导论
在我国推进乡村治理体系与治理能力现代化的过程中，多样态的区域差异与复杂化的基层现实，客观要求各地的治理创新应具有一定的特殊性和多样性。立足于此，本书旨在以山西省阳泉市盂县为个案，本着科学研究的立场与方法，聚焦其乡村治理实践，探讨中西部地区基层治理中若干值得重视和解决的重大问题，并进行初步的政策分析与理论思考。
一 乡村治理的新形势
以20世纪八九十年代农村改革为基础，近几十年来我国农村进入新的改革和发展时期。2003年，公共财政覆盖农村被正式提到政策层面。2004年后，中央连续实施包括全面取消农村税费等在内的多项强农惠农利农政策。党的十八大以来，乡村建设与治理更是进入新的快车道。
一方面，以新农村建设、美丽乡村、扶贫攻坚和民生服务进乡入村为重点，全面推进乡村建设事业。党的十九大提出实施乡村振兴战略。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（〔2018〕1号）全面规划了33年乡村发展的总体方案，提出三个阶段的工作目标：至2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成；至2035年，乡村振兴取得决定性进展并基本实现农业农村现代化；至2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富的目标全面实现。2021年2月，中共中央、国务院发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，要求举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》，提出要坚持农业农村优先发展，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，顺应农民群众对美好生活的向往，以普惠性、基础性和兜底性民生建设为重点，强化规划引领，统筹资源要素，动员各方力量，加强农村基础设施和公共服务体系建设，建立自下而上、村民自治、农民参与的实施机制，既尽力而为又量力而行，求好不求快，干一件成一件，努力让农村具备更好的生活条件，建设宜居宜业美丽乡村。
另一方面，以全面加强党对农村工作的全面领导、健全农村治理结构为中心，推进乡村治理体系和治理能力的现代化。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化这一全面深化改革的总目标后，乡村治理得到前所未有的重视。自治、法治与德治“三治融合的乡村治理体系”被正式载入党和政府的政治文件，成为正式的政策主张。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。同年8月，中共中央印发并实施《中国共产党农村工作条例》，要求坚持党对农村工作的全面领导，健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局。2021年4月，中共中央、国务院颁发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出：力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上，力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。
在高密度政策的高位推动下，乡村建设作为国家建设之“根基”得到进一步的夯实。党的十八大以来，国家进一步加大农村基础设施投资力度，重点推进水电路讯等方便群众生产生活的基础设施建设，农村基础设施诸条件明显改善；大力推进农村环境整治，乡村环境从干净整洁向美丽宜居转变，农村面貌和人居环境持续向好。截止到2021年末，87.3%的村通公共交通；99.1%的村进村主要道路路面为水泥或柏油；97.4%的村内主要道路路面为水泥或柏油；99.0%的村通宽带互联网；94.2%的村安装了有线电视。有电子商务配送站点的村超过33万个，开展休闲农业和乡村旅游接待的村落近5万个，农村生产生活条件显著改善。96.3%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理；农村厕所革命扎实推进，农村改厕工作质量持续提升，农村卫生户厕普及率达77.5%；47.6%的村生活污水集中处理或部分集中处理。[1]总体而言，我国农村虽在基础设施、公共服务、人居环境等方面仍存在薄弱环节，但其“物理硬件”得到全面改善，乡村产业、经济发展与民众生活水平有了显著提高，乡村基本面貌发生了历史性改变，乡村出现了繁荣的景象，相当部分地区已出现城乡不分也难分的局面。
