纪检监察视角下高校领导干部违纪违法治理研究

潘洪涛 余楚婧 陶宇杰¹

一、高校领导干部违纪违法相关学理界定

“高校”，即高等院校，为我国实施高等教育的学校。 《中华人民共和国高等教育法》中对高等学校的定义做了界分：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”在法律明文规定之下，“高校”的含义并无太大争议。

“违纪”是违反党的纪律的简称，是指党组织和党员违反《中国共产党党章》和其他党内法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德规范，危害党、国家和人民的利益，依照党和国家的方针、政策、法律和党纪政纪条规的有关规定应当受到追究和处分的行为，这是《中国共产党纪律处分条例》对违纪主要特征的明确界定。²对违反党的纪律的党员，依据其违纪情节的轻重，实施纪律处分的种类分为五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；对达不到纪律处分的可以给予批评教育、责令检查、诫勉谈话或者组织处理。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法 (试行) 》规定的组织处理方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等方式；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》规定的组织处理方式包括责令辞职和免职等；《中国共产党巡视工作条例》等多部党内法规和规范性文件也都把组织处理作为追究违纪责任的措施之一。

“违法”指违反国家法律的行为，这里法律应作广义理解，包括法律、法规、行政规章、条例、法令等一切具有法律约束力的规范文件，其外延极为广泛。而“职务违法”则是指行使公权力的公职人员实施的与其职务相关联，违反职务法律法规规定，虽不构成犯罪但依法应当承担法律责任的行为，职务违法具有职务相关性、违法性、应受处罚性等典型特征。

“职务犯罪”，在我国现行《刑法》第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪，第八章贪污贿赂罪，第九章渎职罪中都有所规定。 “职务犯罪”既强调主体的特定性，也强调客体的特殊性，是指国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用职务上的便利，进行非法活动或者对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行职责，破坏国家对职务的管理职能，依照刑法应当受到处罚的行为的总称。其侵犯的客体是国家对职务活动的管理职能，在客观要件上主要有三种形式：一是利用职务之便；二是滥用职权；三是严重不负责任，不履行或不正确履行职务。

通过以上分析我们可以看出，违纪与职务违法、职务犯罪违反的对象有明显不同，三者产生的相应后果也不相同，它们虽有明显的区别，但三者之间也存在诸多联系；职务违法与职务犯罪不同，职务犯罪具有较为明确的规定及体系，但职务违法的概念和外延，还没有准确的界定。实践中，违纪行为、职务违法和职务犯罪之间会出现交叠现象，其中最突出的是递进发展关系。根据“纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”的要求，党员违法必先受到党纪的惩处。从查处的多数高校违纪违法案例来看，许多职务违法、职务犯罪行为的开端正是从违纪行为开始的。本文主要讨论的是高校党员领导干部违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益，依照党的纪律处分条例的规定应当受到追究的行为以及在履行职务过程中，利用职权或利用职权、地位形成的便利条件，因为故意或过失，不履行或者不正确履行职责，损害国家、高校、社会公共利益，具有社会危害性，但尚不够刑罚处罚的行为。

二、高校领导干部违纪违法的基本情况与特点

(一) 基本情况

根据对中央纪委国家监委网站及各省市纪检监察网的数据统计，2020年至今，全国共有81位高校党员领导干部违纪违法受到查处，共涉及73所高等院校。在73所高等院校中，“双一流”大学2所，地方本科院校43所，高职高专院校28所。具体情况如下：

1．主体特殊性

犯案人员普遍文化程度高，行政级别较高，年龄层次较为集中。作案人显示出“三高”的特征：学历高、职务高、职称高。高校职务犯罪的主体一般是高校中从事领导和管理工作的人员，即一般是在高等院校及其内设机构、部门中担任一定职务，具有一定的人、财、物管理的权力和涉及教学、科研、基建、后勤和学校发展等重大事项决策权力的人员。³高校职务犯罪行为人文化程度较高，社会阅历较丰富，具有较强的反侦查意识及反侦查学习能力，作案手段隐秘，所以侦查难度较大。为使得其犯罪行为难以被察觉，高校职务犯罪行为人在实施犯罪前往往会周密部署，谨慎策划，实施后又想尽办法掩盖劣迹，检察机关也难以掌握其确切罪证。⁴

(1) 从性别看：在81名违纪违法党员领导干部中，绝大多数是男性，达到78人，占总人数的96%。女性为3人，占总人数的4%。

(2) 从年龄看：在81名违纪违法党员领导干部中，61—70岁有41人，51—60岁有31人，分别占总人数的51%和38%。41—50岁的数量最少，共3人，占总人数的4%。其中，年龄最大者70岁，年龄最小者48岁。

