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第一篇 北京市农村劳动力老龄化问题研究

我国人口老龄化速度不断加快，老年人口数量日益增加，进入人口老龄化社会后可能出现的多种经济社会问题引发广泛讨论。国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2014年末中国60岁以上老年人口数量达到2.12亿人，占总人口比重为15.5%。预计到2053年中国老年人口将增长到4.87亿人，在总人口中所占比重达35%。而伴随着农村青壮年人口向城镇转移，农村人口老龄化速度和老年人口数量又要高于城镇。2010年，第六次全国人口普查数据显示，中国农村60岁以上老年人口数量为9928万人，是城镇60岁以上老年人口数量的1.3倍，在农村人口中所占比重为15.0%，比城镇高3.3个百分点。据预测，在2050年以前，农村人口老龄化程度将始终高于城镇。因此也有学者提出“从现在到21世纪中叶，中国人口老龄化的中心在农村”的观点（党俊武，2014）。

与人口老龄化相伴随的劳动力老龄化问题也是社会的关注焦点之一。农村劳动力老龄化关系着新农村建设和解决“三农”问题的战略全局。全国第一次农业普查结果显示，1996年底，我国农村住户从业人员一共有56147万人，其中年龄为51～60周岁的有5873万人，占农村劳动力的10.46%；年龄为61岁及以上的有3916万人，占农村劳动力的6.97%。而根据全国第二次农业普查结果汇总，2006年底，我国农村劳动力资源总量为53100万人，其中51～60周岁的占农村劳动力的20.7%, 60岁及以上的所占比例为25.0%。对比二组数据，我们不难发现，10年间我国农村老年劳动力增长迅速，这充分说明我国农村劳动力人口不仅进入了老龄化阶段，同时也进入了高龄化阶段。

北京市作为国家首都、北方最发达的城市以及主要人口流入地，农村劳动力老龄化问题和特点兼具全国的普遍性和自身的特殊性，也代表了很多大城市未来的发展方向，深具研究之必要。本报告将系统梳理北京市农村和农业劳动力老龄化的现状及引发的问题，以及目前北京市在应对农村和农业劳动力老龄化方面所进行的探索性实践，并针对面临的现实问题提出相应对策建议。

一 北京市农村劳动力老龄化基本情况

（一）基本概念的厘清

1．人口老龄化

人口老龄化，又称社会老龄化，指的是总人口中因年轻人口数量减少和年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程，是随着死亡水平和生育水平下降而必然出现的人口年龄结构的变动趋势（邬沧萍，1999）。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，这个国家或地区便进入老龄化社会。1982年维也纳老龄问题世界大会就老龄化的标准进行了重新划分，会议界定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，则表明这个国家或地区进入老龄化社会。

2．劳动力老龄化

劳动力老龄化指的是伴随人口老龄化，劳动年龄人口中老年劳动力人口所占比例不断增长的动态过程。国际劳工组织将老年劳动力人口界定为劳动年龄人口中45岁及以上的劳动力人口。劳动年龄人口一般指法律规定的成年人口减去法定退休年龄的人员以后的人口总数。我国根据退休年龄划分，规定男子为16～60周岁，女子为16～55周岁，这部分人口被视为劳动年龄人口。但就我国而言，这种劳动年龄人口的划分实际上仅是针对城市的。在以农业生产为主的农村地区，几乎没有退休之说，人们往往会一直从事农业劳动生产直至实在无法胜任或死亡之际。据此，本报告将农村劳动年龄人口界定为年龄在16周岁以上的人口。相应地，农村劳动力老龄化比重指45岁及以上农村老年劳动力在农村劳动年龄人口中所占的比重，农业劳动力老龄化比重指45岁及以上从事农业劳动人口占从事农业劳动的人口总数的比重。

（二）北京市人口老龄化基本情况

1．北京市户籍人口老龄化趋势明显

1990年，北京市60岁以上老年人口数量已经超过109万人，老年人口比例超过10.1%，进入人口老龄化社会。近年来北京市户籍老年人口数量及其在户籍人口中所占比例都呈现快速增长的趋势。如表1所示，2006年，北京市户籍老年人口为202.4万人，户籍人口为1197.6万人，老年人口在户籍人口中所占比例为16.9%；到2013年，北京市户籍老年人口为279.3万人，户籍人口为1316.3万人，老年人口在户籍人口中所占比例达到21.2%。2006～2013年，北京市户籍老年人口数量增加了76.9万人，在户籍人口中所占比例增加了4.3个百分点。

虽然北京市户籍人口老龄化趋势明显，但受外省市大量青壮年人口流入的影响，北京市常住人口老龄化程度变化不大。60岁以上老年人口所占比例从2006年的12.6%增长到2013年的13.2%，仅增加了0.6个百分点。

分区县来看，如表2所示，户籍人口方面，2013年北京市户籍人口老龄化情况最严重的是丰台区，户籍老年人口所占比例达到25.0%，也就是说丰台区每4个户籍人口中就有1位老年人。另外，东城区、西城区、朝阳区、石景山区、通州区、门头沟区等区县的户籍老年人口比例均超过20.0%。常住人口方面，2013年北京市常住人口老龄化情况最严重的是东城区和西城区，常住老年人口所占比例分别达到26.0%和25.9%。门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县、延庆县的常住老年人口比例也均超过15.0%。另外，城市功能拓展区和城市发展新区的户籍人口老龄化和常住人口老龄化的差别是最大的，丰台区、昌平区、朝阳区、大兴区的户籍老年人口占比均比常住老年人口占比高出10个百分点以上，这主要与这几个地区的流动人口集聚有关。而东城区和西城区的常住老年人口占比反而超过户籍老年人口，这可能与这两个地区流动人口少、老年人口异地养老有关。

资料来源：北京市统计局、国家统计局北京调查总队编《北京统计年鉴2014》，中国统计出版社，2014；北京市老龄工作委员会办公室：《北京市2013年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》。

2．北京市农村人口老龄化程度不断加深

2000年北京市人口普查数据、2010年北京市人口普查数据显示，2010年北京市60岁以上农村老年人口数量达到40.4万人，比2000年增加3.6万人，在农村常住人口中所占比例为14.7%，比2000年增加2.6个百分点。与2010年全国农村人口老龄化水平（15.0%）相比，北京市农村老年人口在农村常住人口中所占比例比全国农村老年人口在农村常住人口中所占比例低0.3个百分点，在全国农村人口老龄化程度中排名第11位（见表3）。

分区县来看，如表4所示，2010年北京市农村人口老龄化程度最高的区县门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县、延庆县，60岁以上农村老年人口所占比例均在18%及以上。而2000年这五个区县的60岁以上农村老年人口所占比例均在15%以下。其中，门头沟区农村的人口老龄化速度最快，2000～2010年60岁以上农村老年人口所占比例增加8.8个百分点。这些地区之所以人口老龄化的程度高、速度快，与青壮年劳动力到市区务工密切相关。城市发展新区（房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区）虽然农村人口数量最多，但人口老龄化程度并不高，只有房山区60岁以上老年人口所占比例超过15%。这可能与该类地区以农业为主，外出务工劳动力较少，外来务农人员集中有关。而城市功能拓展区中的海淀区、朝阳区、丰台区受征地拆迁影响，过去大部分农村都已经通过“村改居”等形式转变为城市社区，农村地区的土地面积和人口数量均大幅减少，2010年这三个区县的农村人口数量均不足10万人，另外由于该类区县的农村位于城乡接合部，离城市近且生活成本低，是外来务工人员的聚居地，故人口老龄化程度相对较低。

（三）北京市农村劳动力老龄化基本情况

1．北京市农村劳动力老龄化水平不断提高

如图1所示，2000年北京市农村劳动力主要集中在30～34岁、35～39岁以及40～44岁三个年龄组，所占比例分别为12%、12.7%和10.7%，而65岁及以上劳动力占全体农村劳动人口的10.4%，超过16～19岁、20～24岁以及25～29岁组占全体农村劳动力人口的比例。到2010年，北京市农村劳动力主要集中在20～24岁、45～49岁以及65岁及以上三个年龄组，占比分别为13.4%、10.7%和10.7%。对比2000～2010年北京市农村劳动力的年龄构成状况可以看出，16～44岁的各组除了20～24岁组外，其余组的农村劳动力所占比例均有下降，而45岁以上各组所占比例均有上升。

从全国来看，如图2所示，2000年全国农村各年龄组劳动力占总体劳动力比例最大的三组分别是是30～34岁组（13.3%）、25～29岁组（11.8%）、35～39岁组（11.1%），与北京市农村地区劳动力年龄分布状况略有不同，其中，65岁及以上劳动力占全体劳动力的10.1%。到2010年，全国农村劳动力所占比例最高的三组分别是65岁以上组（12.4%）、40～44岁组（11.4%）以及20～24岁组（10.5%）。

2．2010年北京市农村劳动力老龄化水平接近全国平均水平

据表5可知，北京市45岁及以上农村劳动力占农村劳动力的比例（44.0%）在全国排名12，高于全国平均水平（43.8%）0.2个百分点，而60岁及以上农村劳动力占农村整体劳动力的比例（16.1%），低于全国平均水平（18.5%）2.4个百分点。从全国劳动力中位年龄看，年龄较大的三个省、市分别是重庆（46.4岁）、江苏（45.1岁）和浙江（45.1岁），北京市农村地区劳动力中位年龄为41.7岁，略低于全国农村地区平均水平（41.8岁）。根据这三个指标，我们可以看到北京市农村地区老龄化程度在全国各省市中虽然不是最高的，但仍处于中等偏上水平，作为极具示范和指导作用的特大城市，北京市农村劳动力老龄化现象亟须重视。

