第二节 学术综述

在20世纪的中国问题研究中，“三农”问题研究一直占据着十分重要的地位。特别是20世纪80年代以后，有更多的学者深入乡村社会，开展多角度、多学科、多领域的田野调查，掀起了20世纪中国历史上对乡村研究的第二次高潮[5]。如果说第一次乡村研究高潮仅仅集中于描述乡村的经济活动和社会生活，其研究领域还不十分宽泛的话，那么，第二次乡村研究高潮的研究视野则变得更开阔、角度更多元、内容更丰富。80年代后的乡村社会研究之所以发生如此大的变化并取得丰硕的研究成果，一个很重要的原因便是始于70年代末的农村改革直接引发了一场新的社会革命，这场革命让许多学者重新进入村庄从事田野工作成为可能，在他们面前呈现的是一幅幅因改革而发生巨变的生动乡村图景，这些活生生的乡村图像，一方面使他们获得的关于特定乡村的地方性知识大量丰富起来，另一方面也使他们在乡村社会生活的体验中能够形成更多、更新的问题意识。

发源于当代西方的地方治理理论自20世纪80年代兴起以来，引起学界的普遍讨论，它的兴起标志着对现代社会急剧变革、理论范式不断转换和民主化浪潮风起云涌在理论上的回应。目前，在中国，无论是城市还是乡村，地方治理研究均已成为学界瞩目的理论焦点之一，特别是在中国社会快速转型和在乡村社会推行村民自治的制度改革背景下，对乡村社会治理的研究意义十分重大。

改革开放以来，中国乡村治理研究逐渐成为中国学术界的研究热点。张厚安是“文革”后全国最先致力于乡村政治研究的学者之一，早在20世纪80年代初期就开始关注中国乡村政治研究，提出了农村研究上的“三个面向，理论务农”的理念，即面向社会、面向基层、面向农村，以理论成果服务于农村改革发展。其编著出版的《中国农村基层政权》《中国农村基层建制的历史演变》《中国乡镇政权建设》《中国农村政治稳定与发展》等较有影响的著作，对现代的农村基层政权作了系统地研究。

20世纪90年代以后的研究更多地关注的是对乡村社会的管理与乡村自我管理，早期主要集中于村民自治。这一时期的研究成果很多，而且有不少具有开创性。值得一提的是，华中师范大学中国农村问题研究中心在这一时期的研究中起到了十分重要的作用，1997年起出版了“村治书系”（10部著作）。这一时期还有许多重要的著述与论文，描述中国农村社会的现实，分析村民自治。进入21世纪之后，对村级治理的研究进一步深入的同时，伴随着乡镇改革的蓬勃兴起，研究者的视角逐渐向乡级治理转移。这一时期的著述更加繁多而且呈现出思想认识的多元化特征[6]。

在乡村治理的研究理念和方法方面，下面的几个研究成果有很高的学术和实践价值。俞可平的《中国农村民间组织与治理的变迁》，唐力行主编的《国家、地方、民众的互动与社会变迁》，夏勇的《中国民权哲学》，郑杭生的《当代中国农村社会转型的实证研究》，张厚安、徐勇、项继权等的《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》，项继权的《集体经济背景下的乡村治理——南街、向高和方家泉村村治实证研究》，胡荣的《理性选择与制度实施：中国农村村民委员会选举的个案研究》，仝志辉的《选举事件与村庄政治》，于建嵘的《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》，吴毅的《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》，等等[7]。

20世纪80年代后的乡村研究基本上都是围绕解读转型期乡村社会性质的变化而展开的。面对乡村社会发生着的全方位变革，研究者关注的是乡村关系、村民自治、乡村自组织资源、宗族势力与宗族文化、农民社会心理、村庄权力结构、村庄秩序与权威等方面。这些研究成果，为我们进一步认识转型期的乡村社会性质提供了许多相关性结论和方法论启示。相当一部分学者能立足于乡村社会内部来提出问题、研究问题，以“从内向外看”“从下向上看”的分析视角，注重对乡村社会内部“社会事实”的解读，并在各自的研究领域有所建树。可以说，80年代以来关于乡村治理研究可谓硕果累累。下面仅就与本书论题相关的研究成果进行简单梳理和归纳。