(3) 从文化程度看：作为高校党员领导干部，学历水平总体较高，超过半数以上具有硕士以上学位。具体为本科27人，硕士32人，博士16人，大专1人，未知6人。

(4) 从职务职级看：正局级44人，副局级33人，正处级4人。副局级及以上违纪违法数量为95%。

(5) 从任职时间看：任现职时间超过十年的有16人，满五年不足十年的有27人，不足五年的有29人。其中部分年轻干部刚走上领导岗位就出现违纪违法问题，有些在担任领导职务之前就存在违纪问题。

(6) 从岗位职能分布情况看：所涉案件领域大致可分为基建、后勤、招生、人事、财务和科研六项。

2．违纪违法行为特殊性

(1) 违纪类型广泛，但以违反廉洁纪律为主。具体包括：违反组织纪律、违反廉洁纪律、违反工作纪律、违反生活纪律和其他违纪情况 (有的人违反多项纪律)。

(2) 大多数案件发生在高校权力运行的重点领域和关键环节。具体违纪违法情况包括但不限于以下：接受安排住宿、宴请、娱乐；违规公款接待、发放奖品礼金；变相公款旅游；违规使用工会经费；违规发放劳务报酬、交通补贴；冒名签字报销；违规报销烟酒；帮助打听招生信息等；违规租赁、采购等。

(3) 违纪违法多呈现群体化作案形态。高校领导干部违法违纪行为主要以贪污、受贿、为亲友非法牟利为主要违法违纪类型，客观上表现为团伙作案的形态。以上海工程技术大学原校长夏某某为例，其利用职权为亲属经商牟利，利用手中职权收受巨额贿赂等。同时，违纪违法行为还呈现部门正职、副职、具体办事人员三位一体同时违纪违法的形态。

(4) 生活作风案件数量不少且影响很坏。近三年，中央纪委国家监委网站公开了数位领导干部因生活作风问题受到处分，分别为嫖娼、寻衅滋事、权色交易与他人发生不正当性关系。作为高校领导干部，出现多起性质恶劣的生活作风案件，严重败坏了高校领导干部和教师队伍形象。

3．执纪执法分析

(1) 问题线索来源多元。巡视巡察发现是最主要的途径，上级交办和信访举报也发挥重要作用。具体包括：巡视巡察发现、上级交办、信访举报、监督检查发现、公检法移送及主动交代 (部分人有多条线索来源)。通过巡视巡察发现的问题线索近半数，这充分反映了巡视巡察的重要作用。

(2) 党纪处分宽严相济。结合违纪事实和党纪处分来看，对违纪违法人员的处分总体上表现为宽严结合。党纪处分具体包括：警告、严重警告、撤销党内职务、开除党籍。在中央纪委国家监委网站公布的数据中，以开除党籍、开除公职的数量最多。

(二) 高校领导干部违纪违法行为特征

综合分析近三年全国高校领导干部违纪违法情况，可以总结以下总体特点：

1．主体呈现高学历化特征

近三年查处的违纪违法领导干部中，半数以上具有硕士及以上学位，体现出较高的文化特征。同时，这些领导干部熟悉相关专业领域内知识，曾受到系统的教育，这也使得其在实施违纪违法行为时更加隐蔽，表现出一定的反侦查能力。因此，有理由推论，我国高校职务犯罪可能存在较高的犯罪黑数。

2．违纪违法人员出现年轻化苗头

近三年查处的违纪违法领导干部中，50岁以下领导干部有3人，其中最年轻的为48岁，部分年轻干部的违纪违法问题较严重，影响很坏。例如，黑龙江幼儿师范高等专科学校校长陈某某利用职务上的便利以及职权或地位形成的便利条件，在工程项目承揽、图书教材销售、学生招录等方面为他人谋取利益，并索取、非法收受巨额财物，被检察机关依法审查起诉。

3．存在二级院系领导干部违纪违法问题

二级院系领导干部违纪违法可能比学校职能部门更加突出，体现出“上级监督远，同级监督弱”的特点。对于高校违纪违法问题，人们通常觉得职能部门的问题可能更严重一些。但实际上，随着高校机构改革的不断推进，高校内部的权力和资源分布发生了变化，违纪违法问题也在随之改变，二级院系的违纪违法问题也随之更加突出。二级院系领导的各种事务自主权不断增加，同级之间的监督机制尚待进一步优化，使得二级院系的违纪违法问题相对而言较为频发。

4．廉政问题主要表现为“微腐败”且分布比较广泛

单从涉案金额来看，相比政府、国企和其他权力资金富集单位，高校腐败案件的涉案金额相对较低，很多都是“微腐败”。近三年因违反廉洁纪律被查处的领导干部中，涉案金额相较而言没有那么巨大，并且，这些涉案金额很多并没有落入领导个人腰包，而是以公款旅游、超标接待、交通补贴、职工福利等方式消费或发放掉了。但值得注意的是，在所有违纪问题中，违反廉洁纪律的问题最为普遍。

