中共五大创设党内监督机构的初步探索及其影响
宋俭 杨攀[1]
摘要：中国共产党创设党内监督机构始于1927年的中共五大。中共中央监察委员会的创设及相关职能的规定，主要是接受共产国际的指示，并借鉴了苏联共产党的经验，同时，也一定程度上结合了中国共产党的实际。中共五大创设的党内监督机构存在时间很短，实际发挥的作用也不大，但它是中国共产党创设党内监督机构的先声，对后来中国共产党党内监督机构的发展和党内监督工作的开展产生了积极的影响。
关键词：中共五大；监察委员会；党内监督机构
党内监督是无产阶级政党建设的重要内容，马克思、恩格斯早在创立无产阶级政党的初期，就关注到党内权力监督问题，重视建立党内监督机构，他们强调，为了防止党的领导人滥用职权，必须健全党内民主生活与党内监督，如马克思、恩格斯参与制定的《共产主义者同盟章程》就提出要“建立自上而下的监督制约体系”[2]。列宁则更把监督制和选举制、报告制并列为党内民主的三大要素，要求“从上到下的一切机关都实行”[3]。十月革命后，俄国共产党非常重视建立党内监督机构，1920年俄共第九次全国代表大会即通过决议，要建立“一个同中央委员会平行的监察委员会”[4]。1921年俄共第十次全国代表大会正式建立了党的各级监察机构。中国共产党自成立伊始，即开始关注到党内监督问题，如中共一大通过的党的第一个纲领即提出，党员“要受地方执行委员会的严格监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”但是，由于当时还处于初创时期，党的组织机构还很不完善，党的主要精力放在发动工人运动和推动统一战线的建立等中心工作上，所以，从党的一大到党的四大，都没有设立专门的党内监督机构，到1927年4月召开的中国共产党第五次全国代表大会才第一次在党的中央机关建立了专门的党内监督机构。本文拟就中共五大创设党内监督机构的探索及其影响做一初步探讨。
一 中共五大创设党内监督机构的背景
1927年4月27日至5月9日，中国共产党第五次全国代表大会在武汉召开，在这次会议上，中国共产党第一次建立了专门的党内监督机构中央监察委员会。
中国共产党历史上第一个专门的党内监督机构是在一种特殊的历史背景下创设的：一方面，从1925年1月中国共产党第四次全国代表大会以来，在国民革命的高潮中，中国共产党的组织和影响力都得到了迅速的发展，党员人数从中共四大时的994人发展到57967人，党的地方组织也得到了发展，受中央直接领导的区委有8个，即湖南区委、湖北区委、江浙区委、广东区委（包括广西、云南、福建和南洋）、北方区委（包括吉林、山西、察哈尔、热河和绥远）、江西区委、河南区委、陕甘区委，还建立了山东、福建、南满、北满、安徽、四川6个地委，并分别在莫斯科、海参崴、巴黎和日本设立了通讯员。这一时期，党在工农群众中的影响力也大为增强，党领导下的群众团体，有280万工会会员、972万农民协会会员，近420个学生联合会有共青团员35000人。[5]党员队伍的迅速发展，对党的组织机构和领导能力提出了更高的要求，但当时党的组织机构尤其是党中央的组织机构还“不很健全”，甚至还比较混乱。张国焘在回忆中曾谈到，中共五大召开时全国党员超过5万，很热闹，但“并未改善中共内部的混乱状况”。[6]这一情况，陈独秀在中国共产党第五次全国代表大会上的报告中也做了说明，他谈到“关于党内情况”时说，“我们党目前还不是一个有完善组织的党，而是各个共产主义者的小组。地方组织比中央好些。如果这种情况不改变，我们就只有各省的党。在这次党代表大会上，我们必须指派更多的同志到中央工作，否则，我们就会面临危险。在组织工作方面，最重要的是使中央成为强有力的中央”。共产国际代表罗易1927年5月12日在中共五大的报告中谈到召开中共五大的原因时也说：中共四大以来，党发展得很快，“党员人数增加了，但是党的领导力量没有相应增加，不能适应面临的政治和组织任务，党内产生了一些复杂的情况”。[7]显然，中共五大成立中央监察委员会一个重要的出发点就是为了健全党的组织机构，“使中央成为强有力的中央”。还需要指出的是，这一时期中国共产党十分重视发展党员，在大力发展党员和壮大党组织的过程中，难免会有一些投机分子混入党的队伍，必然会要影响到党员队伍的质量和党的战斗力。