二 加速北京市农村劳动力老龄化的主要因素

劳动力老龄化是人口老龄化的一种表现，影响人口老龄化的因素也就是引起劳动力老龄化的因素，这些因素包括出生、死亡和迁移。出生和死亡是导致我国人口老龄化和劳动力老龄化的共同主导因素。出生率的下降会使少儿人口比例降低，老年人口比例增加，引发人口的底部老龄化，减少潜在的劳动力数量；死亡率的下降虽然首先表现为婴儿死亡率的降低，但随后其他年龄阶段人口的死亡率也会逐步降低，即由开始的全部人口和劳动力年轻化，至最终的全部人口和劳动力的顶部老龄化。迁移则是导致我国农村人口老龄化和劳动力老龄化的主要因素。2013年，我国农民工总量达到了2.69亿，其中外出农民工1.66亿。下面，我们就从出生、死亡和迁移三个方面具体分析加速北京市农村劳动力老龄化的主要因素。

（一）严格的计划生育政策

计划生育政策是造成我国育龄妇女生育率和婴儿出生率急剧下降的最主要原因。20世纪70年代以来，我国实施了严格的计划生育政策。1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1980年9月，党中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年9月，党的十二大把计划生育确定为基本国策，同年12月写入宪法。1991年5月，中共中央、国务院做出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，进一步明确贯彻现行生育政策，严格控制人口增长。

在计划生育政策的影响下，我国育龄妇女生育率出现明显下降。如图3所示，我国育龄妇女总和生育率在20世纪70年代以前曾长期保持在6个左右的高水平上（1959～1961年困难时期生育率异常除外），但1970～1980年我国育龄妇女总和生育率呈急剧下降趋势。1968年中国总和生育率为6.45个，仅8年后到1976年便急速减半为3.25个，如此快速的下降在世界范围内实属罕见。这一下降速度远远快于欧美发达国家的生育率下降速度，与第二次世界大战后世界范围内生育率下降速度最快的日本相近。1976年后中国总和生育率在较低水平上继续下降，从1976年的3.25个下降到1985年的2.20个。在20多年的时间内，我国的生育率已从高水平下降到接近更替水平。2010年第六次全国人口普查数据显示，我国育龄妇女总和生育率下降到1.18个。

计划生育政策的影响作用通过我国人口出生率的变化也可以得到反映。1966～1969年我国人口出生率保持在35‰左右，到1976年下降到20‰，后受第二次人口出生高峰影响，我国人口出生率保持在20‰以上，20世纪90年代以后继续缓慢下降，2006年下降到12‰，随后一直维持在该水平（见图4）。

北京市则是全国生育水平最低的地区之一。如图4所示，北京市人口出生率的升降趋势虽然基本与全国保持一致，但人口生育率要低于全国平均水平。除3年自然灾害之后的补偿生育使北京市的人口出生率超过30‰以外，1970年之前北京市的人口出生率已经在20‰以下，到1976年进一步下降到9.0‰, 20世纪90年代以后稳定在8‰以内。生育率方面，北京市2000年人口普查、2005年1%抽样调查、2010年人口普查数据显示，2000～2010年北京市育龄妇女总和生育率维持在0.6～0.7，北京市农村育龄妇女总和生育率维持在0.9～1.1，也就是说北京市不论城市、农村，平均每个妇女在其一生中生育孩子数量不超过1个。图5为2010年全国各省、区、市育龄妇女总和生育率情况，北京、上海、天津以及东北三省的生育率均低于1个。

2013年是我国计划生育政策的一个转折年，为保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，2013年11月15日，十八届中央委员会第三次全体会议讨论通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。2013年12月21日，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》；12月28日，全国人大常委会审议通过了《关于调整完善生育政策的决议》；2014年1月8日，国家卫生计生委下发《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见的通知〉》。在“单独二孩”政策的影响下，我国育龄妇女的总和生育率2014年提高至1.58，预计2015年将达1.7。北京市第十四届人大常委会第九次会议审议通过了《北京市人口与计划生育条例修正案（表决稿）》，将《北京市人口与计划生育条例》第十七条第二款第（二）项修改为“夫妻一方为独生子女，并且只有一个子女的”，这标志着自2014年2月21日起北京市正式实施“单独二孩”政策。

（二）医疗保健水平的提高

新中国成立后，伴随医疗技术的发展以及居民生活水平的提高，急性病和流行病以及育龄妇女生育子女带来的死亡风险降低，人口死亡率下降，人口平均预期寿命延长。人口死亡率的下降和人口平均预期寿命的延长使老年人口在总人口中所占比重上升，该现象即老龄化中的老年人口老龄化，是人口绝对老龄化的表现。如图6所示，20世纪70年代以后我国人口死亡率一直保持在7‰左右的低水平上，人口死亡原因由流行病、传染病为主向衰老、老年慢性病和非自然因素等为主转变，2000年以后我国人口死亡率因老年人口比例的增加而略微上升。受医疗条件和居民生活水平影响，北京市的人口死亡率要低于全国平均水平，20世纪70年代维持在6‰～7‰, 20世纪80年代以后下降到5‰～6‰, 2006年以后下降到5‰以下。

与死亡率相对应，中国人口的平均预期寿命一直呈现上升趋势。如图7所示，20世纪60年代中国人口平均预期寿命增加最快，年增长速度超过1岁，20世纪六七十年代后中国人口平均预期寿命增长速度逐渐放缓。到1995年，中国人口平均预期寿命达到了70岁。2000年第五次人口普查时中国人口平均预期寿命是71.4岁，到2010年第六次人口普查时又增加了3.4岁，到达74.8岁，比2010年世界人口平均预期寿命（69.6岁）高5.2岁。中国人口平均预期寿命的进一步增加有赖于对心血管病、恶性肿瘤等慢性病和老年性疾病以及非自然因素死亡的预防和控制。

北京市人口平均预期寿命一直高于全国平均水平，并且差距逐渐拉大，如图8所示。1990年北京市人口平均预期寿命为72.9岁，比全国平均水平高4.3岁；到2000年，北京市人口平均预期寿命增加3.2岁，达到76.1岁，比全国平均水平高4.7岁；到2010年，北京市人口平均预期寿命增加4.1岁，达到80.2岁，比全国平均水平高5.4岁。2015年最新数据显示，2014年北京市户籍居民的平均预期寿命达到81.8岁，与全国其他省（自治区、直辖市）相比，仅略低于上海市户籍居民的平均预期寿命（82.3岁）。

（三）传统的城镇化发展模式

迁移是导致农村人口老龄化的重要因素之一，而我国传统的城镇化发展模式又加剧了农村人口的老龄化。传统的城镇化发展模式是建立在城乡二元结构基础上的“化地不化人”的发展模式，也即将大量的农村集体土地征收，变性为城市国有土地，但大量流入城市的农村人口，不能正常市民化，没有享受到与城市户籍人口相同的资源、利益和公共服务，他们在城市中融不进、留不下，只是奉献青春和血汗，年老后还要回归农村。这种城镇化发展模式对农村劳动力老龄化的影响主要体现在三个方面。

一是青壮年劳动力大量进城打工。在我国现代化和工业化的发展进程中，由于城镇发展的需要以及青中年劳动力选择的双向作用机制，越来越多的青中年劳动力进入城镇务工或者接受教育。但是相对于城市青中年劳动年龄人口来讲，农村的劳动年龄人口文化程度较低，劳动技能素质不高，再加上城市对户籍居民的就业保护等，导致从事体力劳动的人口中农村人口多于城市人口。面对这样的就业局势，老年农村人口的体能状况不具备天然优势，因此，在工业化的发展过程中农村的迁移人口以青壮年劳动力为主，而留在农村中的多是老年人口。

如表6和图9所示，1978年全国城市人口数量约为1.7亿，在总人口中所占比重为17.9%，而全国农村人口数量约为7.9亿，在总人口中所占比重为82.1%。到2012年，全国城市人口数量约为7.1亿，在总人口中所占比重为52.6%，而全国农村人口数量约减少到6.4亿，在总人口中所占比重为47.4%。北京市受本地户籍农村人口进城和农转非的影响，农村人口数量和农村人口所占比例下降明显。2012年，北京市农村人口从1978年的393万减少到286万，农村人口所占比例从1978年的45.1%下降到13.8%。农村流入城市的这些人口又以青壮年人口为主，如2013年，我国农民工总量达到2.69亿，其中外出农民工1.66亿，本地农民工1.03亿。1980年及以后出生的新生代农民工1.25亿，占农民工总量的46.5%，占1980年及以后出生的农村劳动力的比重为65.5%。

二是老年劳动力返乡或退守农业。这部分人曾经实现过转移就业，但因为在城市就业市场中处于劣势地位、难以融入城市生活和实现家庭团聚等原因而重返农村，出于家庭理性和经济利益考虑继续从事农业生产或农村其他第二产业、第三产业，维持生计。北京市农村受地理位置、经济发展水平等影响，情况较为特殊，农村劳动力中仅有28.6%的人从事农业生产，其余在当地从事第二产业、第三产业。也就是说，这部分老年劳动力虽然返乡退守农村，但仍然脱离了农业生产。

三是难以实现家庭式的迁移。由于城镇生存成本高，并且流动人口的子女入学资格受到城镇相关政策或户籍壁垒的制约，因此流入城镇打工的农村青壮年劳动人口多以男性为主，父母子女则被留在农村家中，而妇女作为一家老小的主要照料者很多也不得不留在农村，流动人口举家迁移所占比例虽然日渐增多，但仍面临很多问题。

三 北京市农村劳动力老龄化的后果与挑战

北京市农村劳动力老龄化问题加剧，已经造成严重的社会问题，集中体现在“谁来种地，如何种地？谁来养老，如何养老？谁来治理，如何治理？”这三个方面。

（一）谁来种地，如何种地？

农业劳动力减少和老龄化与农村劳动力老龄化相伴而生，最直接地引发了“谁来种地，如何种地？”的问题。2012年，中央农村工作领导小组办公室、中央政策研究室、全国人大农业与农村委员会等6部门专题研究“谁来种地”的战略问题，2013年中央一号文件以及中央农村工作会议均提出应如何解决“谁来种地”问题。北京市农业虽然在三次产业中所占比例很低，但农业是根本、是基础，特别是发展都市农业有生产、生活、生态等多种功能，具有不可替代的重要作用。

