第二节 文献评述

根据本书的研究需要，在文献评述部分，我们从四个方面梳理研究文献，主要包括：衡量基本公共文化服务均等化的两种标准、政府提供基本公共文化服务采用的财力标准、要素投入成本差异对基本公共文化服务均衡供给的客观约束、政府偏好异质性对基本公共文化服务供给的主观约束等。在此基础上，我们对现有文献进行评述，最后提出可进一步改进的空间。

一 衡量基本公共文化服务均等化的两种标准：财政均等与效果均等

推动基本公共文化服务的均等化和标准化，首先需要确定的是基本公共文化服务的衡量标准。

国外学术界（Hayek,1948; Buchanan,1952; Stigler,1957）认为财政联邦体制国家采用财政均等标准测算不同地方政府之间的公共服务均等化，确定中央政府对地方政府的转移支付规模。James等人（2011）认为，为避免中央政府对地方政府配置转移支付资金存在的“逆向激励”现象，在公共服务供给采用财政均等标准。在借鉴财政联邦体制国家公共服务实践基础上，国内学者也开始对中国公共服务均衡供给提出自身标准：项继权（2008）认为基本公共服务均等化主要的决定因素是人均财政支出的均等化。王伟同（2012）认为地区发展差异的客观存在导致了地区之间公共服务的非均衡供给。田发和周琛影（2013）认为公共服务均等化实质在于确保不同区域地方政府的财力均衡，从根本上保障地方政府能在公共财政框架内提供较为均等的公共服务。陈旭佳和冯海波（2014）认为上级政府可通过转移支付对下级政府进行财政资金扶持，在确保下级政府拥有足够财力的前提下提供均等化的公共服务。这些学者的研究聚焦点在于：由于政府财政能力是制约公共服务均等化最为重要的因素，所以应该从财力平衡、财政支出、转移支付等财政均等的视角去研究公共服务均衡供给的实现途径。

通过文献梳理可以发现，多数学者将公共服务的非均衡供给归咎于地方政府的财力差异。在这一思路的指引下，一些学者（曹爱军，2009；王晓洁，2012）将提高地方政府的财政能力作为解决基本公共文化服务供需矛盾的突破口，此后不少研究采用的是财政均等衡量标准。王洛忠、李帆（2013）认为可利用公共财政资金数据研究基本公共文化服务区域之间和区域内部的不均等现状。上述学者的关注点在于：要想实现基本公共文化服务均等化，关键是财政资源的配置均衡，但这种研究思路存在的不足之处主要在于：实现了财政资源的均衡配置，并非意味着实现了真正意义上的基本公共文化服务均等化和标准化。

事实上，在国外学术界的前期研究中，Buchanan（1952）等人提出可以采用两种标准来衡量基本公共服务的均等化水平：第一种标准称为财政均等标准，主要衡量各级政府的财政能力，强调的是财政资金在公共服务领域配置的均衡性；第二种标准称为效果均等标准，主要衡量居民所享有的公共服务，强调无论居民位居何处都能够享用均等化的公共服务。由于自然资源禀赋和社会经济发展存在着差异，老少边穷和经济不发达地区的基本公共文化服务单位供给成本较高，在同样财力标准下，这些地区所能够提供的基本公共文化服务数量相对较少，质量也相对较低。综合起来看，现有文献侧重于在财政均等的标准下研究基本公共文化服务的供给问题，而考虑要素投入成本差异后效果均等方面的研究则相对较少，即使有学者意识到可以采用效果均等标准进行研究，但是也未能提出相应的解决思路，弱化了对基本公共文化服务均等化问题的现实解析力。

