第二节 金融监管
一 概念界定及其特性
（一）金融监管的概念
金融监管，顾名思义，就是对金融领域的监督管理。金融，简单地说，就是资金的融通，有广义和狭义之分；相应地，金融监管狭义上指中央银行监管，广义上则包括银行监管、证券监管和保险监管等领域，这也是本书所要探讨和关注的内容。这里还需要探讨的是区分对金融市场的监管和对金融组织的监管。比如，对金融市场的传统监管措施就包括交易（印花）税、杠杆限制、卖空限制、涨跌停板、T+1（当日买进的股票，要到下一个交易日才能卖出）交易和IPO（Initial Public Offerings，即首次公共募股）限制。[49]有些学者还认为包括对金融产品的监管，将金融市场里的金融产品监管单独拿出来研究。这里，我们所研究的金融监管，应该是广义上的，包括上述各方面的监管。
（二）金融监管的特性
1.涉及面的广泛性
金融监管涉及的领域较多，本身手段也多元化，具有很强的拓展性和扩张性。以银行监管为例，之所以要用相应的行政许可、行政处罚等手段来进行强制的监督管理，主要还是为了维护金融安全。金融从业机构必须首先取得中国银监会审核发放的金融业许可证，据此才能获得从事金融业服务的行业资格，私人银行也不可以随意放贷，他们在某种程度上受到中央银行的监管，后者对私人银行放贷所必需的资本金和流动性进行限制。[50]同时，一旦违反了《银行业监督管理法》等法律，就必须承受相应的处罚等法律责任。2015年7月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国国家安全法》，其中的“国家安全”就涉及“金融安全”，其第20条规定，“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击”，在金融安全领域回应了行政许可法的相应精神。
以“普惠金融”（inclusive finance）为例，我国“一行两会”一直在加大监管力度，但从其最初产生以及在国外一些发展中国家最初呈现的趋势来看，这实际上是要让金融成为普罗大众权利的一种渠道，通过为用户赋能，大众可以更好地做出金融决策、管理财富，通过为金融机构赋能，使其提供金融产品的能力更强大，进而推动整个国家成为金融强国。[51]联合国2005年提出该概念，2006年孟加拉国的银行家穆罕默德·尤努斯通过开办乡村银行，为农民提供小额贷款，一举成功，并因此获得了诺贝尔和平奖。这说明“普惠金融”完全可以成为拉动整个国家经济的正能量，同时对于整个国家的精准扶贫事业有实际的积极影响。[52]在我国，“普惠金融”更可以为小微企业、农民、城镇低收入群体提供适当和有效的金融服务。但问题在于有些金融产品甚至恶意贷款已经超出了普惠金融的制度本意，成为制度扭曲的变异样板。因此，不能因为个别人滥用了这个平台与渠道，就否定大多数人享有这种权利的机会甚或是这种金融产品本身。
我们以“P2P”网络借款来进行分析（见表1-5），该种借款被称为Peer to Peer Lending，即点对点网络借贷或借贷型众筹，区别于股权众筹，是一种将小额资金聚集起来借贷给有资金需求的人的民间小额借贷形式。
表1-5 中央关于P2P网络借贷监管的政策汇总一览
续表
新型的金融业态除了上述P2P之外，还有“现金贷”业务，这一业务同样备受中央监管层关注。现金贷，是小额现金贷款业务的简称，具有方便灵活的借款与还款方式，以及实时审批、快速到账的特性（见图1-1）。
图1-1 现金贷业务流程
现金贷（Payday Loan，发薪贷）同样产生于信息社会发展的过程中，但它作为小额现金借款与P2P及之前的消费分期在资金端、资产端、场景和直接参与者方面都存在明显的区别，其中最大的区别则在于现在的现金贷的资金主要来源于机构而非个人投资者（见图1-2）。
图1-2 现金贷与P2P及消费分期的区别
