第三节 全球治理机制原型：二战结束时建立的治理机制
国际机制是全球治理的主要手段，但和其他所有政治组织一样，也会反映其中拥有权力的行为者的利益和偏好。[45]相关实证研究表明，当国际机制的投票结果更符合成员国权力分配时，权力强大的国家更愿意创立或者加入国际机制。[46]庞珣等人关于美国操控地区开发银行的经验研究也表明，当地区开发银行与美国利益攸关程度和美国建立获胜联盟的能力都较高，且美国主导银行创立，而银行内部权力又较为分散时，地区开发银行更容易被美国操控。[47]国际货币基金组织（IMF）和世界银行作为当代世界颇具代表性的全球治理机制，都是在二战结束时在美国霸权领导下建立的，经过半个多世纪的发展，至今仍然体现了美国霸权以及整个西方发达国家领导世界事务的意志，使全球治理原型中的不平等性制度化。
第一，机制设置原则以维护霸权国利益为导向。二战结束时，美国凭借超强的国家实力领导建立了国际货币基金组织和世界银行，在机制设置上，美国希望充分发挥自身经济实力的优势，没有按照联合国一国一票的方式，而是按照入股的方式建立两个机构。其中IMF以份额为基础计算投票权，而份额的计算包含国民生产总值、月平均储备额、年平均经常性支出、年均经常性收入等指标，以此将各国份额和投票权大小区分开来，这确保了美国在投票结构中的绝对优势地位。世界银行同样如此，投票权数与认缴股本成正比。虽然每一会员国无论国家大小和认股多少，拥有基本投票权250票，但每认缴10万美元的股本，另外增加投票权1票，这样美国在银行创建初期的1947年拥有的投票权占到总数的37.2%。[48]尽管这一比例逐渐下降，两大机构的份额和投票权比例仍然没有合理反映当代世界经济格局的变化。冷战结束以后，西方七国各自经济总量在世界经济中的比重普遍下降，中国和印度两个最大新兴经济体的比重显著上升，特别是中国稳居世界第二大经济体地位，但在IMF和世界银行中的份额与投票权地位依然不高，无法将经济实力转化为制度性权力（详见图1-2）。
图1-2 西方七国和中国、印度在IMF、世界银行投票权和世界经济比重的比较
资料来源：根据IMF、世界银行数据整理，http：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx，http：//siteresources.worldbank.org/BODINT/Resources/278027-1215524804501/IBRDCountryVotingTable.pdf；https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD？view=chart，登录时间：2018年5月20日。
从图1-2中可以看出，美国经济总量占世界经济的比重从1991年的25.8%下降到2016年的24.55%，但2016年在IMF的特别提款权份额依然占到总份额的17.45%，投票权占到总投票权的16.51%，在世界银行的投票权则占到总投票权的15.98%。日本经济总量占世界经济的比重从1991年的14.95%下降到2016年的6.52%，但2016年在IMF的特别提款权份额依然占到总份额的6.48%，投票权占到总投票权的6.15%，在世界银行的投票权则占到总投票权的6.89%，位居发达国家第二位。相反，中国在世界经济中的比重由1991年的1.6%上升到2016年的14.76%，但2016年占IMF的特别提款权份额、投票权和世界银行的投票权比重分别为6.41%，6.08%和4.45%，都依然落后于日本。印度经济占世界经济的比重从1991年的1.11%上升到2.98%，但2016年这三个指标分别为2.76%，2.63%和2.93%，均落后于意大利，后者经济总量占世界经济的比重由1991年的5.19%下降到2016年的2.45%。尽管中国和印度两个新兴国家在两大机构中的份额和投票权比重有所上升，但美国依然拥有一票否决的能力，这证明了制度霸权在美国霸权体系中居于核心地位。[49]1998年亚洲金融危机中，经济高速增长的国家就因为在IMF的份额和投票权被低估而受到其贷款的政治干扰，反而使危机加重延缓了增速，[50]同时延缓了挑战美国霸权地位的时间，这充分体现出IMF和世界银行作为美国政府维护霸权工具的性质。[51]