5. “四种形态”分布较合理

从纪检监察部门对违纪违法案件的处分结果看，基本涵盖了“四种形态”中的后三种形态，并且分布较为合理。对于违纪行为较轻的领导干部采取了警告和严重警告的轻处分；对多人采取了降级、撤职的政务处分；数人分别被司法机关判处有期徒刑，其中最高刑期达有期徒刑十二年六个月。中央纪委国家监委网站上公布的案例数据多以第三种形态与第四种形态为主。总体来看，近三年的处分结果既体现了对违纪违法行为的“零容忍”，也体现了严管厚爱相结合。

三、高校领导干部违纪违法存在的主要问题

在持续推进高校全面从严治党的背景下，全国仍有多家高校单位、数十位领导干部被查出违纪违法问题，通过以上分析，不难看出全国高校在内部治理和纪检监察工作等方面都存在着一定的缺漏，一些短板亟待弥补。

(一) 高校全面从严治党方面存在的问题

1．部分领导干部思想观念存在偏差

虽然校园被称为“象牙塔”，但随着近年来社会转型、市场发展，学校内部也不断受到一些不良风气的影响。部分领导干部虽然工作能力过硬、学术素养达标，但在面对金钱诱惑时却无法坚定立场。 “高校管理人员工资收入较之社会上的老板、经理等相对较低，较大的收入差距致使其产生心理失衡”⁵，这种心理失衡使得部分领导干部在工作中失去本心，尤其是一些党员身份的管理人员，将国家、社会、学校的利益抛于脑后，抛却为人民服务的公仆精神，寻求权力寻租空间，不择手段进行权钱交易，以非法手段获取自身利益。部分领导干部思想极度腐化，甚至认为自己以违反程序、违反法规的手段获取金钱回报是理所应当。

2．组织建设流于形式，低级错误时有发生

部分高校虽然明确强调组织建设问题，但实际效果并不理想，使得整体基层党建工作流于形式。尤其在发展党员方面，部分高校未能够完全严格按照组织程序开展工作，并且有三所高校出现了较严重问题。总体来看，在发展党员过程中，从入口关、培养考察关到审核关未能做到严格化、规范化、程序化，入党材料内容审批不严导致低级错误较多，而自查、复查环节的缺失又使得错误迟迟未被发现，严重损害了党的形象。

3．党风廉政建设效果不佳，违反党纪现象时有发生

通过对近三年全国高校违纪违法领导干部的案件进行分析，部分高校中党风廉政制度建设缺位。“党风建设就是党的作风建设，就是要端正党员干部和党的各级组织的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风。”⁶2016年，教育部党组印发《高等学校深化落实中央八项规定精神的若干规定》，以此推动中央八项规定精神在高校贯彻落实，深化高校作风建设。但时至今日，部分高校领导干部顶风违纪现象屡见不鲜。在近三年查处的数十位领导干部中，多人涉及违反中央八项规定精神。同时，部分高校虽然普遍开展廉政警示教育，但“这些警示学习大多都是为了应付上级任务，只是形式上进行教育，并不能真正地起到教育和预防作用”⁷。因此，高校领导干部的廉洁问题仍然存在，且在所有违纪问题中，违反廉洁纪律的问题仍最为普遍。

(二) 高校内部治理方面存在的问题

1．重点领域和关键环节管理体制存在盲区且未能形成有效监管

早在21世纪，就有学者在分析高校内腐败现象时指出高校腐败事件多集中在“基建后勤”“选人用人” “招生录取工作” “挪用科研经费”等典型方面⁸，这些领域目前仍然是高校领导干部违纪违法的重灾区。从前文对近三年全国多名高校违纪违法领导干部的分析可以看出，高校违纪违法仍然绕不开基建 (修缮) 项目管理、招生考试、人事、财务等与社会关系比较密切、资源和权力相对集中的领域。

这也暴露出当前各高校在内部治理中普遍存在的弊病，对重点领域和关键环节没有严密的管理体系，或者制定了相关管理制度但未能严格执行。管理体制上的盲区使得身居重点领域和关键环节的领导干部获得了较大的权力寻租空间，而监管手段的缺失又使走上违纪违法道路的领导干部越陷越深难以自拔。

2．二级院系权力运行不规范

高等院校内部治理结构改革的一个重要方向是推动权力下移，2018年8月，教育部、财政部、国家发展改革委印发了《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，其中就指出完善中国特色大学制度要“规范高校内部治理体系，推进管理重心下移”。随着改革不断深入，高校二级院系的自主权也不断扩大，可支配的各项经费也在逐年增加。根据中央纪委国家监委公开的数据，近三年查处情况中已然出现了二级院系领导干部违纪违法的情况，这充分说明高校在推动权力下移的过程中，并没有同步做好权力运行的规范工作。虽然相关管理制度不少，但实际效果不佳，约束力不强，造成二级院系领导用权过于随意和任性。“因监管力度不足，导致很多高校的院系财务管理中存在着收入不及时上缴或者坐收坐支、公款私用等现象，严重地违反了财经纪律。”⁹