在监管政策方面，2017年4月10日，中国银监会发布《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》，首次提出要做好“现金贷”的清理，现金贷的特征在于无场景依托、无指定用途、无客户群体限定、无抵押；2017年9月，央行副行长易纲在“中国普惠金融国际论坛”上提出，普惠金融要依法合规开展业务，凡是搞金融的都要持牌经营，都要纳入监管。[53]在2017年10月28日的“2017中国互联网金融论坛”上，针对在高校扩展迅猛的“现金贷”业务，[54]中国人民银行金融市场司司长纪志宏再次重申了“所有金融业务都要纳入监管，任何金融活动都要获取准入”，要求实施穿透式监管，建立互联网金融的行为监管体系、审慎监管体系和市场准入体系。[55]2017年12月1日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室正式下发《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，明确统筹监管，加强对网络小额贷款清理整顿工作，加强资金来源审慎管理。随着P2P的不断爆雷，[56]各地的监管机构也不断强化监管内容。
相比P2P，私募基金在投资门槛、投资数量、宣传方式和收益等方面都有更加严格明确的要求。私募基金是私下或直接向特定群体募集的资金。用来指称对任何一种不能在股票市场自由交易的股权资产的投资。私募基金的合格投资者必须具备相应风险识别能力和风险承担能力。2013年6月1日新《证券投资基金法》正式实施，把私募基金正式纳入监管范畴；2014年1月17日，基金业协会发布《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，私募行业的实质性监管政策才得以落地。中国证券投资基金业协会在2016年2月5日出台《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》，将私募基金的监管推上了一个新高度。自此之后，对私募资金的监管内容也在经历不断变化的过程。不仅包括全国人大常委会和国务院制定的法律和行政法规，也包括中国证监会出台的规定办法和问答规范，还有中国证券投资基金业协会出台的管理办法、通知公告、规范指引、说明建议及会员相关管理办法，其他还有央行、国家发改委、中国银监会、中国保监会、中国证券登记结算有限公司、交易所、股转系统、中国证券业协会等出台的各项文件。各地方证监局则依照中国证监会的授权履行职责，负责对经营所在地辖区内的私募证券投资基金管理人进行日常监管，包括对公司治理及其内部控制、私募基金运作等进行日常监管（见图1-3）。
图1-3 私募证券投资基金的监管分权体系一览
2.明确的国家政策性
以我国的金融监管发展历程为例，历数1997～2017年20年来的五次中央金融工作会议（见图1-4），其中不乏对监管的政策态度，但是金融监管业并不是每次都成为绝对的目标，不可否认的是，金融监管在实现各次金融工作会议目标中是不可或缺的途径和制度依赖。比较典型的是2002年的金融工作会议提出的“加强监管”目标和2017年的金融工作会议所提出的“强监管主基调”。
图1-4 我国五次中央金融工作会议精神一览
很多国家的金融监管其实都是国家政策的延续，以美国的联邦储备委员会（FR）为例，其作为美国的央行，在金融监管政策上实际上一直在延续其金融监管的态度，任何时候放松金融监管与收紧金融监管，都与国家的经济形势有关，也是对以往所有金融调控政策的一种总结与积淀。2018年美国新任总统特朗普照上台之后，一方面力主废除号称继1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》之后最严厉的金融监管法案的《多德-弗兰克法案》，另一方面大幅度调整了美联储的理事。[57]2018年2月，美国新任美联储主席Jerome Powell提出要有条件地放松金融监管，通过放松金融监管来加大金融业对实体经济的支持力度。