二 盂县研究的样本价值
盂县，隶属山西省阳泉市，地处山西省东部、太行山西麓，东与河北省平山县、井陉县和山西省平定县接壤，西临山西省阳曲县，南连寿阳县与阳泉市郊区，北靠五台县与定襄县。该县拥有得天独厚的人文地理优势，是收养“赵氏孤儿”的“忠义之乡”，也是晚清“保路保矿运动”的发起地，还曾是“百团大战”的主战场；其全域夏季气候凉爽，是名副其实的“大凉都”，闻名遐迩的藏山风景区就在该县。全域面积2514.4平方千米，下辖8个镇、5个乡和1个城镇办事处，共辖277个行政村和11个社区居民委员会。2021年底，全县常住人口为279168人，其中城镇常住人口138371人，乡村常住人口140797人，城镇化率为49.57%。[2]
盂县有着中西部地区县域的一般特点。比如，产业与财政较为薄弱，2019年，国内生产总值129.2797亿元，其中第一产业生产总值3.8008亿元（占全县国内生产总值的3%，远低于国内16%的水平），第二产业生产总值69.2423亿元，第三产业生产总值56.2366亿元。粮食产量132761吨，比上年减少15.0%。财政总收入18.1437亿元，其中公共财政预算收入8.6286亿元；公共财政预算支出26.94035亿元。人均国内生产总值39796万元。农村居民人均可支配收入15349元。
2019年，盂县全面完成了农村集体产权清产核资、成员界定、折股量化、成立集体经济组织等工作，但与中西部地区不少县市一样，依然存在核心而高效产业匮乏，以致村集体经济“空壳”、发展乏力等问题。在36个样本村庄中，负债的行政村占比超过一半（64.7%），村均负债100万元左右。而从村集体独立偿还债务的能力情况来看，不能独立偿还债务的村集体占比超过了一半（54.4%）。
盂县地广人稀，人口外流较为严重，存在较为普遍的乡村“空心化”现象。如在我们调研的36个村庄中，村庄人口的平均在村率仅为49.13%，在村人口占比超过50%的仅有15个，占比在60%及以上的仅有9个。在这些村随机抽取的799名在村村民中，50岁以下的村民仅占26%，60岁以上的村民占比高达49.7%，40岁以下的村民极少。
在前几年撤乡并村等的基础上，2019年盂县继续大幅度合并村委会，即采取就近合并、强弱合并、中心村带边缘村等方式，将443个村委会合并为277个，减少166个。与此同时，当地还实施了大规模的“撤点并校”。2000年全县有小学500余所，2004年开始便逐年锐减，至2014年减至130所，2022年初仅余63所。我们对村民的抽样调查结果显示，其孩子或孙辈在村里读小学或初中的，占比为24.5%；在乡镇所在地读小学或初中的，占比为24.3%；在县城及以上地区读小学或初中的，占比高达51.2%。
上述问题相互叠加，共同导致盂县面临同国内多数地区，尤其是中西部地区极为相近的治理难题。比如，乡村经济尤其是集体经济薄弱，难以提供必要的工作和就业机会，加上“撤村并校”，导致人口大量外流和乡村“空心化”；而乡村人口的“空心化”，又进一步影响经济活力，加剧乡村人才与村干部来源的匮乏，影响农村党员发展和党员作用的发挥，影响村干部队伍建设，影响村民参与，进而全面影响乡村治理的整体格局。受财政、人才和技术等多种因素的制约，盂县乡村治理中所应用的技术手段依然较落后，多使用传统的管理方式，尚未形成如国内东部和发达地区业已成型的“智慧治理”格局。更重要的是，盂县东南西北的区域在资源禀赋、生态环境、产业结构与居民语言习惯等方面，均存在明显的多样性和差异性，如既有农业区也有山区，还有煤炭资源开采区。其内部巨大的多样性和差异性极具研究价值，为多样性乡村治理研究提供了理想样本。由此可见，作为正在寻求全面发展、治理转型的县域，盂县所遇到的治理难题尽管有一些是具有本县特色的难题，如采煤开采区尤其是沉陷区乡村的治理困境，但更多的是普遍性难题。