特别是随着革命形势的发展和国共两党合作的深入，武汉国民政府时期，从中央到地方都有共产党员参加武汉国民政府的工作，甚至成为各级政府中的成员，当时党领导的工会和工人纠察队也掌握了一部分权力，甚至被认为是“第二政府”。在这种复杂的形势下，这些共产党员能不能够很好地运用自己所掌握的这一部分权力服务于党的事业，有没有可能出现腐化变质的现象，对年轻的中国共产党来说的确是一个新的考验。因此，中共中央在1926年8月4日颁布了党的历史上第一份专门反对党员贪污腐化的文件《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》，通告主要是针对当时少数党员中的“贪官污吏化”倾向发出的，指出：“在这革命潮流仍在高涨的时候，许多投机腐败分子，均会跑到革命的队伍中来，一个革命的党若是容留这些分子在内，必定会使他的党陷入腐化，不但不能执行革命的工作，且将为群众所厌弃。所以应该很坚决地清洗这些不良分子，和这些不良倾向奋斗，才能巩固我们的营垒，才能树立党在群众中的威望。”[8]从通告的字里行间可以看出中国共产党当时对党员质量问题尤其是党内开始出现的“投机腐败”问题的高度重视。中共五大决定成立中央监察委员会和省级监察委员会，无疑也正适应了这种形势的需要。
另一方面，中共五大召开时，国民革命和武汉国民政府已经处于严重危机时期，帝国主义列强加紧了对中国革命的干涉，他们对国民政府和北伐军采取直接武力威胁和武装干涉的政策，当北伐军推进到长江流域时，英国军舰炮轰万县和南京，造成中国军民严重伤亡，制造了“万县惨案”和“南京惨案”，在中共五大召开前夕，日本帝国主义又在武汉国民政府所在地汉口制造了“四三惨案”。当中共五大召开时，英、美、日、法、意等帝国主义列强在武汉三镇的长江江面上集结了27艘军舰，对武汉国民政府和武汉的革命民众进行赤裸裸的武力威胁，他们还对武汉实行经济封锁和禁运，加剧了武汉国民政府的危机。与此同时，帝国主义列强也加紧从内部分化瓦解革命阵营，拉拢蒋介石等国民党右派背叛革命。随着帝国主义干涉的加剧，革命统一战线开始发生分裂，1927年4月12日，蒋介石在上海发动反革命政变，屠杀共产党员和革命民众，公开分裂统一战线。4月15日，国民党新军阀又在广州发动反革命政变。在中共五大召开期间，武汉国民政府内部的反动军官夏斗寅叛变，公然向武汉进攻。武汉国民政府中的汪精卫集团也开始转向右倾，指责中国共产党领导的工农运动“过火”，国民革命陷入了严重的危机之中，年轻的中国共产党面临着极为险恶的形势和前所未有的严峻考验。严峻的形势要求党有严格的纪律和健全的组织，中国共产党历史上的第一个党内监督机构就是在这样的历史背景下创设的。
还必须指出的是，中国共产党第五次全国代表大会决定创设中央监察委员会和省级党组织的监察委员会是受到了共产国际和苏联共产党的直接影响的。在第一次国共合作期间，由于孙中山的“以俄为师”思想和联俄政策的影响，苏联共产党的组织模式对于国共两党的影响都是很大的。1924年1月召开的国民党一大和国民党改组是在苏联顾问的帮助下进行的，国民党一大通过的党章便直接受到了俄国共产党党章的影响。有研究者指出，该党章的最初蓝本就是1919年12月俄共（布）第8次全国代表会议颁发的《俄国共产党章程》，二者“基本结构非常相似，大部分条文几乎雷同”，如前所述，俄共自1921年第十次全国代表大会起就正式建立了与党的执行委员会平行的党的各级监察机构，定期检查和监督同级执行委员会的工作，国民党也借鉴这一体制，在各级执行委员会之外设立了从中央至县一级的监察委员会。国民党尚且如此，中国共产党自然要更深地受到俄共组织体制的影响。中国共产党一开始就是按照列宁建党原则，以俄国共产党为榜样进行组建的，1922年7月中共二大以后又正式成为共产国际的一个支部，受俄共组织体制的影响就更为直接了。中共五大本身就是根据共产国际的指示召开的。1926年11月，共产国际执委会第七次扩大执行委员会通过《中国问题决议案》，1927年1月19日，共产国际执行委员会政治书记处发出了《为举行中国共产党第五次代表大会给共产国际执行委员会代表们的指示》和《关于中国共产党的组织任务》的决议，在共产国际的指示中，对于会议召开的地点、参加的人数、代表大会的议程、大会纲领的起草、政治决议和组织决议原则的确定等都有明确的规定，并要求中共五大通过的“一切政治决议都完全应以共产国际执委会第七次扩大全会关于中国问题的决议为依据”[9]，“在组织问题上建议遵循同时寄去的《关于中国共产党的组织任务》的专门信件中所下达的指示”[10]。