而同时期在中国通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，则明确提出，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制，在合理配置宏观管理部门职能的基础上，加强和优化金融管理职能，增强货币政策、宏观审慎政策的金融监管协调性，优化金融监管力量，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，维护国家金融安全。2018年3月，我国金融监管机构改革这块“硬骨头”终于被啃下，其改革的意图说明主要是：为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好地统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。新组建的中国银行保险监督管理委员会的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。[58]从此次改革的方案来看，没有回避对权力和利益的调整，强化了功能监管和行为监管，意在解决监管职责不清晰、交叉监管和空白监管等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好地统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，自2003年开始的“一行三会”表述消失，我国金融监管体制正式形成了“一行两会”的格局。[59]
二 形势发展与政策走向
任何一个行业生存和发展的基础，都在于按照“规则”，按照法律和规定办事。[60]而就金融而言，其独特性就是通过“强监管”维系垄断市场，继而因此产生高额甚至超额的收益。[61]“强监管”的主要目的是对机构提出更高的资本要求和约束，不同于“严监管”，后者主要是对现有规则的严格执行，如果说严监管相当于“从重”，那么“强监管”甚至可以被理解为倾向于“加重”。“强监管”的主要目的就在于防止系统性风险，这也和目前央行乃至党中央在十九大上所提出的目标一致（见图1-5）。
图1-5 央行货币政策与监管机构监管政策构成“去杠杆”的双支柱
资料来源：张威、韩笑、龚奕洁等：《中国式“缩表”》，《财经》2017年第12期，第51页。
但是，目前“一行两会”强监管政策的叠加也可能导致风险减速释放，从而使得国内居民与企业的避险情绪加强。[62]因此，“金融领域所需要的改革，一点都不是对山头的重组，而是要用铁腕来规制利益集团的无限扩张及其对市场的不正常影响，以期真正实现市场化”。[63]
（一）金融创新
金融创新，是现代金融发展的一种生命力。随着金融科技的发展，其跨越时空限制在不同领域、不同市场开展多元化的金融服务，混业特征更加明显，既是一种创新，也使得风险的内在关联性大大提升，这对于目前仍以分业监管为主的监管体系提出了严峻挑战。[64]对金融监管机构来说，一方面就是要控制金融风险的扩散，实现金融以服务于实体经济发展为目的的目标，[65]另一方面从金融利益集团手中夺回原本属于实体经济的资源。我国的金融创新虽然输在起点上，但极有可能赢在终点，而且中国金融科技的商业模式可能适合东南亚、东欧和非洲的一些国家和地区，这对“一带一路”倡议推广也十分有利，加上有关部门鼓励创新，不断推动市场发展，起到了乘法效应。[66]
2017年的第五次中央金融工作会议对于金融创新也采取较为抑制的态度，“如果创新是没有监管的创新，那就是疯长的野草”，主要强调风险管控，这也预示着我国的金融监管的重点从原来资金充足的监管，转向了资本不足风险和透明度风险监管并重，因为证券化金融资产作为财富管理的基石资产，其风险主要来自透明度。[67]在经济企稳改善、经济工作重心更多地转向维护金融稳定后，监管部门一时间反过来竞争性地收紧政策。[68]2017年11月，党的十九大后，中国人民银行行长周小川撰文指出，要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，这同时也成为党的十九大报告关于金融监管的政策表述。其中，对金融监管的重要举措和精神的确切总结如下：中央监管部门要统筹协调，央地金融管理要统筹协调，发挥央地两个积极性，中央进行统一监管指导，制定统一的金融市场和金融业务监管规则，对地方金融监管有效监督；地方负责地方金融机构的风险防范处置，维护属地金融稳定；金融监管部门和地方政府要强化金融风险源头管控。对中国人民银行而言，就要发挥其宏观审慎管理和系统性风险防范职能，统筹系统性风险防控与重要金融机构监管，对综合经营的金融控股公司、跨市场跨业态跨区域金融产品，明确监管主体和责任，全面建立功能监管和行为监管框架，强化综合监管。