在领导权设置方面，美国人长期担任世界银行行长职务，西欧国家则长期担任IMF总裁职务。发达国家垄断两大机构的领导职务不仅具有象征意义，更容易在实践中按照自身意志操控机构的投资和贷款方向。比如实证研究表明，世界银行中的领导层范围越小，被排除在决策之外国家的利益越有可能被牺牲掉，决策者更容易将世界银行的贷款投向自己的祖国。[52]尽管近年有中国人担任了世界银行和国际货币基金组织的高管职务，但一把手依然是美国和欧洲人担任，这再次证明了国际机制一旦形成，就具有强烈的路径依赖，尤其是难以对自身的核心制度设计进行改革。这种全球治理机制的原型延续了自二战结束以来半个世纪的领导结构，充分反映了其与美国霸权相伴相生的命运。发展中国家如果想将自身增长的国家实力转化成制度性权力，除了应该继续加强协调合作，对传统全球治理机制进行改革之外，还必须开拓新的空间，主导建立更能反映发展中国家利益的新型全球治理机制。
第二，以发达国家价值观为参照设置治理指标。全球治理指标的设立是治理的核心环节，不仅关系到治理对象的选择，还涉及治理效果的评价。治理指标设置受到主观认知的强烈影响，充分体现了机制主导者的价值观偏好。由于发达国家掌控IMF和世界银行等主要全球治理机制的制度领导权，所以治理指标的设置也主要反映它们的价值观偏好，即以是否进行符合自由民主制度和自由市场经济的改革作为治理的条件。所以指标本身就是一种权力，而且是“精心设计的权力。指标既是权力的来源又是权力的载体。指标制定者和影响这一过程的其他行为体能够通过对客观现实进行‘合情合理’的选择（如指标构成要素的选择）与简化加总（指标权重和加总规则的设定）来选择和设计指标权力的实施范畴和作用对象”。[53]
治理指标能够作为一种权力的根本原因在于，指标的内容是国际规范的体现，而国际规范本身具有道德与权力的双重属性，其中权力界定了规范的道德，具体方式就是设置治理指标。比如世界银行在援助摩洛哥的土著居民群体时，就首先通过界定何为“土著居民”的方式来控制援助，进而达到干涉摩洛哥国内法制定目的。[54]这种以单方面规范制定治理指标的做法说明所谓“好的”规范只是相对的，对于掌握权力的国家可能是“好的”，但对于被治理的国家不一定是好的。伴随国际格局转型，发展中国家越来越对冷战结束以来发达国家主导的一些规范表现出抵触，[55]一方面因为这些规范并没有如发达国家宣传的那样改善发展中国家的发展水平；另一方面，当一些发展中国家放弃这些规范转而寻找到适合自身国情的发展道路时却取得了成功，福山宣称的“历史的终结”并没有发生，进而证明了全球治理指标设置背后的权力动机。所以正如国际规范研究的代表人物玛莎·芬尼莫尔所言：“国际社会中规范原则之间的紧张关系和矛盾意味着并没有一整套使我们都融合在一起的、理想的政治和经济安排。没有稳定的平衡，没有历史的终结。”[56]
即使是在西方发达国家的价值观范畴内，不同具体的指标之间在治理中也有先后顺序。比如实证研究表明，美国主导的多边发展银行，更倾向于对破坏“自由民主”制度的国家进行制裁，而非侵犯人权的国家。[57]这说明在美国的治理标准中，民主作为一种制度形式，关系到整个西方价值规范的扩散和其他权利的保护。如果能够建立起这种制度，被侵犯的人权也会自然得到恢复。而民主的双胞胎自由市场经济同样是发达国家主导的全球治理机制援助的指标之一，比如在21世纪初阿根廷的经济危机中，短期大规模的财政控制削减了诸多社会项目，最终导致社会动乱，这与其稳定经济的初衷背道而驰。[58]类似的例子在2008年金融危机后的欧洲债务危机中IMF援助希腊时再次出现。[59]关于世界银行促进墨西哥和阿根廷的改革比较研究中，世界银行官员与两国政府官员结成了密切联盟，进而可以全面推进自由市场经济的各项指标，但与美国的地缘政治关系决定了推进的方式和速度。墨西哥由于与美国地缘关系更亲近，所以增强了其与世界银行博弈的能力，后者采取了缓慢推进改革的方式。而阿根廷对于美国的地缘政治重要性要比墨西哥低，因此美国的态度决定了世界银行采取更加激进的方式在阿根廷推进改革，[60]这也在一定程度上延续了阿根廷的危机。