一 乡村治理主体研究

黄宗智在分析华北和长江三角洲农村社会政治变迁的过程中，涉及村庄公共权力结构的问题，他运用国家-社会关系的框架，对华北农村与长江三角洲农村在公共权力结构上的不同进行了对照分析，提出了“过密化”和“第三领域”等分析性概念。他主要从经济史的角度来解释村庄与国家的关系，对村庄社会变迁的国家政治环境进行了深入细致的解析，特别系统地分析了影响村庄公共权力结构的多元因素。黄宗智在考察华北农村村庄与国家的关系时认为，20世纪前的国家政权并没有完全渗入自然村，它的直接权力限于社会政治结构的上层，而在下层中，它一般只能透过士绅间接行使权力，并靠吸引下层结构中的上移分子进入上层来控制自然村。黄宗智考虑的是一个牵涉国家、士绅和村庄三方面关系的三角结构，而非主要由国家和士绅间权力转移的改变所塑造的二元结构。因此，黄宗智在比较分析了华北农村与长江三角洲农村后，强调经济结构、土地占有形态、家族力量以及宗族组织等多元因素对村庄权力结构的影响作用[8]。

杜赞奇考察了20世纪上半叶华北农村村庄公共权力结构的变化，提出了“赢利型经纪”与“保护型经纪”的二分权力结构[9]。杜赞奇认为，到19世纪末，清政府通过双重经纪来征收赋税，并实现其主要统治功能。在财务和行政事务上，晚清政府主要通过这两种经纪体系来控制乡村社会。这样，在分析帝国政权与乡村社会的关系中，经纪模式要比乡绅模式要更为确切。可见，杜赞奇对乡村公共权力结构的研究就成为他理解华北农村社会变迁的切入点。值得注意的是，按照杜赞奇的国家经纪类型划分，显然难以穷尽村落政治中的保长角色类型，村落政治斗争的复杂性绝对不是杜赞奇的简单经纪类型划分所能概括的[10]。事实上，20世纪上半叶华北农村村庄公共权力结构的现实状况要远比杜赞奇的研究结论来得复杂。因此，杜赞奇关于20世纪30年代华北农村研究所得出的结论与概念并不完全适合当代中国村庄公共权力结构的分析。

戴慕珍在《当代中国的国家与农民》一书中，从粮食征购制度解释了集体化时期农民对国家的依附关系，认为国家、生产队和农民之间的权力关系及其利益斗争是围绕剩余农产品的支配而展开的，失去土地的农民在农业生产、流通都高度集体化的体制中是不可能自由支配自己的。据此，戴慕珍通过研究发现，在共产主义体制下，农民和乡村地方干部之间存在着“庇护—依附”关系。这种庇护关系网的形成不仅是农民寻求利益最大化的必然选择，而且也是包括乡村干部在内的乡村人消解国家政策约束的理性战略。国家权威为了实现其政策目标有时也会利用这种非正式关系，乡村地方干部甚至会有意编织非正式关系网络，在乡村权力结构形成及其运作中，非正式的个人关系网络发挥着非常特殊的功能[11]。

肖唐镖和戴利朝根据对10个村治理状况的深度观察，从日常生活、村庄、行政村和村际关系等层面分析了宗族对村治的实际影响。指出，宗族在村治过程中发挥着双重性的功能，一方面，提供了较好的服务与帮助，填补了若干管理真空，避免了更严重的失范和无序，而且，强族组织与宗族集体意识成了抗拒行政权力不法侵害与剥夺的工具；但另一方面，宗族往往以狭隘的本族利益为归依，奉行着恃强凌弱的逻辑，并倡导男尊女卑，崇尚迷信。因此，不应简单地对宗族给予全面否定或肯定的结论。要构建农村治理的新秩序，虽然无法舍弃宗族，但是应当寻求新的资源和新的机制[12]。