二 潜在财力与实际财力：政府提供基本公共文化服务采用的财力标准

推动基本公共文化服务均等化，下一步需要解决的问题是如何界定政府在基本公共文化服务供给过程中的财力标准。

纵观学界研究地方政府财政能力的参考文献，其研究遵循以下思路：相当多的研究将地方政府提供公共服务的财力标准等同于地方政府实际取得的财政收入，但是这种研究思路隐含的一个前提假设是：地方政府在公共服务供给过程中所体现的财政能力主要是指在平均税收努力条件下从自身税源中取得潜在收入的能力，而非现实中地方政府财政收入的汲取能力（Boex &Martinez-Vazquez,2005）。这种研究思路的主要缺陷在于：没有考虑到潜在财力和实际财力的本质区别。一些学者对此进行深入探讨，得到比较一致的结论是：在经济发展阶段和人口资源状况等条件大致相似的情况下，地方政府拥有的潜在财力大致相同，但这些地方政府在现实中所获取的实际财政能力往往大不相同。之所以会出现这种现象，很大程度上是地方政府实际征税努力水平的差异所致：实际征税努力水平较高的地方政府，一般而言是拥有较高的实际财政能力；而实际征税努力水平较低的地方政府，往往拥有较低水平的实际财政能力（Manvel,1971）。作为地方政府合法性和稳固性的根基所在，地方政府的财政能力在很大程度上集中体现为公共财政资源的汲取能力和配置能力，如果公共财政能力在资源配置上未能有效满足居民的需求，势必将降低地方政府财力转化的有效性。

理论界一致认为，使用潜在财力标准进行衡量更具有其合理性，这是由于：其一，潜在财力考虑的是在给定经济发展水平和税收制度下，一个地区可用于公共服务供给的财力，这种财力的差异直接与各地区税基相关（王伟同，2012）。其二，在地方政府无法保证公共服务供给的前提下，中央政府对地方政府实施均等化转移支付，如果按照实际财力标准确定转移支付的资金规模，可能会导致实际财政努力程度较低的下级政府反而获得上级政府更多的转移支付资金，不但违背了财政均等化的基本理念，也不利于提高下级政府的财政努力程度（陈旭佳，2014）。其三，如果以实际收入作为均等化转移支付制度设计中地方政府财政能力的测算依据，可能会导致地方政府由于过度依赖中央政府的转移支付资金而降低财政努力程度的策略行为，造成地方性公共服务供给过程的“逆向激励”（王雍军，2006）。

从上述分析可以看出，大多数学者的研究采用的是实际财力标准（曹爱军，2009；王列生、郭全中、肖庆，2009；张桂琳，2009；王晓洁，2012；王洛忠、李帆，2013；方堃、冷向明，2013；马雪松，2013；冯佳，2015），采用潜在财力标准的文献则相对较少。有的学者虽然也提出潜在财政收入能力的概念，但在理论解释上仍存在歧义且未能说明它的测算方法。假设我们的研究仅仅集中在从实际财政能力的角度去研究地方政府的财政能力，则会忽略地方政府由于自身资源禀赋和经济发展阶段等客观原因所导致的潜在财政能力差距问题，不利于深入分析地方政府间由于客观因素所导致的财政能力差异，而且从理论上考虑也是不完整的。

三 要素投入成本差异：基本公共文化服务均衡供给的客观约束

接下来需要解决的问题，是要素投入成本差异这一客观约束条件对于基本公共文化服务供给产生的影响。

在西方的早期研究中，一些学者（Arrow & Kurz,1970）认为公共服务供给成本差异将通过公共服务供给效率这一间接变量去影响不同地区之间劳动力和生产要素的流动性。在这一思路的指引下，一些经济学家（Turnovsky & Fisher,1995）研究公共服务供给成本差异对不同地区之间资本存量和劳动力市场需求产生的影响，同样也得到了相似结论。上述学者的研究侧重从劳动力和生产要素的角度去分析公共服务供给成本对一个地区或国家经济社会发展所产生的影响，但这种研究思路忽略了以下的制约因素：在标杆式竞争中地方政府为吸引劳动力和生产要素将采用不同的策略行为，同样也是影响公共服务供给成本差异的一个重要因素，而以上研究显然没有考虑地方政府策略行为对公共服务供给成本可能导致的影响。

此后学者们更倾向于研究地方政府在标杆式竞争中为吸引劳动力和生产要素所采用的策略行为对公共服务供给成本差异的影响：Qian和Roland（1998）研究表明，在假设生产要素可以自由流动的情况下，地方政府为争取可移动税源而展开竞争，这将导致投资于基础设施的边际区域效应大于边际社会效益，造成基础设施类和民生保障类公共服务的供给成本差异，而地方政府在基础设施类和民生保障类公共服务的财政投入普遍存在差异。Heine（2006）则认为，地方政府为争夺有限的经济资本，制定有利于资本所有者的财政政策，造成不同类型公共服务的供给成本差异，导致生产性财政支出和义务教育、医疗卫生、社会保障等民生性财政支出的比例失衡。从上述研究分析可知，通过公共服务供给成本差异研究对不同地区之间劳动力和生产要素流动性产生的影响已不再是国外学者的重点，西方学者们更倾向于分析地方政府策略行为的变化对此产生的影响。