(三) 高校纪检监察工作存在的问题

1．高校纪检监察机构履职被动

从近三年情况看，大多数的领导干部违纪违法线索来自上级交办、巡视巡察发现和信访举报，高校纪检监察机构主动查办的领导干部违纪违法案件较少。这反映出高校内部纪检监察机构本身履职时缺乏主动性，监察效果不佳。高校是一种特殊的“熟人社会”，或者说是一种“半熟人社会”。高校的教职工一般来自五湖四海，不同院系和部门的人员相互并不熟。但是到了中层以上的领导干部，由于人数相对较少且常有工作往来，相熟的机会就比较多。高校纪检监察机构身处这一“半熟人社会”之中，监督执纪的独立性、公正性受到影响。不仅如此，“监察部门与高校中的其他二级学院和机关部门都处于同等的行政级别，属于同级监督，常常会因为碍于部门领导之间的情面，打不开工作局面”¹⁰，这也进一步消损了纪检监察机构履职的主动性。

2．二级院系纪检监察力量薄弱且监督体系有疏漏

在二级院系领导干部违纪违法案件中，不少人违纪行为明显且持续多年。违纪行为明显却长时间未受问责，这看似是一“悖论”，但实则反映了当前高校内部对二级院系监督力量薄弱这一事实。目前，很多高校的纪检监察力量主要配置在校级层面，但普遍存在干部队伍规模较小的情况，少则二三人，多则四五人。与校级纪检监察机构相比，二级院系则很少配置纪检监察组织，大多在二级院系党组织设纪检委员，但对领导干部的监督作用非常有限。一方面，“高校纪检监察干部多是从教师岗或其他行政岗转岗而来，没接受过系统的纪检监察岗位培训，缺乏专业的执纪技巧”¹¹；另一方面，二级院系内的监察人员身处院系整体工作环境中，难以撕开脸面进行揭发检举。随着二级院系权力资源不断增加，这种“上级监督远、同级监督弱”的体系疏漏充分暴露。

3．高校纪检监察可依据的原则性规定较多但可操作性规定较少

高校纪检监察治理高校职务犯罪时，多以《刑法》《刑事诉讼法》《公务员法》中的相关内容为主要依据，对违纪违法行为缺少专门的法律制度上的规定以及约束，同时也没有相关的部门法的界定与解释。有学者在分析高校纪检监察工作时指出：“对于党员干部，主要运用《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规；对于行使公权力的公职人员，主要运用《中华人民共和国监察法》 《中华人民共和国公职人员政务处分法》等国家法律法规和相关规定进行。”¹²但高校在具体适用法律法规时，仍需厘清其内部竞合关系，形成可操作性强的管理程式。

4．高校政治监督仍有待探索推进

政治监督不同于业务监督，政治属性较强，分寸不好拿捏。对于高校内部纪检监察机构来说，政治监督“就是要提高政治站位和政治觉悟，严明党的纪律特别是政治纪律，坚决同违反党章党规党纪、危害党的团结统一、损害党的形象等言行作斗争”¹³。但在当下，如何加强高校政治监督，做到监督具体化、精准化、常态化，仍然处于探索完善阶段。从近三年查处情况来看，高校内部政治监督仍然存在监督主体权责不清、监督内容和程序不明确、整改落实不到位等情况。高校纪检监察机构在进行政治监督时，一方面缺乏相应配套的细化措施，可操作性不强；另一方面则缺乏监督手段，已经建立的机制和规章制度没有得到有效落实。

5．高校对“四种形态”认识片面化

2015年，王岐山对监督执纪问责工作提出“四种形态”; 2016年10月，《中国共产党党内监督条例》对“四种形态”重新进行了定义，其“第一种形态”要求经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。“四种形态”是对纪检监察工作提出的新要求，然而高校纪检监察机构在贯彻落实“四种形态”，尤其是“第一种形态”时，效果尤为不佳。高校领导干部违纪违法往往都是由小入大，如果监督力量到位，完全可以做到抓早抓小，避免错误一步步扩大。但一些高校在落实监督执纪时并不了解“第一种形态”有哪些具体方式方法，常常只是举办一些批评与自我批评座谈会，对于约谈函询等则选择性无视。同时，高校在开展“第一种形态”时没有相关具体操作方法、运行程序的规章制度用以参考，因此，“第一种形态”的开展往往只能流于形式化。长此以往，高校虽不断开展批评和自我批评，也在校内呼吁“咬耳扯袖、红脸出汗”，但并不能使得违纪违法者内心有所触动。

