三、信用服务市场培育与规制的制度发展
《规划纲要》将培育和规范信用服务市场作为社会信用体系运行机制的一个组成部分，具体内容包括：发展各类信用服务机构、推进并规范信用评级行业发展、推动信用服务产品广泛运用、建立政务信用信息有序开放制度、完善信用服务市场监管体制、推动信用服务机构完善法人治理、加强信用服务机构自身信用建设、加强信用服务行业自律。但是，相比部门主导的信用监管体系建设和联合奖惩机制建设，信用服务市场培育与规制的制度建设成果不是很丰富。
征信机构是信用服务机构的主力军。《征信业管理条例》出台之后，中国人民银行征信中心是我国公共征信机构的主体，覆盖全国的、集中统一的金融信用信息基础数据库建设有了巨大的发展。截至2020年7月末，全国共有22个省（市）的133家企业征信机构在中国人民银行分支行完成备案。[49]虽然《征信业管理条例》已经明确了个人征信机构设立条件与审批程序，但是，我国个人征信业务的市场化进展缓慢。2015年1月，中国人民银行印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求八家机构做好个人征信业务的准备工作。[50]为贯彻落实习近平总书记关于建立覆盖全社会的征信系统和推动实施国家大数据战略的重要讲话精神，在总结个人征信业务试点经验的基础上，中国人民银行指导8家市场机构联合中国互联网金融协会，组建了百行征信有限公司。2018年1月31日，中国人民银行向百行征信有限公司发放个人征信牌照。百行征信有限公司成为我国第一家持有个人征信牌照的市场化个人征信机构。这是防范系统性金融风险的新举措，是互联网金融整顿的新成果，是征信领域发挥“政府+市场”双轮驱动的新优势，是加强个人信息保护的新闸口，是降低社会交易成本、服务实体经济、改善普惠金融、提高社会信用服务水平的新设施，是个人征信领域强强联合的新范式。征信市场格局迈入了一个新的阶段。
《规划纲要》指出“培育发展本土评级机构，增强我国评级机构的国际影响力”“规范发展信用评级市场，提高信用评级行业的整体公信力”的具体建设要求。然而，监管缺失和多头监管问题，一直是我国信用评级市场存在的突出问题。[51]在信用评级市场开放、简政放权和评级市场化发展的背景下，如何构建我国的信用评级监管构架和模式，也已成为金融稳定发展的重要议题。为了规范信用评级活动、保护当事人合法权益、促进信用评级业健康发展，2016年10月，中国人民银行会同国家发展改革委、中国证券监督管理委员会起草了《信用评级业管理暂行办法（征求意见稿）》。2019年12月26日，中国人民银行、国家发展改革委、财政部、中国证券监督管理委员会联合制定的《信用评级业管理暂行办法》开始施行。该文件明确了信用评级与信用评级业务的定义，[52] 采取了行业管理与业务管理分离的监管模式，确定中国人民银行是信用评级行业主管部门，发展改革委、财政部、证监会为信用评级业务管理部门。行业主管部门负责制定行业准入规则与行业发展政策，主管信用评级机构及其分支机构设立、退出的备案审查工作。信用评级行业主管部门和业务管理部门都有权根据《信用评级业管理暂行办法》规定的信用评级程序及业务规则、独立性要求和信息披露要求，履行对信用评级机构的监督管理职责，就备案信息与实际情况的一致性；信用评级业务与评级模型、程序、方法的一致性；内部管理情况；独立性管理情况；信息披露情况；执行信用评级行业主管部门、业务管理部门信用评级管理规定情况；以及信用评级行业主管部门、业务管理部门认为有必要检查的其他内容进行现场检查。此外，信用评级行业主管部门、业务管理部门，都应在各自职责范围内，分别建立信用评级机构信用档案和信用评级机构高级管理人员信用档案，并将信用评级机构及高级管理人员信用档案信息、评级业务信息、检查及行政处罚等信息纳入全国信用信息共享平台；都应建立信用评价机制，定期对信用评级机构及信用评级从业人员的违法失信行为等开展信用评价，并将信用评价结果纳入信用评级机构信用档案。对信用评价较低的信用评级机构，可以采取向市场公开通报等惩戒措施。信用评级行业主管部门还应会同业务管理部门健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，建立信用评级机构及信用评级从业人员“失信联合惩戒对象名单”管理制度，并根据失信严重程度采取不同惩戒措施，情节严重的，可依法依规实施暂停业务或市场禁入措施。[53]
