二、新冠肺炎疫情防控中行政执法争议典型事例的法理分析
在这次新冠肺炎疫情防控过程中，一些地方政府和主管部门面对突如其来的疫情进退失措，出台一些令人难以理解甚至明显不当或违法的行政应急决策和行政执法措施，引发社会争议，造成工作被动，其中一个重要教训就是某些行政公务人员的危机管控能力特别是依法防控能力不足。从若干引发极大社会争议的典型行政执法事例来看，对于行政监管执法工作而言，在疫情防控过程中，特别要求行政公务人员必须秉持以人为本和应急法治的基本原则，切实做到严格规范公正文明执法，其基础条件是必须建立和完善中国特色行政应急法治体系，这是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。下面举例简要分析。
事例一：疫情防控中行政执法机关如何依法实施训诫行为。
李文亮医生在新冠肺炎疫情防控工作第一线病逝，其因被“训诫”受到的委屈和争议，引发人们对于举报人制度和“造谣者”惩戒制度的讨论，促使人们反思行政执法工作中如何依法实施训诫行为、提高以人为本的依法行政水平。
李文亮生前系武汉市中心医院眼科医师[1]。2019年12月30日，考虑到全市多家医院发现不明原因肺炎病例，武汉市卫健委分别于15时10分、18时50分在系统内下发部门文件《关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》，要求做好不明原因肺炎救治工作，全面开展华南海鲜市场相关肺炎病例搜索和回顾性调查。该两份通知分别于当天15时22分和19时许被人上传到互联网上。2019年12月30日17时30分左右，李文亮医生收到同事发给他的信息，17时43分，李文亮医生以“李文亮 武汉 眼科”昵称在微信群“武汉大学临床04级”中转发、发布“华南水果海鲜市场确诊了7例SARS”“在我们医院后湖院区急诊科隔离”等文字信息和1张标有“SARS冠状病毒检出〈高置信度〉阳性指标”等字样的临床病原体筛查结果图片、1段时长11秒的肺部CT视频。18时42分，又在该群发布“最新消息是，冠状病毒感染确定了，正在进行病毒分型”“大家不要外传，让家人亲人注意防范”。同时，类似信息也出现在其他微信群中。被人上传到网上的武汉市卫健委两份部门文件，与李文亮医生等人转发、发布的信息，引发关注和讨论。
李文亮医生在微信群里所发信息被人在互联网上大量转发之后，2019年12月31日上午，武汉市中心医院有关领导和李文亮医生进行了谈话。李文亮医生在谈话中表示，他把未经核实的有关SARS等信息转发到同学群中，目的是提醒群内同学注意防范。医院让李文亮医生写一份认识材料。至李文亮医生生病住院前，其一直在医院眼科照常工作。
2019年12月31日13时38分，武汉市卫健委发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》说，“已发现27例病例”“上述病例系病毒性肺炎”，并称“到目前为止调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染”。多家媒体对此进行了报道。按照武汉市关于不明原因肺炎疫情防控工作安排，武汉市公安机关依据传染病防治、治安管理等法律法规，以及市卫健委的情况通报，对在网上出现的转发、发布SARS等传染病信息情况进行了调查处置。
2020年1月3日13时30分左右，武汉市公安局武昌分局中南路派出所与李文亮医生联系后，李文亮医生在同事陪同下来到该派出所。派出所副所长杨某安排负责内勤的民警胡某与李文亮医生谈话。经谈话核实后，谈话人员现场制作了笔录。李文亮医生表示，在微信群中发有关SARS的信息是不对的，以后会注意的，谈话人员对李文亮医生制作了训诫书。李文亮医生亦持有1份训诫书，于14时30分许离开派出所。谈话人员为内勤民警胡某和1名辅警，胡某在训诫书上签上了自己的名字和当天值班民警徐某的名字。实际上，徐某未参加谈话，这是明显的程序违法。