6．高校“四责协同”机制推进效果尚未充分彰显

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党。 2017年以来，上海在落实管党治党责任上深化细化，建立了党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任、班子成员“一岗双责”的“四责协同”机制并扎实推进。“四责协同”机制是深入贯彻习近平总书记关于全面从严治党要求，压实管党治党责任、服务改革发展稳定大局的创新举措，对加强高校全面从严治党具有重要意义。 2018年以来，上海高校结合自身实际，纷纷探索建立“四责协同”机制。但从后续几年查处领导干部违纪违法情况看，效果尚未充分彰显。例如， 上海工程技术大学等高校2019年已经开始探索建立“四责协同”机制，但在2020年，仍然出现新的领导干部违纪违法行为，也未能主动纠正以往领导干部违纪违法行为。

四、高校领导干部违纪违法的动因分析

在当前的形势下，国家推动高等教育发展与深入全面从严治党，完善高校监督体系，要想解决这一棘手的问题，还是要着力观察与研究问题的根源，分析其动因，将高校领导干部违纪违法这样的枯草连根拔起。

高校领导干部违纪违法问题受当前社会发展方方面面的影响颇深，既有外部因素也有内部因素，对待这个问题应当综合分析，辩证对待各个因素的主次地位。

(一) 权责利的配置及规范化不合理

从近三年查处情况看，二级院系领导干部存在违纪违法问题，充分说明高校在推动权力下移的过程中，没有同步做好权力运行的规范工作。二级学院的制度大多源于学校本身，这与二级学院的运行机制间存在着矛盾，严重影响了制度的落实。¹⁴此外，由于立场不同、管理范围存在差异，二级学院照搬学校的制度与二级学院自身的管理特点明显不吻合，解决方案不合理，针对性不强，严重影响管理的效果。因此，虽然相关管理制度不少，但实际效果不佳，制度成为摆设，造成二级院系领导的权力没有受到有效的约束和监督，助长其滥用职权、违纪违法的风气。

(二) 监察权向高校延伸作用未彰显

从近三年情况看，高校被查处对象几乎全部是党员领导干部。高校是民主党派和无党派人士相对集中的单位，各类领导岗位上有不少非党员领导干部，由于目前政策上普遍对于党员干部高标准严要求，使得其中许多人认为自己不受政策的约束，这种错误的意识使其长期忽视来自组织、来自群众的监督，出现随意滥用权力、工作失误、腐败、失德等问题。 《监察法》第15条规定，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，属于监察机关的监察范围。 《监察法》的出台使监督范围更广泛，不仅仅涉及党员，也要求民主党派和无党派人士同样在工作中严于律己。推动监察职能向高校延伸，既是全面从严治党向纵深发展的内在要求，也是纪检监察体制改革的重要内容。把高校非党员领导干部纳入监察范围，最能体现高校纪检监察体制改革的效果，有利于提高高校非党员领导干部的工作纪律性。

(三) 高校管理制度不规范

部分高校年轻干部管理制度不够规范，竞争机制恶性运作，主要体现为选拔机制“安排”多于“竞争”、考评机制轻实质重形式、考评机制看工龄不看成绩，打击了许多有能力者的积极性。近年来，高校领导干部职务犯罪呈年轻化倾向。从近三年中央纪委国家监委网站上公布的查处情况来看，50岁以下有3人。高校年轻领导干部是高校持续发展的重要领导力量，对于新事物和新文化的接受程度和内化能力明显高于老同志，创新能力较强，在工作中具有较强的责任心和执行力，高校内的恶性竞争机制无疑打击了年轻领导干部的积极性。但是，不可否认的是，部分高校年轻领导干部在思想政治教育方面确实有所欠缺，时代的高速发展和生活的快节奏使得高校年轻领导干部埋头于工作而不问思想教育，工作效率和质量是唯一标准，而思想教育是“务虚”。其次，年轻领导干部与社会接触更多，接触面更广，使得其有更大可能受到社会上不良思想的侵蚀，崇尚拜金主义、个人主义、享乐主义、官僚主义等不良思想。

(四) 微腐败和亚腐败文化的问题日益凸显

微腐败和亚腐败主要体现为吃卡拿要的庸俗行为。近三年全国因微腐败而被查处的高校领导干部，涉案金额超过10万元的数量较少。由此可见，某些高校领导干部出于对犯罪成本和收益的综合考量，虽不敢私自动用大笔财物，但显然已经将“揩油”和收受他人礼金当作是日常开销的合理来源。如原山西某职业技术学院党委副书记、院长张某某借春节、中秋等过节之机，违规收受礼品礼金等财物折合共计10. 83万元，还存在违规接受私营企业主安排的宴请、违规使用公车和其他严重违纪违法问题。相关案例指出，虽然腐败程度不高，涉及财产数量不大，但是腐败情况呈逐年递增的态势，必须及时治理。