从研究公共服务供给成本差异的国内外文献可以看出，研究重点集中在三个方面：

一是资源禀赋差异的视角。一些学者（迟福林，2008；安体富，2007）认为各级地方政府由于在自然资源禀赋、税源规模和集中程度、城镇化发展程度方面存在较大差异，客观上造成公共服务供给成本在不同地方政府之间也存在差异，而公共服务要素投入成本差异对公共服务产出数量将产生重要的影响。

二是中国式财政分权的视角。有学者（周黎安等，2004；卢洪友、田丹，2013）认为现有地方性公共财政结构普遍存在“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的特征，而以政绩考核为核心的标杆式竞争导致地方政府对公共财政资源不同领域存在配置差异，客观上造成地方政府在不同领域公共服务供给成本差异。以此为前提的政策取向，自然是在保证地方政府适度积极的前提下，努力引导地方财政向公共型财政转变。

三是福利经济学的视角。乔宝云等（2005）认为由于公共服务供给成本差异导致教育类公共服务在不同区域之间的供给失衡，这将毋庸置疑地降低整个社会的福利水平。吕炜等（2010）认为由于地方公共服务供给成本的差异性造成公共服务供给失衡，将对居民福利水平产生较大影响。通过中外文献梳理可以发现，一些学者对如何缩小公共服务供给成本差异进行了有价值的探讨，但作为影响公共服务供给最为重要的客观约束条件之一，学者们较少将这一概念运用到基本公共文化服务供给领域。

从理论上讲，地方政府在标杆式竞争中的策略性行为，势必对不同地方之间公共服务供给成本产生一定程度的影响，同时也是造成不同地区之间公共服务价格扭曲的重要原因之一，不利于提高各地区居民福利水平。许多国家都将不同地区公共服务供给成本的差异作为制约公共服务均等化的主要约束条件之一，这是由于在地方政府提供相同质量与数量公共服务的假设条件下，供给成本较高的地方政府需要更大规模的财政资金来提供相同标准的公共服务，以弥补由于公共服务供给成本差异所带来的额外成本和供给效率损失：瑞士认为在幅员辽阔、人口稀少的地区提供同等标准的公共服务所需要的财政成本往往较高，在测算不同地区公共服务支出需求的同时，政府制定相关政策需要重点考虑公共服务供给成本在不同地区之间存在的差异；日本认为由于不同地方政府在地理位置、人口增长率、人口密度、城市化程度、工业化方面都会存在不同程度的差异，在不同区域地方政府配置财政资源的政策制定过程中，需要重点考虑各地公共服务供给成本存在的差异；英国认为不同地方政府在制定公共服务供给决策的具体过程中，可以考虑建立回归分析模型测算影响不同地方政府成本的因素。

国内学术界很多学者在考虑地方政府提供公共服务供给成本差异时也提出自己的观点：楼继伟（2006）认为，中央政府对地方政府配置一般性转移支付资金用于弥补地方政府在提供公共服务财力缺口的过程中，未能建立一套能够反映不同地区和城乡之间公共服务支出成本差异的指标体系。刘尚希（2008）认为我国不同地区和城乡之间各级地方政府公共服务供给的单位成本相差很大，相同规模财政资金的投入未必能够带来同等质量和数量的公共服务；而在单位供给成本相同的情况下，不同级次地方政府由于经济社会发展和管理水平存在较大的差异，相同规模财政资金的投入也未必能够带来相同质量和数量的公共服务。胡德仁和刘亮（2010）在借鉴财政部指定的不同类别公共服务供给成本差异影响因素及相关系数的基础上，将不同地区和城乡的人口密度、人口规模、物价水平考虑到公共服务供给成本的影响因素中，用来衡量不同地区和城乡之间各级地方政府的财政能力差异。伏润民等（2010）分别从自然条件、经济条件、社会条件等方面来考虑公共服务供给的成本差异，曾红颖（2012）则考虑了城市化率、劳动力价格、行政管理、气温取暖、少数民族、海拔高度、人口结构、人口密度等因素对于公共服务供给成本的影响，方元子（2015）则从人口因素、经济发展、自然地理、社会环境等方面考虑对公共服务供给成本的影响。

