后的1948年，有关国家签订了《贝尔格莱德协议》，其主要内容是：水道控制权属沿岸国家，但向所有国家的客船和货船开放；沿岸国与非沿岸国交纳的关税不等；禁止非沿岸国的军舰在多瑙河航行；多瑙河的法律规章只能由沿岸国家制订。

亚马孙河位于南美洲，是世界第一大河，流经秘鲁、巴西等8个国家，有5000千米可全年通航，海轮也可上溯3680千米到秘鲁的伊斯托基。早在1828年部分国家就签订了《亚马孙河流域航行条约》，1978年沿岸国家又签订了《亚马孙河合作条约》。但由于沿岸国家经济不够发达，以及区位等原因，航运的潜力没有能够得到发挥。

圣劳伦斯河在北美洲，为五大湖下游入大西洋的尾闾。其下游有1600千米河段都可通航20000吨级的海轮，但中间有183千米河段的浅滩只能通3000吨级的船舶，其中109千米属于加拿大，74千米为美加边界。经过谈判，两国于1954年达成了修建河道工程的协议。规定在加拿大境内109千米河道上修建船闸等建筑物由加拿大负责，在两国边界段分别各自在一岸修建船闸，在江心岛修建拦河坝及水电站，其费用由两国分摊。

1.5.4 流域整体开发模式

理想的跨界河流开发一般是参与开发的国家先根据国际法或国际惯例签订有关协议或条约，并根据协议或条约建立跨界河流联合委员会或其他组织机构，然后由联合委员会或其他组织机构负责进行有关跨界河流工程的研究、规划、设计、施工、运行、维护等。由流域国组成的委员会是最有效的交流和联合机制。但目前的跨界河流开发和管理组织机构通常不具有从根本上消除部门之间、国家之间由于体制、管理系统差异带来的滞后作用的能力。因此，现在的多国流域委员会通常是单一目标的，或是学术性强的研究和调查机构。

随着环境意识的增加，可持续发展思想的渗透，针对流域开发和管理中存在的问题，以及水问题的日益突出，国际社会开始注重流域的整体性，并由此提出了流域整体开发和管理的模式。认为比较适宜的形式应当是多层次的组织决策结构，通过协调不同组织之间的决策权，发挥各机构的优势，促成流域的整体开发和管理。

跨界河流的整体开发面临的是各流域国不同的制度环境。譬如计划经济与市场经济迥然不同的经济体制，民主进程不同导致的地方决策能力的不同，各流域国关税征收、贸易政策等都将影响流域整体行动。这一方面要求国内体制的改革更加利于流域的经济发展以及流域的对外开放；另一方面，需要通过相关的流域国之间协商，形成共同的协议、统一的政策。具体体现为以下几个方面。

（1）协调国家政策与流域区开发目标，使国家政策利于流域区的发展，做到“为流域开发”，而不是“在流域开发”。如国家的投资计划、政策、产业结构安排等方面与流域地方的发展相吻合。国内政策的和谐可以在流域国之间协商中有更明确的观点，减少不确定性，利于开展合作。

（2）协调各流域国之间的政策。譬如，相互投资双重征税问题，跨境资源非法贸易问题，人员交流手续问题，参与流域国之间协商及项目实施中地方官员的权限问题，政策优惠程度问题，以及全流域通航协议的签订等，需要各流域国制订相应政策。

（3）制定各流域国公认并具有法律效应的法律和法规，如对航运方面的具体政策协调、对水质标准的统一、解决争端的途径等。

（4）人力资源开发。流域整体开发要通过各级人员来实施，因此，要加强各层次人员包括从国家主要机构到地方机构的工作人员，以及公众的整体开发意识，共同参与，促进可持续发展。