从北京市农业劳动力这一重要的人力资源来看，情况不容乐观。如图10所示，北京市农业劳动力老龄化程度不断加深，45岁以下年轻劳动力锐减，45～60岁老年劳动力成了北京市农业生产的主力。2000～2010年，北京市除55～59岁年龄组的农业劳动力增加外，其他年龄组的农业劳动力均有不同程度的减少，其中45岁以下农业劳动力减幅均超过50%。同时，25岁以下青年人代表着新进入农业行业的劳动力群体，这部分人在农业劳动力中所占比例也从2000年的8.6%下降到2010年的4.3%。具体到农业劳动力老龄化指标上，2010年北京市45岁以上农业老年劳动力所占比例达到60.1%，比2000年提高13.5个百分点；60岁以上农业老年劳动力所占比例为11.1%，比2000年提高3.9个百分点；中位年龄为47.6岁，比2000年增加了7岁。依此态势，北京市农业劳动力老龄化程度将进一步加深，速度可能更快。

与全国其他地区相比，北京市农业劳动力老龄化程度较高，且速度较快。如表7所示，2010年全国有12个省份45岁及以上老年农业劳动力所占比例等于或超过50%，分别是浙江（71.8%）、江苏（69.5%）、上海（65.2%）、重庆（60.9%）、北京（60.1%）、湖北（53.5%）、福建（51.4%）安徽（51.0%）、四川（50.7%）、山东（50.3%）、天津（50.1%）、辽宁（50.0%）。农业劳动力中45岁及以上人口所占比例最大的浙江省（71.8%）比最小的西藏（25.2%）高出了46.6个百分点，其中，北京市45岁及以上农业劳动力占总体农业劳动力人口的比例居于全国第5位，高于全国平均水平13个百分点。除去1990年数据缺失的5个省份，1990～2010年，45岁及以上老年农业劳动力所占比例增长最小的是青海、海南、云南，分别增长了9.2个百分点、11.8个百分点以及12.9个百分点，比例增长最大的是福建、北京、浙江，分别增长了32.2个百分点、35.7个百分点和45.3个百分点。

如表8所示，2010年60岁及以上农业劳动力所占比例超过20%的共有3个省（直辖市），分别是江苏（27.0%）、浙江（26.2%）以及重庆（24.0%），农业劳动力中60岁及以上人口所占比例最大的江苏省（27.0%）比最小的西藏（4.7%）高出了22.3个百分点，其中，北京市农业劳动力中60岁及以上人口所占比例为10.5%，低于全国平均水平（13.4%）2.9个百分点，居全国第21位。9个省（自治区、直辖市）的60岁及以上农业劳动力所占比例超过全国水平（13.4%）。另外，除去1990年数据缺失的3个省份，在1990～2010年20年间，北京市60岁以上农业劳动力所占比例增长幅度（4.5个百分点）相对较低。

如表9所示，2010年全国各省（自治区、直辖市）劳动力年龄的中位值有2个省份超过了50岁，分别是江苏（52.5岁）和浙江（52.2岁），有16个省份的年龄中位值超过了全国平均水平（43.2岁），有3个自治区年龄中位值低于40岁，分别是宁夏（39.3岁）、青海（37.3岁）和新疆（36.9岁）。北京市农业劳动力的中位年龄为47.1岁，居全国第5位，比全国平均水平高3.9岁，低于农业劳动力中位年龄值最大的江苏省5.4岁。1990～2010年，除去1990年个别省份数值缺失，所有省（自治区、直辖市）农村劳动力的中位年龄都出现了明显提高，增长幅度最大的是浙江（18.4岁）、福建（14.7岁）和湖北（14.1岁），最小的是上海（7.0岁）、海南（7.5岁）和宁夏（8.9岁）。北京市在20年间农业劳动力中位年龄增长了11.9岁，增长幅度高于全国平均水平。

（二）谁来养老，如何养老？

伴随农村人口老龄化和高龄化，以及青壮年人口外出务工，全国60%以上的偏远农村出现了“空心村”现象，这是指大量的农村青壮年涌入城市打工，农民工除去回乡过年短短十几天的时间外，其他时间均在城镇地区生活、工作，农村的常住人口大都是老弱妇孺。这一现象导致了农村传统的家庭养老模式受到严重冲击，主要表现为传统的家庭代际养老日趋弱化。原因包括农村劳动力人口外流导致代际居住距离增加，传统大家庭制度解体引发老年父母资源控制力丧失，传统“孝”文化约束力下降等。农村老年人可能面临家庭经济保障和照料保障的双重弱化。因此，“谁来养老，如何养老？”的问题成为“十三五”及之后“人的新农村”建设需要面对的重大社会问题之一。

1．农村老年人经济收入低且内部差异大

根据2010年北京市第六次人口普查数据，家庭其他成员供养、劳动收入和离退休养老金收入是目前北京市农村老年人的主要收入来源（见图11）。其中，52.70%的老年人收入主要来自家庭其他成员，17.00%的老年人收入主要来自劳动收入，14.90%的老年人收入主要来自离退休养老金收入。中国健康与养老追踪调查2011年数据则显示，北京市农村老年人的平均收入为19481.0元（见表10）。同年北京市农村居民家庭年平均收入为4.5万元左右，是北京市农村老年人平均收入的2.3倍。

虽然北京市农村老年人平均收入相对于农村居民家庭平均收入来说较低，但老年人内部也存在极大的异质性。如表10所示，北京市农村高收入老年人平均年收入达到60844.7元，而低收入老年人的平均年收入仅为2055.3元，二者相差58789.4元。从收入类型来看，高收入组老年人的财产性收入数量极为可观，高达48862.2元，养老金收入（5419.4元）也远高于其他组老年人。

收入自评状况在较大程度上可以反映老年人对于自己物质水平的满足程度，是综合体现当前老年人自身消费状况的主观性评价指标。如表11所示，北京市农村地区老年人收入自评状况所占比例最高的是基本够用（56.2%）和比较困难（28.3%）。分性别来看，女性老年人的收入自评状况要差于男性老年人。伴随年龄增长，北京市农村老年人自评经济状况很富裕、比较困难的老年人所占比例降低，而比较富裕和基本够用的比例则不断增加。这可能是因为，北京市农村老年人随着年龄的增长可以更多地依靠儿女或其他亲属的供养，同时他们的消费需求也较之前有所下降。

2．部分农村老年人面临丧偶、空巢、无人照料的局面

从生活照料方面来看，如表12所示，当农村老年人在完成日常生活自理能力（ADL）和器具性日常生活自理能力（IADL）面临困难、需要帮助时，主要生活照料者依次是配偶（44.9%）、子女及其配偶（31.1%）、其他亲属（7.1%）、其他非亲属（1.8%），其中无人帮助的占到了15.1%。在被调查的北京市农村老年人中，配偶是农村老年人生活上最重要的陪伴者和照料者。这与不少研究的结论一致，即朋友、邻居等非亲属很少可以充当老年人的日常家务料理者和生病时的照料者（Cicirelli, 1981; Stoller and Pugliesi, 1988）。有研究认为这是老年人基于互惠原则，在自己可能没有机会偿还帮助时，不愿给邻居和朋友增加负担（Jonas and Wellin, 1980）。从婚姻状况来看，有配偶的北京市农村老年人的比例（70.6%）远高于无配偶（29.4%）的老年人。随着老年人年龄的增加，有配偶的老年人所占比例不断减少，而没有配偶的老年人所占比例不断提高。

在年龄差异方面，60～69岁和70～79岁两个中低年龄组中农村老年人的配偶是其主要的生活照料者，尤其60～69岁的农村老年人的配偶照料占到56.4%，这在一定程度上体现了伴随农村传统文化和家庭结构变迁，农村老年人对基于孝道伦理的子女照料要求的降低，对基于爱情语义的配偶照料依赖性的增强。也可能是在子女外出务工情况下，农村老年人“被动地自我照料”的一种表现。但80岁以上高龄组农村老年人的主要生活照料者则由配偶转向了子女，其中90岁及以上农村老年人的子女及其配偶照料比例达到了63.6%，这主要与高龄老年人丧偶率高有关。在没有配偶照料的情况下，子女充当了照料者的角色。

3．农村老年人精神空虚，孤独感较强

老年人的生活质量绝不仅仅取决于物质资源的丰厚程度，更多的是取决于精神需要的满足程度，“知足常乐”充分描述了人的认知观念、物质能力和心情之间的关系，尤其是来自亲人和朋友的关怀和问候更能够满足老年人渴望温暖的心理需求。陪老人聊天，多跟老年人沟通是使老年人心情愉快的重要方式，将“‘常回家看看’入法”这一举措也说明，在我国，子女亲朋对老年人的关怀不仅重要，更是十分必要。

如表13所示，从性别看老年人社交的平均人数，女性的交往数量都多于男性，这和不同性别老年人群体的性格特征有着密不可分的关系，女性善于沟通，而男性则更含蓄刚毅，因此北京市农村老年人中女性联系、见面、聊天或谈心的亲朋平均数量都略高于男性。同时，农村老年人与亲属联系和谈心的平均数量也高于朋友，这和我国农村地区浓厚的血缘亲情有着很大的相关性。从年龄看老年人的社交状况，在与亲属的联系中，平均数量最多的是70～79岁组，而在与朋友联系中平均数量最多的则是60～69岁组的老年人。而80岁以上组的老年群体与朋友相交的平均数量都低于60～79岁的老年人，这可能与和朋友交往需要花费老年人更多的精力有关系。

农村人口老龄化使老年人的交流对象与以往相比发生了很大的改变，他们与子女交流的机会和次数大大减少，转而只能与自己的配偶或其他亲属、朋友交流，这可能违背了老年人的意愿，也不利于老年人的心理健康。

（三）谁来治理，如何治理？

乡村治理是指通过对村落布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和管理，促进当地经济、政治、社会发展以及生态环境状况改善。我国目前已有的乡村治理模式在推动农村进步、农业发展、农民富裕方面取得了一定成效。然而伴随经济社会发展和城镇化的快速推进，农村青壮年人口外出打工，农村人口老龄化程度加深，很多农村变成了空心村、老人村，这就给村庄的村民自治、治安环境、公共服务供给等方面带来了严重影响。“谁来治理，如何治理？”成了我国农村进一步深化改革、激发发展活力的重要课题。农村人口老龄化对乡村治理的影响主要体现在以下三个方面。