从上述学者的研究可见，目前理论界对基本公共文化服务供给方面的研究，忽略了要素投入成本差异对于公共文化服务均等化和标准化程度的影响，弱化了对基本公共文化服务均等化和标准化问题的解释能力。对于中国这样一个不同区域和城乡基本公共文化服务供给成本差异较大的国家，在基本公共文化服务的供给过程中，如果我们不考虑城乡和区域之间基本公共文化服务要素投入成本的差异性，不仅不符合基本公共文化服务均等化的基本理念，在具体操作过程中对其供给质量和数量也会造成一定程度的影响。

四 经济偏好与民生偏好：政府偏好对基本公共文化服务供给的主观约束

一些学者试图从主观约束条件——政府偏好的视角来研究城乡基本公共文化服务均等化问题。

在国外较为早期的研究中，一些学者（Tiebout,1956; Musgrave,1959）从财政分权的角度研究政府偏好选择对公共服务供给的影响，得到比较一致的结论是：在与个人福利水平密切相关的社会民生领域，地方政府在获取辖区居民需求方面拥有信息优势和较低的行政成本，所以选择由地方政府提供地方性的公共服务往往更为合适。遵循这一研究思路，一些经济学家进一步研究地方政府偏好选择对社会民生领域公共服务供给产生的影响，也得到相似的结论，但同时认为这种体制存在明显的局限性：倘若在财政分权过程中选择由地方政府提供社会民生领域的公共服务，由于各级地方政府在自然资源禀赋、税源规模和集中程度、城市化发展程度方面存在明显差异，势必将造成各级地方政府公共服务供给方面的非均衡性，这需要中央政府通过实施转移支付制度均衡各级地方政府客观存在的财力差距问题，实现辖区内居民人均享有最低标准公共服务的一致性（Boadway,2004）。

基于上述考虑，此后学者们对公共服务供给的研究更多地转向均等化的转移支付领域，侧重对地方政府提供公共服务的偏好选择与辖区居民广泛性偏好是否一致方面。一些学者（Jeffrey & Sophia,2007）试图对转移支付制度的设置原则进行探讨，得到的主要结论是：在财政均等化的设计理念下，中央政府实施转移支付制度的政策目标主要在于弥补各级地方政府在人口和生产要素流动过程中产生的经济效益损失，平衡各级地方政府在自然条件、生产要素、公共服务成本方面存在的非一致性，提升整个社会的民众幸福感与福利水平。通过上述分析可以得知，对于公共服务供给过程地方政府偏好形成机理方面的研究已不再是国外学术界的主要方向，西方学者的重点开始转向地方政府提供公共服务的偏好选择是否能够有效满足社会民众的广泛性偏好、公共财政资源分配是否能够符合福利经济学的公平性原则以及如何实现各级政府之间公共服务均等化等领域。

中共十七届五中全会虽然对保障和改善民生提出一系列新的要求和部署，但时至今日在公共服务供给领域依然未能形成偏向于民生事业的制度安排。不可否认的是，在现有财政体制的约束下，目前地方政府在公共服务供给上依然呈现出非均衡的格局，这决定了学术界必然将研究重点集中在如何使公共服务供给更趋向民生领域。粗略地归纳起来，国内外学者对地方公共服务供给的研究主要集中在以下三个方面：

一是公平与效率的视角。Barkley（1974）比较系统地对公共服务供给过程中存在的公平与效率冲突进行全面论述，认为农村公共财政资源的分配不足，主要原因在于将公共资源投入城市要比投入农村产生的效率高；然而，公共服务在城乡之间的非均衡供给违背福利经济学的公平原则，产生了效率与公平的矛盾。应该指出的是，Barkely对公共财政资源分配问题的研究具有开创性贡献，他的观点对于研究地方政府公共服务供给具有启示意义。

二是社会稳定的视角。Brown和Park（2002）对中国6个省份贫困县的调查显示，贫困是制约农村教育可及性的重要因素，而农村教育可及性将影响到农村社会的稳定性。Yang（2004）则利用四川省的数据证明了增加对农民的教育培训投入有利于帮助他们摆脱贫困，现实意义在于缩小贫富差距和增强农村社会稳定性。Heerink（2009）等认为中国地方政府增加对水土保护的投入，有助于促进生态保护区的经济发展，通过减少贫困来提高偏远地区的社会稳定性。这些学者关注的焦点是，公共服务供给如何影响地方政府的社会稳定性。

