第一节 概念辨析

中国行政学于20世纪30年代初步形成，在之后几十年的发展历程中，先后出现了行政学、行政管理、公共行政、公共管理等学科名称。特别是自改革开放初期中国行政学学科恢复重建以来，随着中国行政理论研究的迅速发展和行政改革实践的持续深化，以及国外相关理论范式转型和传播的影响，中国行政学领域出现了多个概念交叉混用的现象。本书研究中国特色行政学的理论发展与实践探索，首先需要厘清这些密切相关的基本概念。

一 行政学与行政管理学

“行政学”和“行政管理学”是中国行政学学科的“传统”概念，在20世纪80年代初期中国行政学学科恢复重建时，这两个概念同时使用，其核心内涵也大体一致，但不同学者在不同情况下的使用语境中，“行政学”和“行政管理学”这两个概念重点关注的理论问题和实践内容均有所不同。

（一）行政学

“行政学”概念的核心词“行政”，在中国古文中就有众所周知的“周公行政”等类似用法，此时“行政”是动宾结构的连用词，不是一般名词。作为一般名词的“行政”是近代以后的概念，这个近代的“行政”概念来自日本，是日本人借用中国古典文献创造的新词，然后传入中国的。梁启超与行政学概念由日本传入中国的过程密切相关，1897年，梁启超提出，“愿我公卿读行政学之书”，呼吁行政学的学习。[2]

然而，彼时“行政学”概念的引进并没有带来行政学教育和研究的引进和开展，中国行政学教育和研究始于20世纪30年代。1935年，从美国留学回国的张金鉴出版了《行政学之理论与实际》，这本书的出版象征着中国行政学的自立和成长，自此行政学研究在中国扎根开花。[3]

改革开放初期的1982年，夏书章教授在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，标志着中国行政学学科的恢复和重建。

（二）行政管理学

在改革开放初期中国行政学学科重建的过程中，除了上述夏书章先生关于恢复行政学的知名文章外，同时还有学者周世逑先生等人提出恢复“行政管理学”的呼吁。夏书章先生在《人民日报》发文的1982年，周世逑先生也发表了《试论行政管理的系统分析》[4]，讨论了“为什么要提出行政管理问题”，还进一步提出了行政管理系统分析的科学方法，以及现代化行政管理几个方面的内容。此外，中国社会科学院政治学研究所丁中柱也在1982年第6期《学习与探索》发表了《应重视行政管理的科学研究》，同年还发表了《略论国家行政管理》[5]、《试论国家行政管理体制的科学原则》[6]。

在学界的呼吁和推动下，20世纪80年代，中国行政学得以恢复和发展，学科的重要期刊《中国行政管理》创刊，也从另一个侧面证明“行政学”和“行政管理学”这两个概念在中国行政学领域同时并用的情形。

二 公共行政与公共管理

20世纪90年代，随着行政学学科的快速发展，在学科建设的同时，学界几乎同步引进了公共行政、公共事务、公共政策和公共管理等概念、理论和方法。

（一）公共行政

从概念和学科史的角度看，行政管理是人类社会亘古就有的治理现象。在农业社会，行政管理是依靠权力而开展的治理活动，它没有实现内部治理与外部治理的分化；在工业社会，当社会治理活动以公共行政的形式出现时，促使政府内部的行政管理与政府对外部的社会管理相分化，使政府的内部治理与外向治理在方法、目标和途径上都有所区别。如果说行政管理这个概念所指称的是一种活动、行动的话，那么公共行政的概念则是指一种模式，或者说，公共行政所代表的是一种治理模式。公共行政把农业社会统治者用来治理自身和治理社会的行政管理改造成只适用于政府自身管理的技巧，并赋予行政管理以科学性、专业化和技术化的特征。在政府的外部功能实现方面，公共行政则通过法律、公共政策等途径去开展活动，实现对社会的管理。

改革开放后，在中国政府持续推进国家政治体制改革的大背景下，行政学界为强调“行政”的“公共”性，在学科名称方面引入了“公共行政”的概念，作为与传统“行政学”与“行政管理学”的更新发展，但其理论研究关注和实践改革探索并无实质区别，学界也由此出现了几个概念混用的现象。

（二）公共管理

随着西方“新公共管理学派”的盛行，中国行政学界受到公共管理运动的广泛深刻影响，学术界希望将行政学的学科建设与中华人民共和国成立以来的“行政管理”即后勤管理之间相区别，于是将与“公共行政”对应的英文词语“Public Administration”翻译为“公共管理”，而不是“公共行政”。有学者认为，公共管理抛弃了由政府垄断社会治理的模式，用合作治理来取代它，也就从根本上克服了公共行政的“形式公共性”问题，并赋予公共性以实质性的内涵。由此，中国行政学领域又引入了“公共管理”的概念。在1997年版的学科目录中，公共行政学被命名为公共管理，并被置于管理学这个大门类之下，很多学者将“公共管理”与“公共行政”的概念交叉混同使用。