IMF的各国和世界经济预测是其治理功能的重要体现，通过对一国不同经济指标的预测，IMF为国际市场，包括贸易、投资和金融活动提供了重要参考依据。如果一国得到较好的预测，就更有可能得到国际市场的青睐，获得更多投资、贸易订单和融资。但是，这一高度技术性的指标性功能，同样受到美国的控制。研究表明，在联合国大会与美国立场更一致的国家更容易得到IMF较好的通货膨胀和经济增长预测。由于美国是IMF的最大股东，所以长期对IMF负有债务的国家更可能得到其负面的经济预测。[61]可见，从治理指标的设置到整个实施过程，美国代表的西方发达国家都体现出了它们对全球治理机制的绝对掌控能力。全球治理机制是“老师”，被治理国家是“学生”，“老师”根据自己的价值规范设置各种指标，并根据自身利益实现这些指标，“学生”只能被动“学习”，这就是全球治理机制原型的基本逻辑。
第三，经济治理目标以短期为主。全球治理机制原型在治理机制方面的另一个体现是经济治理的目标只着眼于短期效应，而缺少针对受援国特点的长期经济改革指导。原因之一是，短期救助有助于获得立竿见影的效果，容易得到受援国政府的接受，更容易证明机制自身政策的合法性。[62]IMF和世界银行作为全球治理机制原型的代表，继承了美国在二战结束后大规模援助欧洲的马歇尔计划，即以经济手段恢复自由民主国家的稳定，建立维护自己全球霸权的联盟。因此，IMF和世界银行在治理世界经济问题时严格意义上是具有长期经济和政治目标的。但关键的问题在于，这种长期目标是单方面按照西方国家价值观制定的改革计划，以是否符合自由民主的政治制度和自由竞争的市场经济为主要标准，缺少对援助国家有针对性的长期改革计划。当受援国拒绝接受附带政治条件的援助时，IMF和世界银行就只着眼于短期危机的应对。以世界银行对波黑的援助为例，1996年世界银行开始对战后的波黑进行援助，包括对其国计民生项目的紧急救援和重建波黑国际社会的金融关系，制订和执行中期全面援助计划。此后，世界银行在协调各方援助、维持稳定和经济重建，促进就业和社会援助等方面都发挥了一定作用。[63]但是，援助开始十年后的2006年，波黑失业率仍然高达31.1%，之后虽有下降，但2016年仍然达到25.06%。[64]更为重要的是，波黑高度依赖煤炭产业，而且煤炭储量大多是污染极其严重的褐煤，但只有煤炭产业的就业好于其他部门，所以其成为降低波黑失业率、保持经济增长的命脉。但是，在全球气候治理的大背景下，欧盟制定了严格的碳排放标准，波黑等西巴尔干国家为加入欧盟也都已经加入针对非欧盟成员的《能源共同体条约》，欧盟的高环保标准对波黑的煤炭产业是极大限制。因此，波黑不得不面对污染和就业的两难困境。[65]这一方面说明，20世纪90年代世界银行对波黑的援助并没有有效解决其经济发展中的主要问题，帮助其调整经济结构中对煤炭产业的高度依赖，致使今日波黑经济仍然困难重重。另一方面，面对现在波黑的两难困境，世界银行应该主动帮助其指定适应低碳经济环境的方案，运用多种手段解决具体问题，使之减少对煤炭产业的依赖，或者通过技术革新改善煤炭质量，开发新能源，实现能源产业多元化，减少二氧化碳排放，而不只是着眼于清除其社会主义残留，尽快将波黑引入自由民主的世界。所以，“为了提升发展援助在制度创新方面的作用，如世界银行应主动营造长效合作的援助关系，避免推行强制性的短期制度移植”。[66]而“世行发展资金应如何推动建设发展的长效机制、在项目活动结束后持续推动项目地区的可持续发展，在这些问题的解决上世行的表现还有待完善”。[67]
全球治理之所以重要，一个重要原因就是全球治理机制能够独立于主权国家，从国际社会的整体视角观察世界发展的潮流，然后与相关国家密切配合，制订符合国情的治理方案。IMF和世界银行作为全球治理机制原型的最大问题就在于，并没有真正成为独立的全球治理机制，而是始终作为发达国家，特别是美国霸权的工具，以狭隘的意识形态眼光单方面传播西方世界的价值观和治理标准，认为自由民主的政治制度和自由竞争的市场经济制度就是人类永恒的潮流。这种残留的“历史终结”思想使之成为“西半球治理机制”，而非全球治理机制。换言之，IMF和世界银行代表的全球治理机制原型，虽然集中了许多技术型专家，但仍然是意识形态导向的治理机制，而非问题导向的功能型治理机制。全球治理如果要成功实现转型，就必须在这些意识形态导向的传统治理机制之外建立起能够真正解决问题的功能型机制，只有这样全球治理才能找准问题的病根对症下药，将科学的解决方案引入特定国家，提高治理的效率。