王铭铭研究了起始于20世纪80年代、后逐渐兴盛的乡村旧有家族、村庙、祠堂等非正式权威的产生问题。认为在此期间乡村社会存在着两个权力中心：正式权力中心（党支部和村委会）和非正式权力中心（民间权威中心）[13]。党国英研究了后公社时期社会分化形势下的乡村权势阶层的兴起和影响问题，他把村级官员、私营企业主阶层和农业劳动者中的种植大户等乡村先富起来的人，以及一部分乡级官员，都划为乡村权势阶层。指出这个经济、政治上的联合体已在很大程度上制约着县级官员权力的行驶，很多事例说明，地方政府官员越来越依赖于乡村权势阶层[14]。

贺雪峰在其专著中阐述了后税费时代，农村如何应对乡村秩序稳定和发展问题。他认为，农业税取消的后果之一是原子化和分散化的小农在直接面对市场规则时，在没有经验的情况下不知如何应对风险并从中获益，在乡村社会组织不足和资源匮乏的情况下，如何维持农民的共同体意识，针对上述问题，贺雪峰提出相应对策就是通过组织化充分实现农民利益，并在利益激励下不断强化组织构建[15]。

村委会选举与农民利益实现之间的关系也是学者的关注重点。马兰（Melanie Manion）通过对 56 个乡镇的实证分析，试图从调查样本中证明村委会选举的真实性和功能性，提出村委会选举起到了乡村干部与选民就公共部门和自治机构在满足农民实际利益中作用的相对一致性[16]。在自治组织上，村委会是代表村民行使自治权的组织机构。但是村委会也同时兼具管理农村社会的使命，承担基层治理职能，现阶段其自治职能呈弱化态势，被不自觉地与国家政权机关画上等号，“村务”与“政务”之间如何达至平衡是村委会职能研究的重要领域[17]。

在自治主体上，村民自治水平同村干部密切相关，徐勇分析了村庄治理中村干部的双重角色：村庄代理人和村民当家人。虽然特定情境下两种角色有冲突的可能，但是在农民利益实现上二者是统一的。自下而上的农民利益实现要求成为自上而下的压力体制的制衡因素，村干部角色倾向在两种力量的制衡格局中左右摇摆[18]。乔运鸿认为乡村治理需要乡村各种资源整合动员，多种角色互动配合，村庄精英作为村民中拥有知识、赋有远见的群体，如果与村委会干部形成合力，能够给村庄善治带来新的景观[19]。因此，在农民政治利益问题研究中必须要将组织结构、角色定位等因素考虑当中，同时农民利益实现对于乡村基层民主治理中的基层党组织功能发挥、村委会角色定位、村干部“村民当家人”导向和农民利益主体意识提升均具有重要作用。

二 乡村治理机制研究

萧凤霞的《华南的代理人与受害者》，通过对广东新会县环城乡的人类学研究，生动具体地解释了20世纪国家权力如何下沉乡村社会并建立行政控制的过程。她认为，近代以来的国家政权是通过培植和拉拢村庄精英，并把这些村庄精英吸纳到国家势力控制的范围，利用他们的关系网络来控制乡村社会，从而使得国家行政权力不断延伸下去，村庄也就成了被国家控制的政治单位或“细胞组织”，从而造成了农村社区国家化的倾向[20]。她认为“环城公社”在20世纪80年代以来的社会变迁中三个维度是同时存在的：农村社会和经济组织的变迁、国家各种乡村精英和普通农民中间的权力关系的变迁、定居者几代人共享的意义世界的变迁。在这个转变过程中三个方面相互编织形成一个复杂的结构化过程。处于这个过程核心的则是“经济上老谋深算、政治上精明、文化上有创新能力”的村民。