乡村治理的盂县样本 _ 导 论_可喜的是，针对乡村和基层治理中的诸多难题，近些年来盂县党委、政府积极探索，以党建为抓手，着力打造党建引领基层治理的新格局，提升全县基层治理体系与治理能力现代化的水平。显然，科学而系统地评估与总结盂县基层治理的经验与挑战，有助于为探索和完善中国国家和地方治理理论体系贡献智慧，有助于优化和完善我国乡村治理体系与现代化的政策体系，推动我国乡村治理体系与治理能力的现代化。
有鉴于上述考量，本书选择乡村治理中的若干重大议题，对盂县实践进行有合有分的专题研究。研究的具体内容如下。
第一章“村级治理的新近实践与挑战”，系统探讨盂县村级治理的实践、经验及挑战。当地在优化村级组织队伍、织密基层网格、营造清廉乡村等方面探索创新机制与工作办法，积累了较为丰富的实践经验。不过，也面临一些现实挑战，其中既有本地特有的难题，如采煤沉陷区的治理难题，也有全国性的普遍难题，如“空心村”治理、乡村治理行政化与基层行政负担过重的问题。盂县已出现普遍存在于中西部地区的治理格局，如村民和社会力量参与相对不足；自上而下的行政化色彩日浓；治理成本高企，极费财力与人力。该县虽仅对村主职干部（村党支部书记、村民委员会主任）实行全职管理，并由财政承担这部分村干部及村会计、专职网格员的“工资报酬”，但额度也超千万元。
第二章“‘村改居’及其治理难题”。城市化及其对中国治理的挑战，已经并将在相当长时期成为一个不可回避的重大难题。在当下中国，除了产业扩张、升级等驱动方式外，“村改居”的区划调整与居民身份转换也是城镇化的基本路径。不同于境外国家，中国农民的市民化和农村的城市化，不仅是职业（生产）和生活方式的转型、居住地区与人口规模的变化，更是身份和权利系统以及治理方式的变化。实际上，出于对城乡社区管理、发展条件、生活条件、社会保障等方面的需求，盂县多数村民希望进入城镇生活，但由于土地、生计与生活成本、观念与习惯等因素的影响，也有相当部分民众并不希望进行“村改居”。在推动“村改居”过程中，应该高度关注城乡二元结构下的城乡差距及其深层原因，关注农民身份转变及其权利系统的变迁，关注城乡社会治理体系与治理方式之间的过渡与衔接。为此，应该切实发挥村民自主性，充分尊重村民意愿；实施渐进推进策略，平稳实现“村改居”的过渡；公平分配土地收益，兼顾农民的当前利益和长远利益；确保社会保障落实到位，加快农民市民化步伐；推动社区文化建设，打造社区共同体意识。
第三章“积极发展农村优秀人才入党”。基层党组织作为基层治理中的核心领导力量，其功能作用离不开高素质党员队伍的健康壮大。然而，长期以来，与城镇地区、其他社会阶层相比，农村党员发展难一直是一个普遍性难题，尤其是在中西部地区农村。近年来为破解这一难题，盂县积极探索，如：通过壮大集体经济和动员优秀青年回村任职，缓解“留守型农村”的青年人才缺乏问题；通过成立和培育乡镇青年人才支部、发挥下派书记作用，破解“否决型支部”的党员发展障碍；依托“党支部书记星级化管理”和“党员积分管理”办法及其配套措施，实现乡村党组织日常管理的规范化，提升党支部开展工作的积极性和能动性。这些做法已收到显著成效，当地农村党员队伍特别是党支部班子进一步年轻化，村民对党组织的政治信任和入党意愿得到提升。近十年来，盂县农村党员发展状况总体良好，45岁以下和大专以上学历党员在当年全县农村新发展党员总数中的比重都呈现出总体上的上升趋势，全县党员发展具有明显的年轻化和知识化的特征。
承接上一议题，第四章研究“强化农村党员的身份意识与先锋作用”。众所周知，农村基层治理需要党组织引领方向、汇聚力量，需要党员队伍发挥先锋模范作用。强化农村党员的身份意识、充分发挥先锋模范作用，不仅是农村基层党组织建设的应有之义，也是乡村振兴与治理现代化的关键问题。但在实践中，部分党员身份意识弱化、宗旨意识不强，未能发挥先锋模范作用的现象却较为突出。近年来，盂县积极探索实施党员积分管理工作，着力解决农村党员“活动难组织、队伍难管理、作用难发挥”等难题，取得了良好的效果。不过，农村党员管理工作仍存在进一步提升的空间，如优化积分管理制度及其操作程序；进一步发扬党内民主，强化党员身份意识与心理认同；坚持群众路线，拓展党员作用发挥的多元路径；严守党内法规，强化党员权利、义务的现代观念。