1．制约农村村民自治的有效运行

目前，农民主要以村民自治的方式参与村级公共事务管理，村民自治在保障农民民主权利、组织乡村经济社会建设等方面都发挥了积极作用。但城镇化、工业化进程导致农村中青年人口大量外流，使村民自治的效果大打折扣。首先，大量农村青壮年劳动力向城市转移，且常年在外，使得村民自治缺乏群众基础，同时这部分外出人群也成为难以触及的治理对象；其次，留守农村的人员群体主要是儿童、妇女和老人，他们往往缺乏能力或精力来参与村庄民主管理和村庄建设，同时，留守儿童、留守妇女、留守老人这三类群体也难以有效监督村干部的权力运行；最后，向城镇转移的年轻人往往能力和学历相对较高，导致农村人力资本的大量流失和村庄治理人才的严重短缺，这给村庄治理人才的培育和发展带来严重困难，一些村庄甚至找不到合适的年轻村干部人选。许多村庄的干部需要大学生村干部队伍来补给，或依靠城里的年轻干部到村里挂职担任村干部。

2．影响村庄的社会治安和道德水准

农村青壮年劳动力的大量外流，导致农村人口年龄结构和性别结构严重失衡，其社会治安环境也面临新的挑战。首先，盗窃、诈骗、伤害等侵权案件频发，甚至强奸、杀人、纵火等暴力恶性案件也时有发生。由于农村家庭成员中大多只剩下小孩、妇女和老人，即使在正面遇到类似情况时，家中成员出于对自身安全的考虑，也只能眼睁睁看着悲剧事件发生。其次，村民矛盾纠纷日益升级，群体性事件不断增多。在快速城镇化进程中，征地、拆迁、道路建设、耕地权属等引起的纠纷较多。农村中的留守儿童、留守妇女、留守老人往往处于更加弱势的地位，他们的权益更容易受到侵害。一些村庄时常发生留守儿童、留守妇女遭到性侵等事件，有的老人去世后数天都没有人发现，有的村庄老人去世后找不到年轻人帮忙料理后事。一个没有年轻人的村庄，是畸形的村庄，正常的社会道德秩序无法在畸形的村庄中有效建立和维持。

3．妨碍基本公共服务的有效供给

随着青壮年劳动力外流，农村留守儿童、妇女、老人占据大多数，基本公共服务的供求严重失衡。首先，老年人照料服务面临供求失衡。老年人数量增加意味着需要照料人口数量的增加，不少农村地区也开始修建老年人日间照料中心、老年活动站等硬件设施，但棘手的问题是没人愿意留在农村当服务员，况且城市目前的老年护理员也严重缺乏，具有专业服务技能的服务员更是纷纷流向城市。其次，医疗卫生服务发展更加困难。医疗服务是农民迫切需要的公共服务项目，但大多数农村地理位置偏僻、经济发展落后，本身医疗服务发展滞后，人口外流导致人口减少、购买力降低，医疗服务机构无法盈利制约了机构发展，在此恶性循环中，农村医疗卫生服务的发展更加困难。最后，不少乡村正在开展农技服务，但服务的推广也是阻力重重，问题在于服务对象往往是50岁以上的老年劳动力，而他们对新事物的习得能力、接受能力、学习意愿都已经明显下降。

四 北京市应对农村劳动力老龄化的实践探索

面对农村人口老龄化带来的“谁来种地，如何种地？谁来养老，如何养老？谁来治理，如何治理？”等一系列问题，北京市不断探索解决办法。有些办法是在政府主导下推动的，有些办法是在市场选择下产生的，有些办法是在社会参与中形成的。

（一）在“谁来种地，如何种地”上的探索

农业劳动力数量减少、老龄化程度加深已成为不可逆转的客观现实，北京市也在不断从土地制度改革、农业规模化和机械化经营、培养新型职业农民、吸纳外来人口务农等方面寻找突破口，以促进农业的可持续发展。

1．推进土地流转，发展农业适度规模经营

建立切实惠及农民的生产和经营体制，保护农民的财产权利是推进农业生产规模化经营的根本动力。一方面，农民可以获得与从事农业劳动大体相当的土地流转收入，另一方面他们可以自由选择继续从事农业劳动或离开土地到第二产业、第三产业就业以获得工资收入。北京市密云县穆家峪镇碱厂村的谢彤华表示：“我是很乐意把土地租给集体的，省事呀，自己不用想着买种、施肥等等，也不管买卖，一切都归集体管了，我们还可以拿补钱，一亩地大概几百块钱吧，很合适。而且那两年我还在养鸭子，种地的事基本忙不过来。给集体对我来说还是很合适的。我们还可以去葡萄地里出工，赚取工资。”集体葡萄园的出工是一天60元，一年一结，年底统一结算，发放工资，出工很自由，“有时间就去，没时间拉倒”。

土地流转涉及两类群体，一类是上述将土地流转出去的人或组织，还有一类就是获得流转土地的人或组织。只有这两类群体均有流转意愿并进行交换，土地流转才能真正实现。

北京市顺义区兴农天力农机服务专业合作社就是获得流转土地的组织之一。兴农天力农机服务专业合作社成立于2008年，截至2015年已从十几个村的1500余户农民手中获得流转土地1.2万余亩，是目前北京市获得流转土地最多的一家专业合作社。流转的土地分为两个部分，一是集中经营的土地，约有1万亩，流转合同期为10年，流转价格为每亩每年1200元，每四年递增5%。土地集中后，合作社依照“统一良种、统一播种、统一管理、统一防控、统一收获、统一销售、统一品牌”的原则，种植高产新品种并实施大规模机械化作业，充分发挥了大型农机装备的先进作用。一方面降低了种植成本，提高了亩效益。2014年通过采取引进小麦节水抗旱抗倒伏品种、农机农艺融合进行播种等科学化管理措施，冬小麦亩产量达到480公斤、玉米亩产量达到620公斤，亩效益达到1400元。另一方面降低了劳动力需求，节约了劳动力成本。原本经营这些土地需要1500个农户兼营，流转给该合作社后仅需60个社员负责。而解放出来的劳动力既可以转移到第二产业、第三产业就业，也可以到合作社工作。如2013年和2014年合作社就为100多位农民安排了就业岗位，人均工资3000元，并按照国家规定缴纳五项社会保险。二是以入股形式加入合作社的土地，这部分土地仍是农户自己耕种，但合作社为他们提供农机作业服务和其他技术服务。合作社的有机肥深松施肥机和太阳能自动追光装置等获得六项国家专利，此外，还有自行研制的玉米谷穗剥皮机、宽窄行播种机、小麦翻晒机、粮食装载机等多种实用性农机具，这些农机具大大降低了农户的劳动强度，提高了农业劳动效率。

2．重视培养新型职业农民

2012年中央一号文件正式提出要培养“新型职业农民”。新型职业农民指的是具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业收入作为主要生活来源，居住在农村或集镇的农业从业人员。而掌握现代农业生产技能是新型职业农民的核心特征，这不仅有益于农民增加收入，而且对我国农业现代化的实现有着巨大的推动作用。

顺义区北务镇北务村香逸葡萄园技术员董志军就是这类群体中的一员，她有20多年的葡萄种植经验，目前在葡萄园从事的主要是技术和部分管理工作，“虽然一年到头没有闲的时候，但是技术和管理工作不需要费很多体力，收入相对来说不算低（夫妇俩每个月的收入加起来1万多元），去年还获得国家农业项目补贴、技术培训补贴共5万元”。但谈及未来的打算时，董志军还是觉得在北京留不下，“我和爱人现在还没到50岁，对葡萄种植也已经有几十年经验了，再干个十年八年的不成问题，但你要说什么实现当农场主的梦想什么的我觉得不现实，现在不年轻了，没有时间做年轻时候的美梦，还是多挣点钱吧。因为想在北京留下几乎不可能，我们不属于单位，算是自己交五险一金的农民工或者个体户吧，当农民这辈子不可能拿到北京户口”。

除像董志军这样超过40岁的为生计努力的职业农民，北京市的新型职业农民里还包括一部分具有“新跨界、新思维、新技术、新流通”的“80后”农民，他们称自己为“新农人”。这些人大多具有本科及以上学历，专业各不相同，来自五湖四海，因为对农业的兴趣、对食品安全的关注或者有当农场主的梦想而选择了这个行业。北京分享收获CSA农场里的20余位“80后”农民就是这样的一群“新农人”，他们中90%以上有本科及以上学历，本科专业包括机械、建筑、土木工程等，家乡有河北、福建、江苏、宁夏、陕西等。而该农场的创办者石嫣是中国人民大学农业与农村发展学院博士毕业，清华大学人文与社会科学学院博士后，创办该农场的目的在于研究和推广社区食品安全项目，他们理念的特殊性在于，一是不单纯以营利为目的，二是推动学术实践，三是输出理念和孵化人才，四是重建消费者与生产者之间的信任。从2012年创办至今，已经拥有位于通州（西集镇马坊村45亩）和顺义（龙湾屯镇柳庄户村40亩）的两个基地农场，发展了510户会员家庭，会员可以通过微信、客服电话、淘宝、农夫市场等形式进行订货。

这20余位“新农人”主要负责生产环节的种植技术指导和培训、产品销售环节和售后服务环节，具体的种植、除草、饲养等生产环节则主要由从当地雇用的农民来做。另外，北京分享收获CSA农场的“新农人”们还创造性地开辟了公平贸易平台，帮助可信任的本地农户销售农产品；公开基地地址，让市民来基地包一块地，周末或闲时体验“半农半X”的生活；到中小学校给4～12岁的中小学生进行农业科普知识讲座，给他们讲解植物的生长和种类等。总之，他们运用自己崭新的理想理念、思维方式和产销方式，为我国农业生产开拓了更广阔的天地，也为农民群体注入了新的生命力。