《中国乡村，社会主义国家》是美国学者弗里曼、毕克伟、塞尔登合著的一部力作。他们揭示了集体化时期农村干部的权力基础。他们的分析焦点或主线，就是一个小村庄如何同大国家串联起来。他们发现，“革命”“战争”“运动”破坏了农村、也打破了村落社会的封闭。共产党以土地改革运动赢得了农民的拥护，这是共产党战胜国民党的社会基础。20世纪50年代初的土地改革，加上风调雨顺的农业收成，使中共与农民建立起“蜜月关系”。然而，正是农业集体化加速了国家对乡村社会的控制，始料不及的后果就是断送了党与农民的密切关系。在他们的分析结论中，最有启发的观点是：表面上农村和农民是被国家控制了，实质上却被农村干部所控制。因为国家没有致力于村庄政治文化的转变，也没有摧毁地方上牢固的关系网络。政治文化、国家控制和地方关系网络结合得如此之深，以至不能通过特殊的政策来摧毁它。他们发现，传统的文化观念、亲戚与个人关系网、宗族等地方因素构成了农村权力的基础。社会主义并没有消除家长制、性别歧视、暴力等负面的因素、反而强化了新权力体制中的负面因素。可以说，他们对农村集体化及其政治经济后果的批评是深刻的，他们主张农村经济的市场化改革，但对“如何改革”并没有提供建设性意见[21]。

孔飞力提出中国政治制度的稳定性有深厚的社会制度根基，这就是由名流（或称“士绅”）操纵的政治生活。名流凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充国家各级官僚职位的人员流动，以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系。后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序[22]。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。

张仲礼强调士绅集团在中国乡村社会和国家生活中的特殊地位和功能[23]。“从士绅或精英的角度对乡村及整个国家权力和控制体系的结构和运行进行了解释。”[24]认为士绅与国家之间形成了相互依赖、相互合作的关系，共同实施对乡村社会的治理。费孝通认为中国乡土社会是基于远近亲疏的血缘关系建立起来的，乡土社会的基层结构是由私人联系所构成的网络，即“差序格局”，乡村治理也主要靠道德教化和传统习惯维系礼治[25]。费正清认为中国乡村社会是基于家庭和家庭网络组织起来的，国家透过家庭体系而运用权力，进而实现对乡村社会的治理[26]。

于建嵘在《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》中指出，有关村民自治学术争论的实质是，在现代化和市场化的背景下，如何处理国家与乡村社会的关系，以及在此基础上建立什么样的乡村治理模式，而更深层次的问题则是，民主制在中国乡村社会是否具有生成的资源[27]。周其仁对中国农村产权的研究虽然没有完全摆脱国家与社会这种简单化的分析框架，但他强调了村庄与国家之间的交易和博弈，强调彼此间的日常互动[28]。王思斌对乡村干部之间的交往结构，以及管理区干部与村干部的互动过程与行为进行了比较深入的分析[29]。孙立平、郭于华以华北地区一个镇的订购粮的征收为例，分析了在正式行政权力运作过程中，权力的行使者将人情、面子等日常生活准则和民间观念引入权力行使的过程[30]。

金太军在《村庄治理与权力结构》一书中分析了村庄权力场的三重架构：乡政—村庄体制内精英—村民。从治理角度看，乡政是压力型体制下国家权力的代表，对精英权力和村民权利具有强势性和渗透性。乡村精英的权力来自国家权力赋予，委托代理关系是精英权力和国家权力之间的关系形态。精英权力在治理结构中处于衔接和过渡地位，乡村精英作为治理结构中重要的行动者，在治理结构中的作用愈发增强。农民利益实现深嵌在这三重架构的权力场当中，平衡各种关系是农民利益实现的制度前提[31]。

徐勇提出的“县政、乡派和村治”权力结构框架，对现有乡村治理中的权力关系进行了前瞻性改良。从农民利益实现角度看，徐勇提出权力结构的核心就是要赋予县级政权更多的治理权限，乡作为县政府的派出单位，由县主管乡村政治运行，乡村自治组织专门从事村民自治工作，这样农民的利益就能够得到县乡两级保障。从公共物品供给角度，“精乡简政”可以提高基层政府的财政收入，这是实现农民利益的财政保障，这种简约治理结构更加有助于行政力量转化成利益实现有效机制，对农民公共服务供给具有十分重要的作用[32]。