政务信息的开放，是信用服务市场发展的一个重要条件。《规划纲要》规定明确政务信用信息的开放分类和基本目录，有序扩大政务信用信息对社会的开放，优化信用调查、信用评级和信用管理等行业的发展环境。2019年4月3日，国务院公布了修订后的《政府信息公开条例》，“以公开为常态、不公开为例外”被确立为行政机关公开政府信息应当坚持的一项基本原则。目前，以中国人民银行征信中心为主体的公共征信系统、以《企业信息公示暂行条例》为依据的国家企业信用信息公示系统和国家公共信用信息中心主办的信用中国网站构成了我国国家层面的三大公共信用信息平台，初步实现了《规划纲要》提出的“以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成”的目标。但是，政务信用信息的交换与共享、政务信用信息系统与征信系统间的信息交换与共享机制的构建，还需要从制度与标准基础的夯实、管理与技术支撑的强化等方面继续努力。
《规划纲要》指出，要推动信用服务产品广泛运用，拓展信用服务产品应用范围，加大信用服务产品在社会治理和市场交易中的应用。作为社会信用体系建设联席会议的牵头单位，国家发展改革委在《规划纲要》颁布之后，为培育和发展信用服务市场，推动信用服务产品开发创新和广泛运用，激发信用服务市场活力做了大量的工作。2014年10月，国家发展改革委发布《关于贯彻落实社会信用体系建设规划纲要加强当前社会信用体系建设的通知》，强调要深化信用记录和信用报告应用在行政管理事项中广泛使用信用记录和信用报告，加快建立在招标投标领域、政府采购、公共资源交易、政府资金补助等重点领域使用第三方信用服务机构出具的信用报告相关制度。针对重点行业领域社会信用体系建设，国家发展改革委联合相关部门发布了一系列行业信用体系建设的指导意见，特别强调信用服务机构参与行业信用体系建设的意义及具体路径，比如《关于我国物流业信用体系建设的指导意见》中，就明确要求“加强物流信用服务机构培育和监管在保障信息安全的前提下向社会信用服务机构有序开放。同时，鼓励社会信用服务机构、行业协会结合物流业实际，发挥自身优势，加强信用记录建设，逐步形成覆盖物流业所有法人单位和个体经营者的信用信息档案物流相关政府部门要带头在履职过程中使用信用记录和信用报告”。《关于全面加强电子商务领域诚信建设的指导意见》则更明确地提出，要“引导和规范征信机构依法采集、整合电子商务领域交易主体信用信息”“支持信用服务机构以需求为导向，依法采集电子商务平台、交易主体及其物流等相关服务企业的信用信息，加大信用产品研发力度，提供信用调查、信用评估、信用担保、信用保险等信用产品和服务”。《关于加强交通出行领域信用建设的指导意见》就信用服务机构参与行业信用信息平台建设、采集和使用信用信息、开发行业领域信用产品等提出明确的政策导向。2018年2月，国家发展改革委办公厅发布《关于充分发挥信用服务机构作用加快推进社会信用体系建设的通知》，明确提出“信用服务机构是社会信用体系建设的重要力量。社会信用体系建设的大发展离不开信用服务机构和信用服务市场的大发展”。此外，在部门主导构建的信用监管制度体系中，越来越多的部门将第三方评价及其应用纳入其中。交通运输部《关于加强交通运输行业信用体系建设的若干意见》明确提出“注重发挥市场机制作用，鼓励和调动社会力量广泛参与信息系统建设和第三方评价应用”。“发挥行业学会协会等中介组织作用，引导和规范第三方机构参与信用评价。”《建筑市场信用管理暂行办法》第十九条第二款规定“鼓励第三方机构开展建筑市场信用评价”。