3．吸纳外来人口务农

据北京市流动人口管理信息平台统计，截至2012年7月，全市共登记来京务农流动人口12万人。这一数值与上海市的情况近似。北京市农村经济收益分配统计年报显示，2014年北京郊区农村经济6个经营层次外雇农民工人数130048人，比2013年的136097人减少4.4%，比2012年的163430人减少20.4%。在北京14个涉农区县中，2014年外雇农民工最多的是顺义区，为27852人，占全市总数的21.4%；最少的是延庆县，为1604人，占全市总数的1.2%。另据北京市统计局数据，2013年北京乡村居住半年以上常住外来人口226.8万人，其中从事第一产业者5.7万人。

根据北京市流动人口管理信息平台的数据，北京外来务农人员来源地区排在前10位的省份分别是：河北省（3.0万人）、河南省（2.5万人）、山东省（1.1万人）、四川省（0.8万人）、安徽省（0.6万人）、黑龙江省（0.5万人）、湖北省（0.4万人）、内蒙古自治区（0.4万人）、山西省（0.3万人）、江苏省（0.3万人）。这10个省份在京务农流动人口合计9.9万人，占来京务农流动人口数量的82.5%。外来人员在京务农，成为北京农业发展的重要现象，也是北京应对农业人口老龄化的重要渠道。当然，这个渠道是自发产生和形成的，是市场化选择的结果。

（二）在“谁来养老，如何养老？”上的探索

针对子女外出务工后，农村老年人面临的“无人照看、无人做饭、无人关心”的难题，北京市根据“农村要依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施”的要求（《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕 35号）），进行了诸多有益探索，具有代表性且较为成熟的包括福利型村级居家养老服务模式和镇级居家养老服务体系。

1．福利型村级居家养老服务模式

福利型村级居家养老服务模式指村集体为本村老年人提供免费午餐、晚餐，休闲娱乐场所和设施，并根据老年人的需要提供简单的日间照料的养老服务模式。村级养老服务中心的运营经费主要来自各级政府补贴、专项老年经费补贴以及村集体自筹等。这种纯福利型村级集中养老模式具有一定的创新性和示范性，可以在情况相似的地区加以推广。但此类村级居家养老服务模式对村社区具有一定的要求，只有经济条件好、村集体经济收入高且村社区人口少、居民团结、凝聚力强的村社区，才有资金支持和被广泛接受认可的基础。村级居家养老服务也要求市县、乡镇等各级政府和村社区重视养老服务业的发展，并给予政策和资金方面的支持。

（1）延庆县井庄镇北地村居家养老服务情况。北地村地处延庆山区，位置偏僻，四面环山，110国道从村东穿过，区域面积约7.3平方千米，山场面积约660.7公顷，耕地面积约1.9公顷。有农户56户，人口130人左右。有60岁以上的老人26人，其中，90岁以上的老人有2人，80岁以上的老人有7人。

过去，村民以种植玉米、高粱、蔬菜等作物为主，草药采集业为辅，2003年全村总经济收入为55.1万元，人均收入约4140元。2009年，村内借助110国道穿村而过、车流量比较大的优势，先后投入160万元在国道两边建立两大三小共五处停车场，并于当年实现了租赁经营，2013年实现租金收入102万元。2013年北地村经济总收入达到217.7万元，人均收入16270元。

由于北地村地处山区，农林牧渔业等第一产业发展条件不利，很多年轻人选择外出打工，村里的耕地基本上由村里有劳动能力的老年人耕种，用村支书的话说，就是“年轻人不屑于这点收入，很多一家子都出去了，就保留户口在村里，村里没有留守儿童和留守妇女问题，主要是留守老人问题”。子女不在身边，留守老人生活困顿，尤其是吃饭问题难以解决。2008年，有的老人因为经常吃剩饭、坏肚子，差点就死了。村主任那个时候就认为，如果村里有钱了，至少应该把老年人的吃饭问题解决了。

因此，在村财政收入大幅增加后，2010年3月北地村村委会通过决议，决定每年投入20万元资金，利用闲旧库房为60岁以上老人开办免费餐桌，取名为“颐年餐园”。村里雇用了三位本村妇女，常年为老年人做饭，从每年4月到11月，每日三餐，冬季（农闲时候）一日两餐。三位妇女的月工资是2200元左右。老人吃饭是完全免费的。吃饭、供暖、人工等各种为老人提供的服务所需的费用每年大约17万元。此外村内还为村老人提供托老服务，并设置了棋牌室、聊天室，以此消除老年人的孤独寂寞，让老年人享受天伦之乐；每月5日、15日、25日定期为老人进行免费体检，并建立健康档案，密切关注老年人的身体健康，让老人的身心都达到愉悦健康的状态。颐老餐园在2013年10月初已搬迁上楼，硬件设施更加完善。

在介绍本村经验时，村主任说：“这种老人餐桌必须有足够的资金支持。”北地村老年人收入主要包括三个部分，一是山区生态效益补偿，每人每年2000元左右；二是村里集体分红，每人每年3500元左右；三是新农保养老金，每人每月350元。总的来说，老年人生活费每个月1000元左右。虽然生活费不低，但如果让老人自己拿钱，由社会来提供养老服务，大多数老年人还是难以接受。只有集体出资为老人提供一些免费的福利项目，老年人才能接受。

另外，村支书介绍说，村里曾经在村西头建立过托老所。但村里26名老人中，不能自理的只有一人，85岁，有糖尿病、心脏病、骨质疏松等疾病，不能走路，需要自己的孩子以及老伴照顾（主要是老伴照顾）。其他的老年人生活都能自理。因此老年人都不去住托老所，后来就撤掉了。农村老年人更希望在自己家养老，尤其是生活不能自理的老人，因此村里实行家庭养老和集体养老相结合模式，即在家里住，到集体老年餐桌吃饭、娱乐。

村内的敬老爱老服务不仅为村中的老人提供了更舒适的晚年生活，也让在外打工的年轻人消除了后顾之忧。2013年，北地村成为延庆县首个被评为“全国敬老文明号”的村级敬老单位。

（2）延庆县井庄镇王仲营村养老服务中心情况。王仲营村位于延庆县城东南8千米处，辖域面积1.58平方千米，共有79户，176人，姓氏以王、霍、张、闻为主。据史料记载，王仲营村是清朝摄政王多尔衮率领清兵入关时旗人跑马圈地时所形成的村落。村中大部分满族人口为清朝时满族正黄旗后裔，村中王姓满族村民大部分为努尔哈赤的奶娘所遗后人，努尔哈赤创立八旗制度时将其编入正黄旗，享受特殊待遇。

自2008年开始，王仲营村开始发展五味子等中草药特色种植业和肉鸡养殖业。到2014年经济总收入达500万元左右，人均劳动所得超过1.6万元。

据王仲营村养老服务中心负责人介绍，村里的年轻人一般都在外打工，留守村里的老年人白天没人提供照料，吃饭饥一顿、饱一顿，在家待着无聊，而且有个磕磕碰碰也没人知道。根据这一现实情况，在井庄镇政府的引导下，王仲营村建立了村级养老服务中心，并于2013年10月投入运营，为全村32名60岁以上的老年人提供免费午餐、晚餐，休闲娱乐场所和设施，以及简单的日间照料（根据老年人的需要）。中心目前共有2名工作人员，兼顾做饭和保洁工作，均为享受“4050”待遇的人员，每月工资1400元。

养老服务中心的建设和运营经费主要由村里承担，除此以外，北京市老龄委给予养老服务中心建设补贴9万元，北京市民政局每年发放养老餐桌奖励2万元。据养老服务中心负责人介绍，仅为老年人提供午晚餐一项，每年花费已在15万元以上，除去自给自足的蔬菜部分，仍需要10万元左右。

我们调研时正是中午饭点，村里好几位老人早早就在养老服务中心门口转悠了，还有几位坐在门口凳子上聊天。饭和菜刚做好，养老服务中心的负责人王秀平就张罗他们进去吃饭了。老人们陆续跟着进了餐厅，井然有序地从柜子里取出餐盒，排队打完饭后就各自找位置吃饭了。调研这天的三菜分别是土豆红烧肉、西红柿鸡蛋和豆角炒肉，主食是米饭和馒头。老人们吃得津津有味，对于村里提供的这些养老服务，老人们也是赞不绝口。如霍恩富老人就说：“有了这个食堂，我们吃饭方便多了，拿个筷子就行，没想到好时候被我们这拨人赶上了。”

2．镇级居家养老服务体系

北京市目前有多个乡镇在积极建设镇级居家养老服务体系，其中大兴区魏善庄镇已经基本建设完成。

魏善庄镇位于大兴区黄村卫星城南8千米，距市区25千米，总面积81.5平方千米，总人口3.25万人，下辖39个行政村，全镇绿化面积占耕地面积的50%，镇域内的“半壁店森林公园”是北京市唯一的人造森林公园，园内建有北京星明湖度假村、绿茵花园别墅，占地200余公顷。全镇共有60岁以上老年人6857位，其中90岁以上老年人39位，60岁以上老年人在全镇总人口中所占比例为21.1%。

魏善庄镇目前已初步建成由镇级养老服务中心、片级社区卫生服务站和村级农村幸福院组成的“三位一体、医养结合、分级服务”式的网格化居家养老服务体系。

2009年，魏善庄镇就成立了以镇内民营的颐乐养老院为培训和管理平台的镇级居家养老服务中心。最具特色的是居家养老服务中心为全镇75岁以上老年人及60岁以上生活部分或全部不能自理老年人安装和开通的“一键通”智能呼叫系统，利用高科技的数字平台保证了老年人及时准确地获得相应的服务和救助。该呼叫系统有工作人员24小时在线，老年人在遇到问题或有服务需要时按动呼叫按钮，他们的信息就会出现在服务中心的平台上，服务中心的工作人员则会第一时间回拨电话联系老人、了解情况和需求，若联系不上，则通知所在村养老服务人员上门查看，同时通知家属。根据居家养老服务中心徐主任介绍，“一键通”呼叫系统自开通以来已经为50余位老人提供了便利帮助，具体服务以紧急就医为主，其他还包括家庭保洁、餐饮配送等。就在我们调研的前两天，有位高龄老人独自在家，儿子儿媳带孙子出去和朋友聚会，晚上7点该老人突发心脏病，幸亏呼叫了养老服务中心，工作人员及时帮其拨打了120急救中心，才得以保住性命。接下来该镇计划加大力度培训镇级居家养老服务中心的专业人员队伍，通过针对不同老年人的个人完全购买、政府部分购买或政府全部购买社会服务的方式，为老年人提供生活起居、家务帮助、疾病照料等方面的专业性服务。