2020年1月初，李文亮医生收治了一名后被确诊感染新冠病毒的患者，其后出现发热并被确诊感染新冠病毒。经治疗和抢救无效，李文亮医生于2020年2月7日去世。之后，武汉市人力资源和社会保障局认定李文亮医生为工伤。2020年3月4日，国家卫健委等部门印发决定，表彰全国卫生健康系统新冠肺炎疫情防控工作先进个人，其中有李文亮医生。
2020年3月19日，国家监委调查组发布《关于群众反映的涉及李文亮医生有关情况调查的通报》。随后武汉市公安局决定撤销训诫书，并就此错误向当事人家属郑重道歉[2]。根据公安机关人民警察相关纪律规定，武汉市公安局对李文亮医生被训诫一案相关责任人作出处理[3]。
2020年3月底，湖北省人民政府评定江学庆、李文亮等14名牺牲在新冠肺炎疫情防控一线人员为首批烈士，褒扬他们不顾个人安危逆行出征，敢于担当、无私奉献的崇高精神。
以上是李文亮医生发信息、受训诫、患肺炎、终不治、受表彰、获道歉的全过程。在这一过程中，传言和争议一直很多，最终形成社会高度关注事件，个中教训值得记取，以完善治安管理法制，减少此类事件发生。从提高疫情防控应急行政管理行为的合法性、合理性、正当性和有效性的角度看，如何将行政执法机关的训诫行为纳入法治轨道，切实做到严格规范公正文明执法，是非常值得重视和研究的。
公法学界围绕这个事件，主要追问了两类专业问题：其一，训诫行为和训诫书的法律定位是什么？训诫行为和训诫书是行政处罚行为、行政指导行为、行政强制行为还是其他类型的行政管理行为？案涉训诫行为和训诫书是不是符合法治精神的一种行政执法方式创新？其二，案涉训诫行为有无法律依据？体现何种法律关系和法律效果？法律效果与社会效果是否统一？训诫对象认为其违法违规侵权能否以及如何提出异议、依法追责、寻求救济？
专业问题检讨之一：训诫行为和训诫书的法律定位。在我国的权威辞书中，训诫有两个义项：其一是教导和告诫；其二是一种处分措施，人民法院对犯罪情节轻微或有错误的人进行公开的批评教育[4]。实际上，我国的法律法规和司法解释中针对某些主体、对象、事项规定了训诫方式的运用并确立了其边界。
与事例一有关的法律规范梳理如下：
从笔者梳理出的有关法律规范中可见：（1）训诫区别于行政指导行为（后者不具有国家强制性），训诫区别于行政强制行为（后者须有明确的法律依据并接受司法审查），训诫区别于作为行政处罚种类之一的警告（后者须有明确的法律依据并接受司法审查）；（2）训诫的实施主体是特定的，主要是行政管理活动中的行政执法机关特别是公安机关，以及司法活动中的人民法院、人民检察院等司法机关；（3）训诫的适用对象也是特定的，主要是在行政执法中适用于未成年人、保安员、信访人、被拘留人等等，在司法活动中适用于看守所人犯、不配合法庭活动的证人、逾期提供证据的当事人、违反法庭规则的人、家庭暴力被申请人、擅离住所地的债务人、妨碍作证和听证的人员、被不起诉人等等。可以得出一种结论：训诫是一种特别适用、有限适用、过渡适用、裁量适用的行政管理或司法管理的具体行为方式，但其适用须有法律依据和严格限定范围、条件。在法律实践中，实施训诫行为易于出现主体不适格、对象错误、依据阙如、进退失据、效果不佳等问题。如果一些地方的行政执法机关或司法机关在法治实践中出于特殊考量（既要行使公权力又要免受法律监督、不予法律救济），以执法方式创新之名广泛适用、大量运用训诫行为，会使社会产生集体错觉（社会大众误以为它们具有法律依据），此类训诫行为实际上是逃避法律责任、不符合法治精神的“执法方式创新”，其对法治政府、司法权威特别是公民合法权益和法治信仰是极大的侵蚀和伤害。