(五) 频繁社会活动导致社会不良风气渗入学府

高校本应作为“学术象牙塔”，支持和保护学术创作和创新才应该是高校职能所在，但如今，随着经济的发展，社会体制不断创新改革，高校政治生态不可避免地受到社会不良风气影响，出现了“拉帮结派” “媚上欺下”等现象。这些不良风气通过各种渠道进入到校园中，从而对高校氛围造成影响。当前主要存在的社会不良风气包括学术腐败、金钱崇拜及滥用权力等。在这种不良风气的影响下，某些高校领导干部拉帮结派，“站队”风气较为严重，拉拢亲信，排斥异己，培植自己的势力，不利于高校良性发展。

(六) 频繁社会市场经济活动滋生高校违纪违法行为

随着我国经济不断发展，高校也从过去相对封闭的经济状态中被解放出来，有了更多机会参与社会经济活动。多年来，高校权限伴随经济发展不断扩大，基建、后勤等部门的权限也随之扩大，这也使得后勤、基建成了违纪违法行为多发的重点领域。¹⁵近三年全国高校干部违纪违法案例中，涉及后勤以及基础修缮的案件占全部案件的半数左右，这是由于高校在赋予基建、后勤部门自主权的同时缺乏相配套的规章制度加以约束。此外，对于后勤、基建这种高风险领域的权力监督机制尚不完善，风险评估机制有待建立，这是高校领导干部职务犯罪频发的关键性因素。

(七) 政策漏洞滋生高校职务犯罪

2002年，我国颁布《关于国家科研计划实施课题制管理规定》，确立以课题制管理为核心的科研管理模式。在这个模式下，负责课题项目的单位对于课题组的经费分配使用进行监督，但高校作为负责人，往往无法有效行使其监督权，对于经费的核准过于宽松，考查也不够严格，造成项目资金被乱用和挪用问题严重。

五、防范高校领导干部违纪违法的对策建议

(一) 顶层设计，整体统一推进

1．推动高校政治监督具体化、精准化、常态化

从近三年全国范围内相关案例数据来看，虽然我国已围绕高校开展政治监督提出了诸多明确要求，但其成效着实无法令人满意。归根结底，这是由于高校纪检监察机构政治监督的体现形式依旧十分抽象，不能以现有制度机制为其考量依据。因此高校要着力推进政治监督具体化、常态化、制度化，确立完整的政治监督体系。¹⁶高校纪检监察机构应当建设相应政治监督制度机制，明确监督主体、监督对象，及时聚焦监督问题，把握政治监督的特点，处理好主体责任与监督责任。针对二级院系权力运行不规范的问题，纪检监察机构应当确立完善的高校同级监督机制与下级监督机制，完善高校内部纪检与巡察制度。此外，推进政治监督具体化、精准化、常态化还应当把高校党员领导干部遵守制度情况纳入政治监督的范围，在事后建立评判机制，以发现高校运行过程中出现的普遍性、全局性问题，切实推进完善高校政治监督体系。

2．持续加强重点领域和关键环节廉政风险防控

从近三年经验看，大多数的违纪问题仍发生在高校权力运行的重点领域和关键环节，包括选人用人、招生考试、经费和资产管理、物资采购、基建 (修缮) 项目管理、因公出国 (境) 管理等方面。¹⁷针对这些广泛发生、持续发生的违纪问题，要做到持续重视，重点关注，且提高廉政风险防控能力。建议由上级单位牵头，系统集成全国各高校的经验做法，形成可复制、可推广的经验和制度，可以首先在部分高校推广，发展成熟可以进一步推广到全国。要利用信息技术发达地区的优势，选择若干重点领域，试点推进廉政风险防控工作标准化建设，并一步步扩大战果，最终形成一体化、全覆盖、标准化的防控体系。

3．统筹推进高校全面从严治党及高校纪检监察体制改革

近三年全国高校领导干部违纪违法案例暴露出的种种问题不是某一个地区的问题，而是广泛存在的现实问题。因此，为解决此难题需要有更高的政治站位和担当精神，加强顶层设计和政策推动，在高校统筹推进全面从严治党、纪检监察体制改革、内部治理优化。要抓住“改革契机”，推动高校纪检监察机构在强化“不敢腐”的震慑上有更加积极的作为。同时，要善于发现问题，在解决问题的过程中注重积累经验并加以推广。此外，从近三年经验看，巡视巡察是破解高校“熟人社会监督难”问题的重要途径。目前，巡视力量配置较强，巡察力量还有明显不足。构建巡视巡察上下联动监督网，亟须完善高校内部巡察制度，加强巡察力量，在此基础上做好巡视巡察的对接，形成内外联动、上下联动的监督网。做实做细高校内部巡察工作，需要上级纪检监察机关指导推动，例如可以出台指导意见，推动高校内部巡察制度建设。要依托高校纪检监察机关，加强专业化巡察队伍建设，提高发现问题和解决问题的力量。¹⁸