魏善庄镇社区卫生服务中心下设8个社区卫生服务站，目前已经实现片区内老年人病例全部保留，健康管理100%覆盖。同时魏善庄镇社区卫生服务中心工作人员每年到各片区卫生服务站或入村为村里老人提供免费体检。2015年的老年人免费体检工作于2015年4月24日至6月4日展开，体检对象是魏善庄镇39个村的60岁以上无保障老年人及65岁以上老人，体检项目包括体温、脉搏、呼吸、血压、身高、体重、腰围、皮肤、浅表淋巴结、心脏、肺部、腹部等常规体格检查，并对口腔、视力、听力和运动功能、血常规、尿常规、肝功能（血清谷草转氨酶、血清谷丙转氨酶和总胆红素）、肾功能（血清肌酐和血尿素氮）、空腹血糖、血脂进行检测，同时做心电图。同时，魏善庄镇计划在各片区的社区卫生服务站建立老年人日间照料中心，为有需求的老年人提供日间照料。

为达到老年人居家养老、互助养老的目的，目前魏善庄镇已经有16个行政村建立了农村幸福院。就现有实施情况来看，主要满足的是老年人有地吃饭、守望相助的生活照料和精神慰藉需求。从老年人有地吃饭角度来看，魏善庄镇以行政村为单位成立了便民早餐（目前有6个村开始正常运营），由经过筛选的有资质企业或可信赖的本村居民经营，区商委给予成立补贴、村集体给予一定的运营补贴，保证早餐价格公道、质量过关。另外，每位户籍老年人有一张就餐卡，可以将与养老券等面值的金额充入就餐卡，村集体同时给予每位户籍老年人每天5元补贴。从老年人守望相助角度来看，一般农村幸福院与老年活动站、文化大院共用一个大场地，村里的老年人基本都在这个场地里活动。“他们在家里闲着没事做，大家都是几十年的老邻居了，只要能动基本每天都会到活动站去，一起聊聊天、活动活动，彼此之间仿佛形成了一种无声的默契，如果有天哪位老人没来，大家就会互相问看他去哪了，如果不知道就派个住得近的去家里看看。”这种互助养老的方式实际上无形中也给老年人传递着一种集体、归属、温暖、安全的力量。

（三）在“谁来治理，如何治理”上的探索

中国乡村治理正处于从传统的权力支配型村居管理模式转向现代的自治服务型乡村治理模式的转型期。2015年中央一号文件提出要创新和完善乡村治理机制。在农村青壮年劳动力外出务工、农村人口年龄结构不断老龄化的现实情况下，北京市一些村庄在“谁来治理，如何治理？”上进行了积极探索。我们以北京市怀柔区渤海镇北沟村为例，展示村庄民主治理的路子。

怀柔区渤海镇北沟村是怀柔区长城国际文化村所辖的四个行政村（田仙峪村、北沟村、慕田峪村和辛营村）之一，占地3.22平方千米，全村138户，户籍人口350人，该村有党员32名，村干部5名，居住有外国国籍人员17人。2004年以前，北沟村是渤海镇远近闻名的贫困村，村集体外欠80余万元贷款，人均年纯收入不足5000元。2004年北沟村成立新的领导班子，到2014年该村人均年纯收入达1.9万元。经过10年的建设和治理，该村探索出了一条“以法治村、以文化人、以业兴村”的村庄治理之路。

2003年冬，在外地经营琉璃厂的王全回到村里，于2004年4月经全村党员大会民主选举当选为北沟村党支部书记。2013年王全当选为第十二届全国人大代表。在王全的带领下，北沟村探索出了一条村庄治理的新路子，比较合理有效地解决了农民增收难、农产品销售难、乡村环境整治难、乡村公共服务提供难、乡村矛盾调处难等问题，取得了较好的村庄治理绩效。2004～2014年，北沟村已先后获得全国民主法治示范村（2009年）、全国先进基层党组织（2011年）、全国文明村镇（2011年）、中国最有魅力休闲乡村（2012年）等几十项国家级、北京市级荣誉称号。北沟村治理的主要做法和特点有以下几个方面。

一是树正气，重塑村庄精英政治生态。孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”立身以正，执政以正，言行以正，这是中国政治思想的黄金定律。唯有立身正、为政正，才能聚人心、合众力，开拓施政新局面。王全作为一名中国最基层的村庄政治精英，明白正义、正气、正直对一个村庄政治生态和治理的价值和意义。首先，村支书带头放弃企业经营。一段时期以来，我国不少地方鼓励和倡导能人治村，一些善于经商投资的所谓能人纷纷当上了村干部。能人治村有一定的积极意义，但也不能忽视其严重的消极影响。善于经商投资的能人当上村干部后，一手掌握村庄公共权力，一手谋划个人经商发财，这种权钱不分、官商不分的体制极易造成村庄治理腐败，败坏村庄政治生态。王全担任北沟村党支部书记后，主动放弃自己经营多年的琉璃瓦厂，并规定北沟村“两委”干部的家属不能参与村内工程的施工。一个村庄的草根书记能有这种认识和境界，确实令我们这些调研人员感叹。其次，村党员干部带头做好服务。为民服务是执政党的宗旨，本应是党员干部的职责所系，但在实际工作中，一些党员干部宗旨观念淡薄，言行官僚化。老子说：“天下大事，必作于细。”针对这些问题，该村在村党支部书记的带领下，坚持从小事做起，告别官僚习气，强化服务意识。该村党员干部每人“认领”了一片卫生区，32名党员分成6个小组，每1名党员帮带10位村民，每月5日早晨村里党员带领本小组成员打扫村庄卫生。村党员干部用实际行动在村民心目中树立起“能干事、干实事”的形象，同时激发了村民参与村庄公共事务的积极性。最后，村党员干部带头强化责任。2004年之前不少党员干部利用权力和地位在自家宅基地或村里闲置土地上乱堆乱建，或因侵犯其他村民利益而产生民事纠纷。为避免党员干部滥用职权谋取私利，北沟村“两委班子”讨论决定，凡党员干部提出的纠纷均不予解决。久而久之，党员干部的不当利益不再得到保护，他们同时身兼帮扶帮带的责任，权力在他们手里逐渐转变成帮助村民的工具，而非谋取私利的手段。

二是定规矩，培育村庄内生规则意识。无规矩不成方圆。不管是国家，还是村庄，要有好的治理，都必须定规矩，按规矩办事。国家层面按规矩办事，就是依法治国、依法执政、依法行政；村庄层面按规矩办事，一个重要方面就是要将国家法律法规与当地民情习俗实际结合起来，制定村规民约、遵守村规民约、执行村规民约。只有走依法依规治村的路子，让村干部和村民都具有规则意识，村干部和村民的文明素质才会逐步提高，村庄的文明秩序才能内生性地建立起来，村庄治理才能稳定有序地运行。我们在调研中发现，该村村规民约有四个鲜明特点。其一是决不照搬照抄外村经验，完全立足本村实际。与一些村照搬照抄外村的村规民约不同，北沟村村规民约完全是结合该村实际情况一条一条讨论研究制定出来的，充分体现了当地的实际情况，符合全体村民的基本诉求。其二是经过严格的民主讨论和通过程序。北沟村村规民约经过村支部提议、村“两委”商议、党员大会和村民代表会讨论，村民代表大会同意通过，村民代表签字，同时印制成册，每户一本。其三是村规民约涉及村干部和村民生产生活的各个方面，非常具体详细。北沟村现行的村规民约涵盖25个大的方面，共260余项具体规定，内容非常详尽、切合实际，体现了该村治理上的精细化水平。其四是保持了村规民约的连续性、长期性。现行村规民约于2007年12月29日经全体村民代表会议讨论通过，2008年1月1日起实行。2009年7月15日，该村又制定和通过了补充条款。2010年8月16日，该村第八届村民代表会议通过决议，明确第八届村委会今后3年继续执行《北沟村村规民约》。

三是明责任，强化村庄干部责任担当。2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会的讲话中指出：“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”大到中央领导，小到村庄干部，拥有权力就意味着担当责任，就要为人民谋福利，就要接受群众监督。北沟村本着“村庄政务公平公正透明”的原则，实行村干部责任制，将村庄事务明确落实到了每名村干部身上。其一是实行工作目标管理，强化村干部责任。北沟村每年都将本村年度评星晋级争创措施落实到党支部和村委会班子的责任人，并贴在村委宣传栏里进行公示；村里各家各户的居家动态、村委会服务项目、负责村干部名单，都通过张贴、开会等形式让村民知晓，做到按制度办事，有据可依、有章可循、有人可问。其二是进行自我监督和群众监督。坚持每季度开展一次述职述廉，领导班子和“两委”干部及时向群众公开决策事项、资金使用、履职情况等。其三是扩大村民自治与多方参与。挑选村里老书记、老干部、党员代表及能力突出、口碑较好的村民，组建村级事务顾问组，参与村里重大事项决策。村“两委”每年为村民解决一次纠纷，村级事务顾问组成员与村干部共同为纠纷做出裁断。