[69]其实，在央行的“宏观审慎”监管功能之外，还有“微观审慎”，后者是机构视角，即对金融机构的监管，而前者是市场视角，但对于资产泡沫膨胀的经济体，宏观审慎更是一种资产视角，防止整个资产市场价格大起大落，并对金融体系造成严重损害。[70]2018年初，中国银监会开出的两大过亿罚单中，第一起是对浦发银行成都分行罚款共4.62亿元，并对该分行原行长、2名副行长、1名部门负责人和1名支行行长分别给予终身禁止从事银行业工作、取消高级管理人员任职资格、警告及罚款。第二起则依法查处了邮储银行甘肃武威文昌路支行违规票据案件，对涉及该案的12家银行业金融机构共计罚没2.95亿元，[71]显示了监管部门猛药去疴的决心。同时，这也是化解与防范系统性金融风险必要性的表现，其中第一起处罚案件中，浦发银行成都分行通过编造虚假用途、分拆授信、越权审批等手法，违规办理信贷、同业、理财、信用证和保理等业务，其目的在于掩盖不良贷款，换取相关企业出资承担不良贷款，基于该银行在业界的标杆地位，因此，这种相应的造假行为需要监管部门全面调查与研判。[72]
而要实现综合监管，有效规制金融创新，实现良好的风险管控，就必须委之以相应的监管手段和策略。以证券监管为例，2005年《证券法》修订之后至2014年间，共有37部中国证监会的规章规定了证券监管措施，目前共计110多种，但从2010年至2015年中国证监会及其派出机构所采取的监管措施的实际情况来看，分布不平衡，各种类型的监管措施使用频次严重不均，惩戒较轻的监管措施使用量大，而惩戒程度较重的监管措施使用量少甚至从未使用过。而相对于监管措施这种事中监管形式来说，行政处罚这种事后监管措施数量相对更少。[73]随着形势的发展，严管重罚的监管措施也将相继被启动。
毋庸置疑，金融创新本身就包含风险，而且融入了监管的交叉地带，有可能形成所谓监管争利或监管空白。以中国保险业近六年的发展为例，其在金融产品创新方面推出的“13项新政”（包括资产配置办法、委托投资办法、债券投资办法、衍生产品办法、创新产品办法以及托管办法等），形成所谓“资产驱动负债”，但松绑保险投资造成了监管的松绑，在很多领域，仍存在相应的审批环节，比如境外投资的审批主体还包括外管局，而中国证监会对资本市场并购的话语权相当大，[74]这也使得中国保监会松绑监管还不至于造成保险行业创新及衍生产品风险的过度膨胀。2017年7月11日，在中国保监会原主席项俊波违纪被调查的三个多月之后，从中国保监会发布的《信用保证保险业务监管暂行办法》可以看出，“依法合规、小额分散、稳健审慎、风险可控的经营原则”被重点强调，而“网贷平台信保业务”被限定为“保险公司与依法设立并经省级地方金融监管部门备案登记、专门从事网络借贷信息中介业务活动的金融信息中介公司合作，为网贷平台上的借贷双方提供的信保业务”，其间，也不再有如2014年中国保监会修改的《保险公司股权管理办法》中的“中国保监会另有规定的除外”等字样。
相比之下，中国银监会也在通过规章等规范性文件来实现对许可的简化，同样也不放松监管，2017年7月，中国银监会发布《关于修改〈中资商业银行行政许可事项实施办法〉的决定》，表示“在推动简政放权工作的同时，将持续完善审慎监管规则，加强事中事后监管，加大现场检查力度和监管处罚力度，坚守不发生区域性系统性风险底线”。[75]以第34条第2款后增加的一款规定为例，“前款所指设立、参股、收购境内法人金融机构事项，如需另经银监会或银监局批准设立，或者需银监会或银监局进行股东资格审核，则相关许可事项由银监会或银监局在批准设立或进行股东资格审核时对中资商业银行设立、参股和收购行为进行合并审查并作出决定”。这里虽然简化了程序，但并没有简化或省去相应的程序，实现了上述所谓“坚守不发生区域性系统性风险底线”之目标。
（二）金融扩张