4．加强推进高校“四责协同”机制创新

近三年高校领导干部违纪违法情况表明，高校从严治党还存在不少问题，整体推进亟须加强“四责协同”。 “四责协同”机制具有鲜明的理论性、科学性、实践性，是全面从严治党的一项重要创举，是推动高校全面从严治党向纵深发展的重要思想武器。¹⁹深化“四责协同”，增强从严治党、从严治校的整体合力。贯彻实施“四责协同”，要以各高校为主体，上级纪检监察机关、教育部门、派驻纪检组做好指导推动工作。要在“四责协同”的框架下，推动高校全面从严治党向纵深发展，鼓励各高校开展“四责协同”机制创新，及时总结典型经验，形成可复制、可推广的制度。高校“四责协同”机制创新不仅有助于推动高校工作，反过来也能推动“四责协同”机制深化细化，在高等教育领域大放异彩。

5．注重关键岗位的风险分析以及评估

对近三年全国高校领导违纪违法的岗位情况进行分析可知，案件领域较广，涉及基建和后勤案件数量占比较大。由此可见，高校领导干部违纪违法行为分布较为集中，大多发生在高校权力运行的重点领域和关键环节，同时治理资源的有限性决定了治理高校违纪违法工作不可能面面俱到，因此对关键岗位进行风险评估分析势在必行。高校应当加强关键岗位、重点环节的监管，合理分析每个岗位出现贪腐的可能性，对高校岗位进行腐败风险评级，针对不同等级，设定相适应的提前预警机制。²⁰这种预警机制将以高校关键岗位的工作人员与社会接触的频率、程度为主要衡量标准，当其频率和幅度超过一定限度，可能致使违纪违法行为产生之时，该岗位将会被评定为高风险岗位。

6．完善高校职务犯罪相关法刑事立法

正如前文所提及，高等教育有关法规赋予高校较大的自主权，我国自1993年《教师法》颁布之日起就已经对高校领导干部违纪违法行为进行了规范，随着高校违纪违法行为日益增多，我国先后出台了六部涉及高校职务犯罪的行政法规，但这些法律对违纪违法行为的相关规定过于抽象化，内容不够清晰准确，实践中缺乏可操作性。²¹因此，我国应当在高等教育行业的法制基础之上，推进高校违纪违法行为法律体系完整化。首先对高校采购制度、资产管理制度等财产管理制度予以法律形式的确定。同时也应当通过法律手段确立高校违纪违法监督制度。在确立相应财产管理法律制度，完善部分高校监督制度之外，还应当完善相关资格刑设置，以促使高校违纪违法主体产生更为强烈犯罪感与羞耻感，增加犯罪成本，从而将刑罚所达到的威慑效果重点投放在对腐败的控制和抑制犯罪的动机上，以从根本上防治高校领导干部违纪违法行为。

(二) 学校层面，优化治理结构

1．针对违纪违法行为多发领域加强日常管理

在高校违纪违法行为多发领域采取相应管理措施，针对主要风险点，开展教育警示，加强日常管理，保障监督机制顺畅运行。高校领导干部违纪违法的根本原因是自身无限膨胀的欲望无法满足，因此，治理高校干部违纪违法要从思想教育入手对其作出限制，开展多种主题教育活动，以思想道德防线作为其“不敢腐、不能腐、不想腐”的第一道防线。²²此外应当建立相应监督机制，加强对权力的制约监督，扩大监督的范围、开辟新的监督途径，保障高校纪检监察机构监督权独立行使，以监督作为第二道防线防止高校领导干部违纪违法行为发生。

2．提高抓早抓小能力，积极运用“第一种形态”

近三年查处情况表明，有些领导干部违纪行为非常明显，却能持续很多年都得不到纠正，直到上级或巡视巡察介入才发现问题。这说明很多高校运用“第一种形态”存在不足，做不到抓早抓小，造成违纪问题一直延续和放大。²³提高抓早抓小能力，要求高校纪检监察机构提高“眼力” “耳力”，能够第一时间掌握违纪动向，针对高校领导干部受贿，应当注重从中间人方面寻找突破口，此外要充分调动财务、审计、二级院系党组织等的积极性，建立违纪风险报告制度、预警制度。

3．加强对二级单位和非党员领导干部的监督

针对高校管理下沉和权力下移带来的问题，纪检监察机构也应适应新形势，及时延伸组织触角，进行贴近监督。具体可采取“促增量”和“优存量”两个策略。所谓“促增量”就是争取上级和党委支持，扩大纪检监察队伍，并把纪检监察力量下沉到二级院系；所谓“优存量”就是通过机制创新，盘活二级单位纪检委员这个存量资源，以及通过与财务、审计等部门的协同，加强对二级单位的监督。另外，要扩大纪检监察覆盖面，针对高校非党员领导干部较多的特点，落实监察职能向高校延伸的要求，进一步做好对非党员领导干部的监督。