四是强服务，推动村庄权力转型。党的十八大报告明确提出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这是党在基层组织执政方式和工作方法上的重大改变。2014年5月中共中央办公厅发布《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，进一步明确了农村服务型党组织的服务内容，即要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理、反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题。近年来北沟村不断推动村庄权力转型，从村庄权力管治型转向服务型，加强服务型党组织建设，力求为村庄经济社会发展服务，为村民增收致富和安居乐业服务。该村从一件件惠及经济民生的实事、好事抓起，树立服务意识，推动服务兴村。2005～2015年，北沟村竭力为外国人投资兴业服务，克服了许多困难，终于陆续将几块闲置宅基地租给外来居住和投资的外国人，这些外国人最多的投资了2700万元建设农家乐，不仅提高了北沟村的知名度，还解决了村里约30人的就业。这些投资在租赁到期后也将无偿赠予北沟村。为保护板栗销售价格，降低销售成本，解决农户与市场的对接难题，北沟村成立了村级板栗种植合作社，2015年以市场价收购社员板栗，再统一以5元/斤的价格卖给板栗大户，刨除开支后将剩余收益以分红的形式返还社员。为解决留守老人“无处娱乐、无人照料”的问题，2015年北沟村在上级有关部门的支持下，投入100多万元建设村老年活动站，并于2015年12月建成使用。该老年活动站为村庄老年人提供免费洗澡、用餐、体检和日常娱乐活动等服务项目。

五是讲道德，夯实村庄价值认同。对一个国家、一个民族、一个集体来说，最持久、最深层的力量是拥有共同认可的价值观。随着农村经济市场化和工业化、城镇化的快速推进，北沟村也面临传统农耕文明消失、家庭组织形式和功能转变、乡村社会价值淡化等问题，邻里纠纷、婆媳矛盾等时有发生，人心不齐，凝聚力不强。为此，北沟村“两委”决定重拾中华优秀传统文化和传统美德，夯实乡村建设的基石，为乡村道德文化建设提供一套结构化和符号化的学习标准。首先，该村定期组织村民学习《弟子规》《三字经》《论语》《庄子》等传统经典，并不定期开展村民演讲、村干部宣讲、儿童表演等文化活动，形成了“周一听（村级广播）、周中看（宣传橱窗）、周末围着屏幕转（数字影院）”的立体式学习模式。其次，村集体以传统文化建设为主题，修缮乡村基础设施，在村里主要街道两边安装了美德壁画60余块，建设以“二十四孝”“三字经”“弟子规”等传统文化经典故事为主题的千米浮雕文化长廊，设计文化雕塑4尊，在村务办公室、民俗餐厅、农家院悬挂字画200余幅，营造了浓厚的文化氛围。最后，北沟村还围绕文明创建的主题，坚持开展“十星级文明户”“好公婆”“好儿媳”评选活动，树典型、勤宣传，引领村民文明向善，尊老爱幼让家庭更和美，守望相助让邻里更和谐，天下归仁让乡风更文明。

六是兴产业，打造国际文化新村。发展产业是村庄兴盛的物质基础，也是村庄治理的重要环节。北沟村依托慕田峪长城这一景观优势，重点打造了以传统文化与国际文化相融合为特色的休闲旅游产业，成功探索出了一条产业兴村之路。2005年，美籍华人唐亮女士在北沟村投资建设了商务会所——“小庐面”，揭开了外国居民入住北沟村的序幕。通过唐亮女士牵线搭桥，陆续有12户来自美国、加拿大、荷兰等国家的外国朋友在北沟村安家置业。受外来元素的刺激和影响，一批展示京郊民俗、健康时尚的农家院也开始出现在北沟村。其中，由村集体出资建设、由扎根农村创业的大学生村干部经营管理的“北旮旯乡情驿栈”尤为突出。这个集绿色蔬菜种植、虹鳟鱼养殖、民俗餐饮住宿以及土特产品销售于一体的农家院，开业一年半，已接待旅游观光者6万多人次，创旅游综合收入200万元，纯利润达60余万元。目前，怀柔区渤海镇已基本形成了“吃在田仙峪、住在北沟村、游在慕田峪、购在西营村”的连片国际文化乡村旅游带。

五 应对农村劳动力老龄化的对策建议

农村劳动力老龄化是影响农村改革发展和社会可持续发展的重大战略问题，需要政府引起高度重视并制定相应的公共政策加以积极应对。我们主要围绕“谁来种地，如何种地？谁来养老，如何养老？谁来治理，如何治理？”这三个方面，提出如下对策建议。

（一）加快引导农村土地经营权有序流转

引导农村土地经营权有序流转，可以将分散的土地集中起来，开展适度规模经营，这有利于农业从劳动密集型向资金技术密集型转变，将老年农业劳动力从农业劳动中解放出来，是有效应对农村人口老龄化的重要举措。从本研究调查结果可以看出，北京市农村居民在已完成流转土地效果的示范和带动效应下，具有较强的土地流转意愿。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对农村土地经营权流转做了一系列非常具体的规定。农业部部长韩长赋认为《意见》是今后10～20年农村土地制度和农业经营制度改革创新的指南。在此，我们特别强调以下几点。一是不能将农村土地流转与地方政府政绩以及村干部工作业绩挂钩。历史经验表明，再好的公共政策一旦与干部的政绩挂上钩，一切都可能被扭曲，最后常常带来事与愿违的结果。各级干部一旦有了某种工作的政绩压力，就会利用手中不受制约的权力迫使农民就范，最后变成权力主导下的土地流转运动。这样的教训非常多，不可不加以防范。二是要把土地流转的自主权交给农民。农村承包土地流不流转，关键看农民的意愿。农民可以流转土地，也可以不流转土地，这完全是农民的基本权利。任何强迫农民流转或强制农民不流转的行为，都是对农民权利的剥夺，必须受到法律制裁。政府的主要职责是建立农村土地流转的政策制度体系，农民在土地制度体系中，可以做出自己的独立判断和自由选择。政府可以制定优惠政策引导和鼓励农村承包土地经营权流转。在农村承包土地的承包农民和经营农民之间，政府应当保持中立，并且公平维护承包方和经营方各自的权利，不得因为强调推动土地流转就压制承包方而偏袒经营方。在农村承包土地的承包权与经营权分离的情况下，承包方与经营方都是中国的农民，都需要得到公平的法律保护。三是要培育和规范土地流转市场，健全农业社会化服务体系。政府重在制定农村土地流转政策制度，为土地流转的流出方和流入方提供制度平台，充分发挥市场的决定性作用。同时，要突出加强农业社会化服务体系建设，拓展农业社会化服务领域，提高农业社会化服务水平，加快实现农业社会化服务的规模化、精细化和现代化。

（二）加快培育新型职业农民

促进农业科技创新，培育新型职业农民，是转变传统农民与农业形象、吸引新兴劳动力参与到农业生产中来的重要途径。2012年中央一号文件即提出要“大力培育新型职业农民”，2014年又提出要“加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度”，2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确提出，要健全农业科技创新激励机制，完善科研院所、高校科研人员与企业人才流动和兼职制度，推进科研成果使用、处置、收益管理和科技人员股权激励改革试点，激发科技人员创新创业的积极性。北京市作为我国首都和人口超过2000万的超级大城市，培养新型职业农民的着力点主要有以下几点。一是要保护和提升一大批传统农民。对于已经长期从事农业生产的传统农民，既要保护他们的农业生产积极性，又要与时俱进地提升传统农民的综合素质。二是要培养和造就一大批新型农民。鼓励和引导城镇年轻人返乡从事现代农业生产，着力吸引一批拥有农业学科背景、立志促进农村经济发展的青年农业接班人加入到北京农业行业中来，大力培育“现代农业创客”，为他们加快成长为京郊现代农业的“新农人”创造条件、提供服务，推动新时期“互联网+农业”的发展。三是吸纳和保护一大批外来农民。非京籍外来务农人员已逐渐成为北京市农业劳动力的重要组成部分，是应对北京农业劳动力老龄化最直接的重要力量源泉。各级各部门要从现代农业发展的战略高度，妥善解决外来务农人员的农地经营权和基本公共服务等诸多现实问题，切实维护外来务农人员的基本权益，使外来农民与本地农民一样享有平等的权益。四是切实加大农业从业者的培训力度。要把农业从业者的全面培训作为重中之重，切实加大农业人力资本投入，特别是加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员、返乡农民工的培训力度，不断提高农业从业者的思想文化水平、专业技术水准、市场竞争与合作能力。五是要推动农业科技创新，加快农业科技成果转化，减轻农业劳动强度，提高农业生产率。六是要大力促进三次产业融合发展，延长农业产业链条，大力发展休闲农业和乡村旅游业这一郊区农村经济新的增长点，鼓励和帮扶农业劳动力开展多种形式的休闲旅游观光采摘营销活动，切实提高农业就业者的实际收入，全面开放农业全产业链的就业空间，让更多的人从事农业全产业链服务。

（三）加快实现城乡基本公共服务均等化

破除城乡二元体制，推进城乡一体化，加快实现城乡基本公共服务均等化，是有效应对农村和农业劳动力老龄化的重要制度保障。2015年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第22次集体学习时强调，推进城乡发展一体化的着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。加快推进城乡发展一体化的核心，就是要改革城乡二元体制，废除城乡不平等的制度安排，建立城乡平等的公共政策，实现城乡居民权利平等。一是要通过城乡一体化改革，废除农业户籍制度，建立农民职业制度，从体制机制上保障农业成为体面的职业：一方面使农民不再是一种不平等的户籍身份，而是一种平等的职业身份；另一方面使农业这种职业与其他所有职业一样，平等向全体人员开放，农业不再是传统户籍农民才能从事的封闭性产业，而是所有人都可以选择的现代开放性产业。通过改革，使农业成为有希望的体面产业，使农民成为有尊严的现代劳动者，使农村成为休闲宜居的乐园。二是要按照以人为核心的新型城镇化的要求，加快推进农民工市民化，鼓励和帮助农村居民带着财产和家庭进城定居生活，特别是要重点保护家庭的价值，使农民家庭不为城镇化所分割，切实让城乡居民在城乡之间自主选择职业和居所，自由追求幸福生活。三是要健全农村公共服务体系建设，实现城乡基本公共服务远行化，不断提高农村劳动力的社会保障水平，使职业农民与其他行业就业人员一样享受均等的医疗、养老、救助等社会保障待遇，特别是要建立普惠型的农村老人福利制度和家庭福利制度，不断提高老人福利和家庭福利保障水平。