三是政府偏好的视角。汤玉刚（2007）等考察了短期政治均衡对地方政府供给偏好的影响，认为由政治均衡决定的政府偏好将不可避免地导致公共服务供给的效率低下，同时也将伴随着政府职能的“越位”与“缺位”。丁菊红和邓可斌（2008）认为中央政府和地方政府在偏好上的选择差异对财政分权程度将产生至关重要的影响，这种偏好差异将通过改变中央政府对地方政府的政治激励制度导致公共服务供给失衡。

从上述分析可见，一些学者虽然开始关注政府偏好对基本公共文化服务供给过程产生的影响，但理论分析框架主要依赖于财政联邦体制背景下的西方经济学理论，在理论的解析层面上未能立足于现有国情。应该指出的是，现有研究基本公共文化服务供给的文献多数是对现状的直观描述，对于基本公共文化服务供给过程中政府偏好的研究，未能提出一套适合中国体制环境的理论分析框架，弱化了其对现实情况的解释能力。更为重要的是，现有文献忽略了政府偏好对基本公共文化服务所产生的影响，在这一研究领域依然存在可以继续深入探索的空间。

五 已有文献评述与改进空间

从上述国内外研究来看，已有不少学者对基本公共文化服务均等化和标准化问题进行了较为详细的研究。无论是采用财政均等标准衡量基本公共文化服务的均等化程度，还是选择实际财力标准衡量政府的财政能力，都为未来研究打下一定的基础，但在理论解析和逻辑推导方面，仍存在进一步改进的空间，这也是本书需要重点突破的方向，主要表现为：

第一，效果均等标准是衡量基本公共文化服务均等化的重要指标之一，但很少有文献从效果均等的角度研究基本公共文化服务均等化和标准化问题。现阶段针对基本公共文化服务均等化和标准化的文献，基本上采用的是财政均等标准，但采用效果均等标准的研究文献却少之又少，以往大量研究都证明了效果均等可以作为公共服务均等化的重要衡量标准之一，但即使有学者意识到可以采用效果均等标准对此进行研究，也未能在研究过程中设计有针对性的解决途径，在相当程度上弱化了对基本公共文化服务均等化问题的解析力。

第二，现有研究对基本公共文化服务供给过程的政府财力标准选择的是实际财力标准，而采用潜在财力标准的研究文献则几乎没有。针对基本公共文化服务供给的大部分研究，仅仅集中在从实际财政能力去研究地方政府的财政能力，基本上没有考虑地方政府由于自身资源禀赋、经济发展阶段、人口资源状况、所处区域位置等客观原因所导致的潜在财力差距，这种研究视角不利于深入分析地方政府由于客观因素所导致的财政能力差异，从理论上考虑也是有欠缺的。

第三，现有文献忽略了要素投入成本差异对于基本公共文化服务均等化程度的影响，在一定程度上弱化了对基本公共文化服务均等化问题的解释能力。应该指出的是，对于中国这样一个不同区域和城乡基本公共文化服务供给成本差异较大的国家，如果在基本公共文化服务的供给过程中不考虑城乡和区域之间基本公共文化服务要素投入成本的差异性，不符合基本公共文化服务均等化的根本理念，对基本公共文化服务供给的质量和数量也会造成一定程度的影响。

第四，现阶段立足于政府偏好视角对基本公共文化服务有效供给进行研究，主要依靠的是财政联邦体制背景下的西方经济学理论，但未能针对现有国情提出一套适合中国体制环境的理论分析框架。一些学者虽然开始关注政府偏好对基本公共文化服务供给过程产生的影响，但现有研究基本公共文化服务供给的文献多数是对现状的直观描述，对于基本公共文化服务供给过程中政府偏好的研究未能针对中国现有的体制提出一套合适的理论和研究框架，忽略了政府偏好对基本公共文化服务所产生的影响，在这一研究领域存在可继续研究和拓展的空间。

以上几点说明，在已有研究基本公共文化服务均等化和标准化文献的基础上做进一步的深入研究，是有理论价值以及现实意义的。基于上述考虑，本书采用效果均等标准研究基本公共文化服务的均等化问题，针对潜在财力标准下地方政府提供公共文化服务的财政能力、要素投入成本差异对于基本公共文化服务均等化程度的客观约束、政府偏好异质性对基本公共文化服务有效供给的主观约束等方面进行深入研究，而研究上述问题有利于培养和提升全体公民的文化自觉和文化自信、让人民群众能够均等地分享社会文化事业的发展成果，具有重大的理论价值和现实意义。