4．搭建预防高校职务犯罪的教育宣传平台

加强对“微腐败”问题的宣传教育，用身边人身边事开展警示教育，加强对领导干部的思想政治教育和警示教育，注重“以案化人”，加强党风廉政教育和师德师风、家教家风建设。针对一些领导干部对“微腐败”问题不以为然，要更多运用身边人身边事警示他们，全面从严治党就是要对腐败问题“零容忍”，莫要“一失足成千古恨”。针对违纪行为年轻化的苗头，要高度重视加强对年轻领导干部的思想政治教育和警示教育。

5．建设“学术体系” “行政体系”相互制约的高校治理结构

高校内部存在多种权力体系，这些体系大多平行运作，少有交叉。治理高校违纪违法行为要求高校充分运用多种力量综合治理。学术体系作为高校极为重要的权力体系，它代表学校在人民心中的基本印象。目前，学术群体能在一定程度上参与学校行政管理，但相比于行政群体，其参与频率、力度都显得无足轻重，其提出的建议大多时候都难以被采纳，学校内过重的行政色彩使得学术群体无法发挥制衡作用。²⁴高校应当将权力分散到学术体系当中，使学术群体在高校体系中具有一定的话语权，能够在高校领导干部违纪违法行为高发领域发表自己的建议，参与到学校管理中去，以建立多种体系相互制约的高校治理结构。

1 潘洪涛：华东政法大学纪委 (监察专员办公室)；余楚婧：华东政法大学刑事法学院；陶宇杰：中建材玻璃新材料研究院集团有限公司。

2 《中国共产党纪律处分条例》第7条第1款：党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。

3 宋伟卫、陈永学：《高校职务犯罪治理实证研究——基于103个高校职务犯罪案件的分析》，载《辽宁师范大学学报 (社会科学版) 》 2018年第6期。

4 王新新：《新时期高校职务犯罪预防对策研究》，载《喀什大学学报》 2016年第5期。

5 李桂红、王超航、刘丽娜：《高校职务犯罪的特点、成因及预防》，载《辽宁行政学院学报》2016年第11期。

6 黄景鹃：《和谐校园视角下的高校党风廉政建设研究》，湘潭大学2012年硕士学位论文。

7 康贤章：《高校职务犯罪控制问题研究》，华侨大学2018年硕士学位论文。

8 谢梦凡、王铭翼：《大数据背景下提升高校纪检监察工作实效性研究》，载《上海公安学院学报》 2022年第6期。

9 彭倩、隋娟娟：《分级管理模式下加强高校二级院系财务管理的途径》，载《纳税》 2020年第25期。

10 蒋例利：《高校职务犯罪研究》，西南大学2011年硕士学位论文。

11 许建平、沈新华：《推进高校纪检监察监督全覆盖路径探索》，载《太原城市职业技术学院学报》 2020年第10期。

12 王晓明、陈明、郭爽、王环宇、张垠：《高校运用监督执纪“第一种形态”探讨》，载《辽宁工业大学学报 (社会科学版) 》 2020年第6期。

13 孙云霞、刘祥梅：《新形势下高校强化政治监督的实践与思考》，载《学理论》 2020年第12期。

14 杜英芳：《当前高校二级学院管理中存在的问题与对策》，载《教育探索》 2010年第12期。

15 康贤章：《高校职务犯罪控制问题研究》，华侨大学2018年硕士学位论文。

16 全家悦、郭昭、张旭：《新时代加强党的政治监督论析》，载《西北工业大学学报 (社会科学版) 》 2019年第3期。

17 李炜：《天津市高校廉政风险成因及内控机制构建研究》，河北工业大学2014年博士学位论文。

18 普戡倪：《提升高校纪检监察干部履职能力的路径》，载《华北水利水电大学学报 (社会科学版) 》 2018年第4期。

19 韩继超：《推进高校全面从严治党向纵深发展的思考》，载《学校党建与思想教育》 2018年第17期。

20 王新新：《新时期高校职务犯罪预防对策研究》，载《喀什大学学报》 2016年第9期。

21 吉泰根：《浅谈高校职务犯罪问题》，载《湖北广播电视大学学报》 2010年第1期。

22 庞玉清：《构建高校“不想腐、不能腐、不敢腐”的反腐败有效机制》，载《长春师范大学学报》 2016年第9期。

23 喻林平、龚垒、许灵娇：《高校监督执纪“四种形态”第一形态的意义》，载《管理观察》2018年第32期。

24 王颖欣：《高校职务犯罪防范对策研究》，载《太原大学学报 (社会科学版) 》 2014年第2期。