在公共管理的范畴中，行政管理与公共行政的区别已经被取消，它们都具有公共性的特征和内涵。当然，公共管理会保留行政管理和公共行政这两个概念，但仅仅意味着研究视角上的差别。[7]在学科发展上，公共行政与公共管理存在前后继承的关系，公共管理的提出和发展是对公共行政的继承与超越，当公共行政学的科学成就被吸收到公共管理学之中的时候，实际上，公共行政学所研究的内容也就被包含到公共管理学之中了，或者说，公共行政学被统合到公共管理学之中，成为公共管理学中的一个具体的“问题域”。

三 中国特色行政学

行政学是一门“经世致用”之学，面向实践、概括实践和回归实践是行政学理论的基本范式。在行政学研究发展的历程中，不同地域的国家呈现出不同的发展路径和研究取向。20世纪60年代以来，法国的公共行政研究出现法律、管理和社会学三种研究趋向，文化主义分析也产生了深刻影响。德国公共行政研究的发展与其18世纪早期的现代化进程相关联，体现为德国人在尚处于“人治”的君主制时对“法治”的追求，长期以来，国家认同和国家地位的稳定均基于公共法律原则以及这一原则基础上的政府行政组织原则。自20世纪20年代以来，美国公共行政研究出现了一些具有世界性影响的观点和学说，如戴维·罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）和罗伯特·克拉夫丘克（Robert S.Kravchuk）的管理、政治和法律的三途径说。在两位学者看来，第一种途径将公共行政视为管理，第二种途径强调公共行政的政治特性，第三种途径关注法律议题和过程。[8]管理途径又可以分两种：一种是传统的管理途径，其主旨在于追求效能、效率以及经济效益的最大化；另一种是新公共管理途径，强调结果、公共服务运用市场机制、顾客导向、企业精神。[9]巴里·波兹曼（Barry-Bozeman）则认为，就概念的演进而言，公共管理研究大致可分为两种途径：一是公共政策途径（public policy approach，简称P途径）；二是企业管理途径（business approach，简称B途径）。P途径从公共政策的角度来研究，强调公共行政的政治层面，即政治官员如何作决定；B途径则从企业管理的角度来研究，关注公共行政的技术层面（管理者如何管事）。此外，还出现了杰伊·沙夫里茨（Jay M.Shafritz）的四途径说（政治、法律、管理之外，还加了专业），认为公共行政是一个具有崇高追求的学术研究领域。

中国特色的行政理论是既遵循人类文明发展的规律，又吸收世界各国的一切先进文明成果，立足中国的国情特点和美好未来，兼具普遍性与特殊性、共性与个性的科学理论。在实践中，它服务于“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，最终要“满足人民日益增长的美好生活需要”，并能为全世界的政治文明和行政发展贡献智慧。中国近年来的伟大发展成就，既取决于中华文明勤劳勇敢节俭的民族特质，也取决于稳定的政治环境与改革开放的宏观政策，而行政体系在其中有效地构建了宏观与微观的连接机制，从而使得这些优秀的要素能够得以互相促进，良性发展。改革开放四十余年的发展，形成了当代中国独特的行政理念、体制和文化，以及政府、市场、社会关系，这种形态并非是经典马克思主义的话语版本，也非自由主义话语体系的实践案例，更难以套用传统中国的儒学话语加以概括。

第一，中国的行政学是建立在中国特色社会主义道路、理论、制度、文化基础上的行政理论，是社会主义的行政学，也是适合中国国情的行政学。在中国特色社会主义制度和国家治理体系的总体框架下，确定行政学的正确价值、思想和文化方向，科学定位政府与国家政治体系，尤其是党政、党与人大的关系是行政理论所必须面对和解决的重大问题。

第二，中国的行政学以政府为主要研究对象，这区别于英语圈公共行政以官僚机构（区别于选举官员和政治领导）为研究客体，使中国行政学在理论范畴、研究内容和方法途径上具有更为广泛而丰富的意涵。

第三，中国的行政学具有独特的思想、制度、文化上的多源性与包容性，这构成了中国行政学的本土化与世界性的和谐统一。其一，中国的行政学具有传统的治国理政、马克思主义的行政思想、西方的行政思想和制度，以及马克思主义中国化过程中形成的中国特色社会主义的行政理论、制度和文化的多条源流。其二，从洋务运动、戊戌变法到辛亥革命，再到马克思主义传入中国，勇于吸收、善于借鉴世界各国的先进思想和文化始终是中国行政学发展中的主流。

第四，中国行政学与政治、经济、社会理论有着更紧密的依存性和变化性。在中国的政治与行政体制中，政府被赋予对政治文明建设、经济发展、社会进步更积极的作用，这使行政问题经常与政治领域、经济领域、社会领域的诸多事务相互交织，它不仅受到其他学科的影响，也影响了多个学科的知识构建，促成了它在多学科知识“边缘”实现创新的灵活性和创造性。