另外，于建嵘的《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》、吴毅的《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》等著述，也都是从国家与社会关系的理论框架来研究20世纪中国乡村政治结构与政治秩序发生的变迁。于建嵘的研究试图把国家与社会的分析框架拓展到国家、基层政府、社区组织和村民多方互动的分析平台，并从经济、制度和社区三个角度进行历史与逻辑、抽象与具体相结合的分析研究，这种多方互动的理论视角印证了一个结论，即中国农村非集体化改革的动力是国家、地方、基层干部和农民多方互动和作用的结果[33]；吴毅的研究借助“村庄场域”概念将国家与社会的关系界定为国家权威与社区权威的互动，由此塑造的村庄秩序是包括村庄政治、经济、社会和文化生活的结构和状态[34]。

三 文献简评与问题的提出

综观已有研究成果，可以看到，伴随着农村经济社会的发展和社会急剧转型，乡村治理问题正日益受到学界的关注和重视，并在很多方面获得了普遍共识，部分学者提出的改革思路和政策主张还得到了政府部门的采纳。这些研究对于我们了解实情、把握现状、探索规律和最终解决问题无疑是十分重要的。我国目前乡村治理制度的运行格局正由原来单一的政府控制型向着多元化、多样化的方向发展；但同时也呈现出较大的盲目性与自发性，急需理论上的论证与引导；从一定意义上讲，乡村治理制度变革成功的关键不仅在于制度设计的完善与目标模式的完美，而且更重要的在于对制度变迁时机的把握与制度变迁路径的选择，任何不合时宜、不具条件的制度创新要么陷入理论完美主义的空想，要么陷入实践困境而难以发挥其应有理论导向功能。乡村治理制度的理论创新与实践变革还将一如既往地进行下去，学术界的研讨也一再向人们昭示了中国未来乡村治理制度变革创新所必须遵循的基本原则：一是要与农村生产力发展水平相适应，任何脱离农村改革现实的制度创新均无益于农村社会的可持续发展；二是充分考虑与反映广大农民的主观意愿与切身利益，任何失去农民支持的制度创新必将会以效率流失与目标异化而告终；三是有利于优化政府、组织与农民三大主体的行为选择，为乡村治理新体制的发育与完善创造条件；四是应当充分吸收与借鉴当代西方治理理论的合理内涵与可行方法，实现马克思主义理论与现代西方治理理论的有机耦合，以提高制度创新的价值与绩效。

然而，学术界的研讨在表现出其相对合理性与理论可行性的同时，也暴露出其中在研究视角、方法、分析框架及理论支持等方面隐含的缺憾与不足，这同时也构成了本书进一步深化研究的现实立足点与创新切入点。因此，从这个角度来审视已有研究成果，笔者以为它们存在着以下几点局限：一是对农民主体性的忽视。在已有的研究中，无论是对乡村治理状况的调查研究、对现状进行的各种归因，还是就建构乡村治理体系、确保乡村善治而提出的种种政策建议，我们看到的都是在政策、制度框架下哀怨无助、期盼社会同情、渴求社会救济的农民，我们很少能找到那些有血有肉、有多种需求和愿望的农民的身影。诚然，在以政府主导的中国现代化进程中，政府相关政策、制度推行对乡村治理的影响的确是非常巨大的，研究者故此将批判的焦点对准政府的种种“滥权、渎职”行为也是有一定道理的。但是，在一项以保障乡村善治为主旨的研究活动中，缺乏对利益主体自身权益诉求活动应有的关注，其研究结论的解释力是有限的。