乡村振兴有赖于人才振兴。如果缺乏一支含多种类型的人才队伍的组织、领导与牵引，乡村振兴就将是空话。第五章集中讨论“着力培育与使用乡村人才队伍”问题。在中西部地区农村，人才队伍的不足与匮乏问题较为普遍。盂县乡村人才队伍也存在人员不足、年龄老化、技术水平不高等问题，同时存在招才引智困难，高层次人才“引不来”，专业性人才“招不到”，甚至“边招边走”等问题。为此，应当因地制宜，采取适宜于自身的政策工具，积极培育和使用人才，如精准化发展产业，以产业发展驱动人才回归；精准激发市场活力，着力推动富民工程；精准推动人才扶持政策，差异化引人育人；应当精准发力，针对不同类型的人才分类施策，集中优势资源以点带面地提升乡村人才工作。同时，更应注重法治政府与诚信政府建设，优化人才发展环境建设。
法治是乡村治理的核心价值，也是其重要路径。法治乡村建设是一项系统工程，既要有“民”的视角，也要有“政”的视角。行政执法连接了“民”与“政”，一方面，行政执法内含普法；另一方面，行政执法的前提是政府权力运行本身是合法的，是法治政府建设的关键。行政执法也直接关系着社会秩序，是乡村法治建设的关键点，第六章从“法治乡村与乡镇行政执法改革”视角对其进行讨论。众所周知，长期以来乡镇政府并无行政执法权，存在“看得见的管不到”“管得到的看不见”的结构性困境，严重制约着乡村法治建设。在盂县，乡镇行政执法采用的是“派出+协助”执法模式，即由县直部门的派出机构执法，乡镇协助。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确要求执法权下沉，实施乡镇综合执法改革，在乡镇层面上构建一支队伍管执法模式。积极响应这一政策号召，盂县启动乡镇综合执法改革，现已取得初步进展，但也遇到国内多数地方所面临的共同难题，即“权”与“人”的问题，尚待进一步改革和完善。
三 调研过程与方法
本书所用的资料和数据，主要来自2022年7月16日至8月1日对盂县的实地调研。具体的调查过程和方法如下。
参与本次调查的成员共有46人，分成7—9个调查小组，由有经验的高校教师带队，分别至组织部、纪监委、政法委、宣传部、人才办、发改委、民政局、城镇社区办事处、农业农村局、住房和城乡建设局、统计局、司法局、市场监督管理局、生态环境局、文旅局、交通运输局、农业农村局、人社局、教育局、自然资源局、乡村振兴局等20余个县直部门，进行访谈，了解县级层面及其上级的政策制定及落实情况，搜集相关文献资料，把握全县在乡村治理方面的宏观情况与政策发展。
在全县13个乡镇中，我们选择12个进行重点调查，由6个调查组分别进驻2个乡镇开展调查工作。在乡镇，先对乡镇党委、政府负责人，各部门负责人进行访谈，完成“乡情调查”，了解本乡镇推进乡村治理的实践状况。然后，在各乡镇按“好、中、差”标准，分别选取3个村委会进行蹲点调查，对总计36个村展开调查工作。
在各村，我们进行了全面性的村情调查。并根据村庄人口数据库，以18—80岁村民为母体样本进行系统抽样，每村完成20位村民的入户问卷调查，同时完成3位村干部的问卷调查。
经由上述现场观察、文献搜集、深度访谈、座谈讨论和问卷调查等方法，我们搜集到的资料主要包括：一是有关乡村治理的政策文件、档案台账与工作报告；二是针对县、乡（镇）、村三级干部的大量访谈与座谈资料；三是12个乡（镇）、36个村治理的数据库，以及799位村民和村干部的问卷数据库。
表0-1 村民和村干部样本的基本情况
续表
如表0-1所示，在接受问卷调查的村民（和村干部）问卷中，男性村民占48.7%，女性村民占51.3%。在年龄分布中，绝大多数受访者（76.4%）为50岁以上的中老年村民，49岁以下的村民仅占23.6%。小学及以下文化程度的受访者占43.5%，初中文化程度的村民占39.7%，两者合计达83.2%。普通村民占87.9%，村干部占12.1%。共产党员占12.9%，入党积极分子占0.6%，群众占86.5%。
[1] 《农业发展成就显著 乡村美丽宜业宜居——党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之二》，中华人民共和国中央人民政府网站（http://www.gov.cn/xinwen/2022-09/15/content_5709899.htm，2022年9月19日访问）。
[2] 《盂县2021年国民经济和社会发展统计公报》，2022年6月24日（http://www.sxyx.gov.cn/ztzl/zdgkjbmu/tjxx/202206/t20220624_1355852.shtml）。