专业问题检讨之二：对案涉训诫行为能否提出异议、依法追责、寻求救济。有法可依的训诫行为，如果训诫对象对于训诫行为不服，可依据规定该训诫行为的法律法规提出异议、依法追责、寻求救济，可行路径很多。但武汉公安机关对李文亮医生实施训诫所开具的训诫书，徒具行政指导行为的外观，缺失行政指导行为的特质（双方互动性、平等协商性、可自由选择性等等），具有行政处罚行为、行政强制行为的功效，但无行政处罚行为、行政强制行为的外观（没有开具行政处罚或行政强制决定书），可谓是一个“四不像”的法律文书。这样的训诫行为，表现出多种冲突追求混杂交织难以辨识的混乱法律关系，其配套施压举措（威胁吊销其医师执业资格、在中央电视台等权威媒体曝光其“造谣者”身份、有本单位领导和纪检监察部门找其“谈话”等等）给李文亮医生带来巨大心理压力和负面社会评价，这种综合社会效果与规范的训诫行为应当体现的过罚相当、符合比例的法律效果完全不同，可谓法律效果与社会效果不统一。也因此，李文亮医生作为训诫对象对此只能忍气吞声、被迫接受，却又无法提出异议、寻求救济，其郁闷心情、悲凉心境、恐惧心态、难解心结可想而知，令人同情。这种状况的出现，显然是背离依法治国、依法执政、依法行政、依法办事的法治国家建设方针的，尽管是具体个案，也应警惕和纠正。行政执法机关即便在面对突发事件实施行政应急行为、采取行政处置措施之际，也不能盲目简单地执行明显违法越权的上级指令，忘记或规避以人为本、依法行政、合乎情理、符合比例、公开公平、程序正当、责任落实、救济有方等法律原则和制度，不能忘记全心全意为人民服务的宗旨，不能忘记法治政府和服务型政府以及行政公务人员的法定职责和社会责任。
事例二：疫情防控中行政执法机关应如何依法公开疫情相关信息。
以新冠肺炎疫情早期的信息报告与披露争议及所涉行政法问题为例。这次疫情防控中的信息披露工作主要涉及如下法律文本：《突发事件应对法》《传染病防治法》《传染病防治法实施办法》《政府信息公开条例》。这些都是非常基本的法律文本，在信息披露方面也规定得比较明确。地方行政执法机关、企事业单位及广大社会组织、人民群众，都应知晓、执行和遵守这些法律规范。
突发事件应对实行的是属地原则，《突发事件应对法》规定地方政府中的县级政府首先有职权、职责来披露信息，因为它必须首要负责解决矛盾、化解危机，保证当地不产生恐慌情绪。如果社会上已流传一些虚假不实或不完整信息，当地政府和有关部门有职责在一定范围内发布准确的政府信息予以澄清加以平息。
从实际情况看，这次疫情防控应对的前期过程中，有些地方政府和有关部门做得不好，存在“迟报、谎报、瞒报、漏报”疫情信息的情况。《政府信息公开条例》第十九条规定，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开；该条例第二十条第（十二）项规定，行政机关应当主动公开本行政机关的突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。可见，立法精神和法律规范是，地方政府和有关部门必须按照法定权限和程序来报告和披露信息，还要对信息适时予以补充和纠正。
《传染病防治法》在设计信息披露制度时，明确规定需要向公众披露的内容有：病毒的性质和类型；传染途径；认知程度；如何预防；防治情况等。从既往公共危机应对实践中的经验教训看，在特殊和紧急的情况下，最好在当地主要媒体上每隔数小时滚动播报一次，及时公布应当且可以公布的疫情相关信息，便于当地民众和组织机构及时掌握，政民之间信息对称就不易产生恐慌。对此，笔者的基本意见可简要表述为：其一，要及时、完整、准确地报告情况；其二，要按职权或授权来依法发布应当且可以发布的信息；其三，要通过提供及时和准确的信息来制止谣言、引导舆情、指导工作、服务民众。简言之，一定要实事求是，你掌握什么就公布什么，老百姓是能够判断也会予以理解的，不要违背实事求是的思想路线，否则只会“弄巧成拙”。
这次疫情防控应对中，某些地方政府领导向公众表达的意思是：第一，我现在根本没有这个权力公布疫情信息；第二，我不了解病毒情况没有办法去公布疫情信息。这样想、这样做，易于造成疫情应对工作被动局面。实际上，在疫情防控的关键窗口期，当时、当地、当权者竟然还冒着极大风险瞒报、虚报、迟报疫情信息，以配合举行大型会议、联欢会、大会演、万家宴，执意花费巨大代价营造歌舞升平的繁荣景象，严重缺乏法治精神、科学态度，是对人民群众的生命、健康等基本权利尊重保护不够，最终带来的恶果是严重损害了人民群众的利益，也大大影响了当地党委和政府形象。