二是学术界研讨依附追随色彩浓厚，缺乏理论研究应有的独立性与前瞻性。诚然，任何理论研究的原动力都来自社会实践的客观需求，我国乡村治理制度创新模式的探讨也不例外；这一方面反映出我国理论界跟踪实践、服务实践的学术观，另一方面也反衬出学术理论研讨过于浓厚的依附性与不成熟性。回顾学术界关于乡村治理制度改革与创新的研讨，可以发现学术界对于乡村治理制度研究探讨的重点分布，以及理论层次与农村改革实践与政府政策动向密切相关，这种依附性研讨的优点在于学术研讨的适用性与针对性，能够及时有效地得到政府与社会的认同；但其内在缺憾也十分明显，那就是学术理论应有的相对独立性与适度前瞻性的人为丧失，致使各种学术观点大多关注于短期行为选择，而没有也不可能为乡村治理制度的科学创新提供持续有效的理论动力；在实践中的直接后果就是难以发育与形成“近期内有现实针对性，中期内有相对合理性，远期内有历史必然性”的理论模式。这种状况的存在与延续显然不利于乡村治理制度创新的理论深化与实践运作，这同时也是学术界今后一段时间关注与研讨中国乡村治理必须克服的倾向。

三是学术界关于乡村治理创新的研究虽然成果丰硕，但缺少必要的整体系统设计，从而使不少理论思路只是有局部可行性，而无法提供乡村治理创新所需要的总体指导构想。学术界的大多数学术研讨与思路设计仅仅是围绕乡村治理的某一个或几个方面来进行，而没有把乡村治理作为一个有机联系的系统工程来设计，其后果只能是尽管表面上学术观点一片繁荣，但真正能够对中国乡村治理全面创新起指导作用的并不多见。究其根源就在于学术界关于乡村治理的研讨更多地关注了狭义概念，而在很大程度上忽略了乡村治理的广义分析与整体推进，这不仅不利于乡村治理创新绩效的取得，而且会使纷繁多样的创新思路相互冲突。

四是学术界关于乡村治理的理论研讨在很大程度上忽视了当代中国社会特定的时空背景，未能从中国农村社会变迁的历史长河中把握乡村治理变迁的内在规律与逻辑蕴含。乡村治理的创新选择不是一项孤立的制度安排，尽管它在农村社会经济结构体系中处于基础地位，但乡村治理的变迁不可能脱离其他相关制度要素而独立运作，它的变革与创新必须受到当代中国农村其他各项社会经济制度的共同约束，农村传统社会向现代社会的转型、农村市场经济体制的发育、农村生产力发展状况、农民科技文化素质与传统恋土心理、农村公共物品供给制度等都会程度不同地影响与制约中国乡村治理制度的变迁。因此，只有把乡村治理的改革研究与创新设计放置于当代中国农村社会这一基本框架之中，只有把乡村治理放置于整个中国农村社会生成、发展与演变历史长河之中，才能保证研究成果与政策主张的时代特征，也才能使学术界构建起来的理论模型具有科学真实的现实价值。反之，脱离特定时空背景与历史线索而进行的思路设计要么是一种抽象概括，要么只具有短期效应，从根本上都不利于乡村治理变迁方向与创新目标的选择。

就笔者视野所及，目前还很少有从国家与乡村社会力量合作的角度来研究乡村治理转型的专著，仅吴理财教授《官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨》与杨金龙博士的《新农村建设语境下我国乡村治理研究——国家与社会合作视角》对此做了探讨。基于此，本书试图将治理理论引入到我国乡村治理转型与变革的研究中来，以期寻求一个能够回应后税费时代挑战并适应当下新农村建设需要的乡村治理范式。

本书将研究主题定为“乡村治理模式研究”，其研究的最终目标是讨论如何构建合理有序可行的乡村治理模式。乡村是由不同主体有机构成的整体，乡村治理需要这些主体共同发挥作用。因此，实现乡村各力量的多元共治是乡村社会和谐发展的必经之路。

本书通过对现代治理理论的探讨，寻找支撑乡村治理主体多元化的理论依据；在分析乡村治理困境的基础上，从历史考察、现实探究两个层面分别对农民、农民自组织、村民委员会、农村党组织、乡镇政府在乡村治理中的职能进行研究，提炼出乡村治理主体能够分工合作的历史逻辑与现实选择；在归纳总结历史上三种类型的治理模式及当前乡村治理现状的基础上，提出乡村多元共治治理模式的制度设置建议。