金融扩张是现代金融活动中的一种必然趋势，金融活动的深入推广，带来的必然结果便是部分金融活动规模和参与人数的扩张。有些领域的金融扩张过快，数量惊人，就需要通过规则制定及其施行来控制相应的风险，比如在证券法、信托法、公司法、互联网金融法规领域，都时常有“200人”“200份”的限制，[76]归根结底都是为了防止金融风险超过一定的规模，而当下民间借贷的“准证券化”正是与这种风控趋势相抵触的。另外，金融监管机构虽大力布控，但有时收效甚微，甚至无法做到信息把握的及时性与充足性。2015年股灾发生时，中国证监会为防范风险，大力清理配资，但收效甚微，原因就在于其对银行、信托、保险有多少资金进入股市以及市场杠杆水平如何并不清楚。[77]同时，有些金融大鳄跨界游走于金融领域之间，凸显了金融监管的难度与转型需要。以2016年底和2017年初，中国证监会主席刘士余在证券监管工作会议上反复言及的“野蛮人”“害人精”为例，金融领域所存在的这类违法违规的行为，并不鲜见，在当下，中国证监会、中国保监会、中国银监会也经常联手出击，对这类行为予以重点打击，凸显监管的必要，同时也在杜绝资金的外流。以2017年2月中国证监会重点督办的资本玩家鲜言为例，其采用公司改名的方式来操纵股价的做法，前无古人，除此之外，五年间他玩转两家上市公司，起诉证监会、制造了“1001项奇葩议案”的做法，最终为自己招来34.7亿元的天价罚单和终身禁入证券市场的结局。[78]上述事件并非孤例，很大程度上代表了金融监管的未来发展趋势与必要性。2018年，中央经济工作会议提出，要防范金融市场异常波动和共振，再次表明中央“稳金融”的重大决心，也是对金融扩张政策的又一新表述。
（三）互联网金融
互联网金融本质上仍属于金融，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点。互联网金融很大程度上是中国金融抑制的产物，是对金融监管外部溢出效应的反映。它包括第三方支付、P2P、大数据金融、众筹、信息化金融机构、互联网金融门户等方面。[79]从中国人民银行等十部门发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的界定来看，这一范围囊括得更为宽广，包括互联网支付、网络借贷[包括个体网络借贷（即P2P网络借贷）和网络小额贷款]、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等方面。互联网金融具有技术风险、信用风险以及法律风险等综合性风险，规范发展互联网金融是国家加快实施创新驱动发展战略、促进经济结构转型升级的重要举措，对其监管应当遵循金融效率原则、金融消费者保护原则、金融安全原则，采用综合性的监管路径。[80]
而在互联网金融已经逐渐成为衍生我国金融新业态服务场域的当下，政府对互联网金融的监管有着不可推脱的责任。互联网金融是第四次金融浪潮的特征，其融资来源是“碎片化”的资金，可以在最大范围内动员资金，在最大限度上承担风险。[81]在互联网金融发展如火如荼的形势下，对该种新生事物的金融监管也被逐渐提上日程。中国人民银行等十部门共同制定《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，提出要“建立健全互联网金融监管长效机制”。2017年3月，中国银监会就《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见，其中对“网络借贷信息中介机构”做了界定，即“依法设立，专门从事网络借贷信息中介业务活动的金融信息中介企业”，“以互联网为主要渠道，为借款人与出借人（即贷款人）实现直接借贷提供信息搜集、信息公布、资信评估、信息交互、借贷撮合等服务”。[82]其立法说明中也专门指出，上述机构“具有高效便捷、贴近客户需求、成本低等特点，在完善金融体系，弥补小微企业融资缺口、满足民间资本投资需求，促进普惠金融发展等方面可以发挥积极作用”。[83]这实际上是金融监管机构在分析清楚监管对象的基础上设定监管模式的一种做法，也将成为未来我国强化金融监管的一种趋势。但是，2017年7月，全国金融工作会议也提出对互联网金融的抑制态度，提出加强互联网金融监管。道高一尺，魔高一丈，正如欧盟委员会在其发布的《金融科技产业：一个更具竞争力和创新性的金融行业》中所指出的那样，“金融科技的目标是通过改变金融市场的运营方式创造新的商业机会，而监管科技则是为了帮助市场参与者和监管者以更加高效的方式遵守运营规范”。[84]正如有些学者所言，P2P监管政策应该由中央政府做主体设计，再给地方政府授权，不能让地方政府直接做。[85]