应急法律制度是以前人的生命为代价换来的科学规范制度。依法办事就是简明、理性和高效地应对疫情。这中间最重要的因素，就是对人民的尊重、对科学的尊重、对自然的尊重。依法治国任重道远，国家治理体系和治理能力现代化进程中，公务人员的依法行政素质和能力的提升极为重要，这也是地方党政机关和公务人员下一步需要积极努力的方向，也即须要加强应急法治观念、知识、能力的教育培训演练课程、教师和教材体系建设。
事例三：疫情防控中行政执法机关如何指导帮助企业复工复产纾困。
一手抓疫情防控，一手抓生产发展，这是实践中获得的全社会共识。当下正举全国之力防控新冠肺炎疫情，战“疫”处于攻坚阶段，如何减少疫情对民营经济特别是中小企业和个体经营者带来的经营困难乃至生存压力，成为市场监管部门面对的重大难题，如何综合运用行政、金融、司法、公益等手段，保障疫情防控期及之后民营经济恢复生产和健康发展，值得认真研究解决。
为中小企业减困助力，需要政府采取具体有效的措施，要在更高认识水平上看待此难题。经过多年的改革发展，我国的民营经济体量增长很快，在很多省区市已是名副其实的“半边天”或“大半边天”，抓好民营经济至关重要。当下处于疫情防控关键时期，需要完善财税优惠补偿机制，出台优惠的税费政策，例如：对于承租国有企业房产从事生产经营活动的，可以出台减免房租、水电费等措施；发放政府贴息贷款或过渡性贷款，帮助资金链断裂的企业应付日常开销，维持正常周转，使之渡过难关；完善金融支持和服务机制，适当调整信贷政策，对中小企业发放政策性贷款等。
一些地方已陆续出台创新措施，但这些措施还不够统一、不够一致，不同部门之间的协调沟通也不够顺畅，故宜出台统一的行政指导措施，切实助力民营企业减负增效。同时，政府机关应当指导企业工会积极动员职工与企业同舟共济，在兼顾企业和劳动者双方合法权益的基础上，帮助企业尽可能减小疫情带来的损失。此外，秉持服务型政府理念，为助力中小企业及时恢复生产，一些政府机构和志愿服务组织以及很多有识之士正在做一件事，那就是组织志愿者帮助困难民企，这可以缓解那些正在抓紧开工生产疫情防控物资的民企缺乏人力的难题。尽管在常态下，志愿服务不宜介入企业的生产经营，避免混淆商业服务与志愿服务的界限，但在疫情防控的特殊时期，这样做可及时为企业提供帮助。
鉴于实施疫情防控措施导致延期复工、生产经营受阻，民营企业资金困难必然凸显，极易因流动性受阻而出现大量失信现象，也给行政执法工作带来特殊困难。市场监管部门可建议当地政府、协调其他机构，采取扶持、宽限、减免、资助、补贴等系列措施，帮助民营企业渡过难关，保护好恢复重建期生产经营补偿的基础。具体而言，对于受疫情影响未能及时偿还银行贷款和合法民间借贷的，根据目前情况可以设立一个2～3个月的“特别豁免期”，这期间确因疫情影响无力偿还债务的，由有关政府部门提供证明，不作为失信行为、不纳入征信记录，这也是疫情防控过程中的一些特别行政应急措施。
[1]本部分事实陈述的依据为国家监委调查组2020年3月19日公布的《关于群众反映的涉及李文亮医生有关情况调查的通报》，见http：//www.xinhuanet.com/2020-03/19/c_1125737457.htm。
[2]武汉市公安局：撤销对李文亮医生的训诫书并致歉.（2020-03-19）.http：//www.xinhuanet.com/2020-03/19/c_1125737792.htm.
[3]武汉市公安局对李文亮医生被训诫一案相关责任人作出处理.（2020-03-19）.http：//www.xinhuanet.com/legal/2020-03/19/c_1125737967.htm.
[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典.7版.北京：商务印书馆，2016：1495.