（四）加快提高农村老年人生活质量

随着农村老年人口的迅速增加，农村养老已成为最现实、最迫切的经济社会问题。保障老年农民安度晚年，过上幸福的晚年生活，提高农村老年人生活质量，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所依、老有所乐，是时代赋予我们的重大使命。一是要在尊重农民意愿的前提下，有序推进承包土地流转，培养农业接班人，将老年农民，特别是高龄农民从繁重的农业劳动中解放出来，使他们过上农业退休后的生活。二是要着重解决农村留守老人，尤其是失能、高龄、丧偶的留守老人群体的孤独和缺乏照料等问题。政府应明确和强化对农村老人生活照料和精神慰藉的职责，重点加强发挥对高龄、丧偶、失能、留守等特殊困难老年人的生活托底保障作用。在政策支持上，应通过减免税收、购买服务等优惠政策和扶持措施鼓励农村富余劳动力开办小型家政护理公司，培育发展农村老年人自治组织（老年协会）、非营利性老年服务组织和志愿服务组织；同时政府应从保障、救济的目标出发，通过政府购买服务的方式，缓解农村高龄、丧偶、失能的留守老年群体的无人照料难题。在财政投入上，应增加对农村养老照料服务中心的财政转移支付力度，尽快建立市、区（县）、乡（镇）三级财政养老服务补贴专项拨款的长效财政保障机制。三是要加快试点建立覆盖城乡的老年人长期照护保险制度。在建立和完善农村老人医疗、养老保障的基础上，积极推进与农村当地相适应的养老服务体系建设，加快建立老人长期照护保险制度，建成全面覆盖城乡的养老服务体系。四是针对农村老年人内部分层明显的特点，要充分发挥市场和社会在养老服务上的积极作用，促使不同层次、多样化的社会养老服务业发展，更好地满足不同层次农村老年人的养老服务需求。

（五）加快传承和弘扬中华优秀传统文化

习近平总书记多次强调要传承和弘扬中华优秀传统文化。他指出：“优秀传统文化可以说是中华民族永远不能离别的精神家园。”中华民族之所以几千年屹立于世界民族之林，就在于“中华文明源远流长，孕育了中华民族的宝贵精神品格，培育了中国人民的崇高价值追求。自强不息、厚德载物的思想，支撑着中华民族生生不息、薪火相传”。我国不正常的人口老龄化，在很大程度上就是因为背离了中华优秀传统文化。积极应对农村人口老龄化问题，必须从中华文明中汲取智慧与营养。一是要传承和弘扬中华民族的农本文化。中国是著名的农业大国，创造了世界史上惊人的农耕文明，有着悠久深厚的农本思想和农本文化。宋代陈敷的《农书》、元代司农司的《农桑辑要》、明代马一龙的《农说》、清代包世臣的《齐民四术》等是我国历史上著名的农本思想专著。历朝历代的当政者都非常重视农业，汉文帝开创了天子扶犁亲耕的仪式，公元前178年正月丁亥日，汉文帝下诏，称“夫农，天下之本也”。皇帝躬耕以劝百姓。众所周知的口头禅“一亩三分地”，就是皇帝亲耕的耤田。从“农为天下之本”，到后来的“农业是国民经济的基础”，再到近些年来中央强调要把解决“三农”问题作为全党工作的“重中之重”，可以看出当政者头脑中始终存在的重农理念。但在市场化、工业化、城镇化进程中，农业被削弱、农村被掠夺、农民被歧视的问题相当突出。我们亟须从中华传统农本文化中吸取经验，重新认识现代化进程中的农业、农村和农民的巨大价值。二是要传承和弘扬中华民族的孝道文化。儒家强调“百善孝为先”，“罪莫大于不孝”。《孝经》说：“夫孝，德之本也，教之所由生也。”孔子说：“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也。”中国传统文化特别重视敬老、重视孝道，儒家士大夫甚至皇帝都强调以孝治天下。所谓孝，就是子女赡养父母的责任和担当。孟子所说的“老吾老以及人之老”，就是将子女对父母的感恩之情与赡养之责推而广之，由家庭延及全社会。尊老爱幼是中国家庭文化的重要基因。我们当前面临的老龄化社会，迫切需要传承和弘扬中华民族的孝道文化，倡导尊老爱幼的优良传统，让每一个老人都能安度晚年。三是要传承和弘扬中华民族的乡村自治文化。中国历史上有“皇权不下县，县下靠自治”的传统。20世纪以来，连续不断的革命，完全摧毁了乡村自治传统，国家权力全面深入和控制乡村。特别是在城乡二元体制下，乡村的精英单向地向城镇流动，造成乡村治理人才的严重欠缺。我们要将中华传统自治文化与现代民主文化有机结合起来，形成适应乡村需要、体现时代特征的现代乡村民主自治。一方面，要打破城乡二元体制，实现城乡人才的双向流动，特别是创造有利于城镇人才进入乡村参与治理的体制机制。另一方面，要培育新的乡贤人才，形成新的乡贤文化。浙江省绍兴市上虞的乡贤文化建设值得借鉴。要为有志于乡村治理的精英提供开放的参与治理平台。四是要传承和弘扬中华民族“守望相助”的传统乡村习俗。积极加强农村社区建设，鼓励老年人放大交往圈子，积极调节身边其他可以提供帮助和交往的资源，充分发挥与其他非正式支持资源之间的互惠互助。主要途径是建立农村社区服务中心和老年人活动中心，将其发展成为农村老年人生活、人际交往等各方面活动的主要场所，建立农村老年人对村委会、社区工作人员和邻里伙伴的感情，在此基础上充分挖掘社区成员之间互助的潜力，鼓励邻里之间相互帮助，提高其互助能力。

（六）加快调整计划生育政策

长期以来，北京是执行计划生育政策最严格的地区之一。现在，北京也是人口老龄化最严重的城市之一。任何一项公共政策经过长期的严格执行后，都可能产生新的问题，需要与时俱进地进行改革与完善。实行了30多年的计划生育政策，加速了人口老龄化，已经使人口结构发生了历史性的重大变化。我们需要实事求是地正视农村人口老龄化严重问题，加快调整计划生育政策。1980年9月，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》在提出“每对夫妇只生育一个孩子”的同时也明确指出：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”已推行30多年的计划生育政策，现在到了必须加快调整步伐的时候了。2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，开始实施“单独二孩”政策。这是对长期铁板一块的计划生育政策的首次重要调整。但这种调整的力度和效果还不足以改变长期计划生育政策所造成的严重人口老龄化等诸多危机。生育权是人的基本权利，尊重和保障生育权，既事关亿万家庭的生活幸福，又事关国家和民族的持续繁荣发展。在一些地方，强制计划生育政策已严重扭曲到了与老百姓生育和生命为敌的可怕地步。在建设法治中国的进程中，我们必须摒弃长期的计划思维和计划方式，树立全新的法治思维和法治方式，尊重和保障公民的基本权利，传承和弘扬中华民族的生育文化。当前，要尽快实施全面放开二孩生育政策，同时要以全新的法治思维和权利观念，保障公民的自主生育权，鼓励生育，保护家庭，做到民之所好好之，民之所恶恶之。在改革计划生育政策制度上，我们需要迈出新的一大步，即尊重和保障公民的生育自主权，加快计生政策改革，将计划生育机构全面转型为家庭健康护理机构。建议制定《家庭保护法》，从立法上全面保护家庭。基层计划生育部门要与时俱进地全面转型为家庭保健和养老服务机构，一部分划归卫生部门管理，一部分划归民政部门管理。鼓励和奖励家庭生育，保障公民自主生育权，建立家庭健康制度和家庭福利制度，重建中华家庭文明，重塑中华家庭幸福，实现人口的正常繁衍和可持续发展。

（七）加快老龄化社会法治建设

我国人口老龄化加速发展，但有关老龄化方面的法治建设明显滞后。在全面推进依法治国、建设法治中国的进程中，要加快建设有关人口老龄化方面的法治建设。特别是有关立法部门，要承担起应有的立法责任，不能“为官不为”。一是要加快建立敬老、养老、助老法律法规体系。新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》是我国最重要的老年人权益保障专项法律，但相关法律体系建设明显不足。要参照国际经验，加快敬老方面的系列立法，建立系统的敬老、养老法律体系。建议专门制定《老年人福利法》，全面建立和保障老年人社会福利。要建立普惠型的老年人年金制度，每月给全体老年人发放老人年金或敬老津贴。2008年北京市建立福利养老金政策，凡具有本市户籍、年满60周岁，且没有享受到社会养老保障待遇的城乡老年人均可以申领。当年福利养老金每人每月200元。到2015年，北京市福利养老金每人每月增加到350元。建议将福利养老金政策上升为法律法规，同时提高福利养老金的标准。二是要修订或制定与《老年人权益保障法》相配套的养老、敬老行政法规和地方规章。比如该法第十八条规定：“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。”但现行《国务院关于职工探亲待遇的规定》规定：“已婚职工探望父母的，每四年给假一次，假期为20天。”建议重新制定有关探亲待遇条例，不管未婚或已婚，均规定一年一次探亲假，并报销往返路费，以鼓励子女经常看望不在一起居住的老年人。同时，建议每年农历九月初九“敬老日”放假一天，国家领导人应在敬老日发表敬老、养老、助老讲话，有关部门要开展相关敬老、养老、助老活动，举办敬老、养老、助老相关仪式，表彰敬老、养老、助老优秀人物。三是要改革住房和税收制度。要着眼于鼓励家庭成员与老年人共同居住生活，全面改革相关住房制度、税收制度、社会福利制度，凡是与老人共同居住生活的家庭，在住房面积、住房贷款等方面给予全面的政策优惠与支持，在个人所得税等方面给予减免，在家庭福利保障上给予实质性生活补贴，等等，切实为家庭的团聚、和睦、幸福提供政策法律保障。此外，要建立健全其他有关涉及老年人权益和生活水准问题的法律，以体现中华传统敬老、养老美德与现代福利国家精神。

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课题组组长：张英洪

课题组主要成员：刘妮娜 刘伟 朱启臻 杨团 孙炳耀 向春玲 黄文政 何亚福 孙裴佩 刘雯 杜树雷

执笔：张英洪 刘妮娜

2015年10月18日