中国共产党正是按照共产国际的指示来筹备召开党的第五次全国代表大会的，中共五大的议程基本上是按照共产国际的指示制定的，出席中共五大的蔡和森在回忆中说：“五次大会主要的任务便是接受国际决议”，“所有五次大会一切决议案的精神都是根据国际决议的。”中共五大还专门通过了一个《中国共产党接受共产国际第七次大会关于中国问题决议案之决议》，表示完全接受共产国际关于中国问题的决议，并提出“第五次大会必定使全党研究与明了，并按照国际决议案所指示的，努力工作”[11]。中共五大通过的《组织问题议决案》提出：“本党不仅应该变成群众的党，而且应该变成布尔什维克的党，在思想上如此，在组织的原则和实际上也是如此”，明确提出了中国共产党的“布尔什维克化”问题，并强调，新的中央须将党的一切组织工作，建立在共产国际指示之上。这个议决案虽然没有明确提到建立党的监察委员会，但强调“从中央、省委以至支部，党内纪律非常重要”，“宜重视党的政治纪律”。[12]从这些文献资料中，我们可以清楚地看到中共五大决定创设中央监督委员会和省级党组织的监察委员会是受到了共产国际和苏联共产党的直接影响的，中共五大通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》中关于监察委员会的内容与1925年12月召开的联共（布）十四大通过的苏共党章规定的监察委员会的内容相比，是有很多相同之处的，显然是直接受其影响的。
二 中共五大创设的党内监督机构
1927年5月9日，中国共产党第五次全国代表大会有表决权的全体代表选举产生了由31名中央委员和14名候补中央委员组成的中国共产党第五届中央委员会，首次将中央领导机构由过去的“中央局”、“中央执行委员会”正式改称为“中央委员会”。同时，会议还选举产生了中国共产党历史上的第一个党内监督机构——中共中央监察委员会。中央监察委员会共由10人组成，其中委员7人：王荷波、张佐臣、许伯昊、杨匏安、刘峻山、周振声、蔡以忱，候补委员3人：杨培森、萧石月、阮啸仙。王荷波当选为中共中央监察委员会主席，杨匏安当选为副主席。需要指出的是，中国共产党第五次全国代表大会并没有对中共四大通过的党章进行修改，这一工作是在中共五大闭幕后的中央政治局会议上以议决案的方式完成的，这在程序上使得5月9日成立的中国共产党第一个中央监察委员会多少有点显得缺乏法理的依据，因为中共四大通过的党章并没有关于中央监察委员会的规定。1927年5月10日，中共第五届中央委员会第一次全体会议选举产生了中共中央政治局，中共中央政治局由委员8人、候补委员2人组成。6月1日，中共中央政治局会议以议决案的方式通过了《中国共产党第三次修正章程议决案》，这在程序上也显得略有瑕疵，因为之前的中共二大、三大、四大通过的党章都明确规定“本章程的修改之权属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会。”[13]但中共五大并没有遵循这一规定，而是由中共中央政治局行使了党代表大会的职权，这显然不符合党章的规定，反映出在当时复杂的政治环境下党的自身建设还存在诸多不规范的地方。
《中国共产党第三次修正章程议决案》之“第八章 监察委员会”共四条，即第六十一条至第六十四条，对中央和省级监察委员会的设置、产生方式、职权范围、工作程序、领导体制以及监察委员会与同级党委之间的关系等做了具体的规定。如第六十一条规定：“为巩固党的一致及威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”指出了设立监察委员会的目的和产生方式，中国共产党在中央和各省设立监察委员会的目的是“巩固党的一致及威权”，中央和省级监察委员会是由选举产生的，分别由党的全国代表大会和党的省代表大会选举产生。
第六十二条规定：“中央及省监察委员，不得以中央委员及省委员兼任。”表明中央和省级监察委员会是独立于党的中央和省委员会之外的独立机构，各级监察委员独立开展工作，从而保证了党内监督权的独立性，监察委员会独立行使监督权。实际上形成了党的委员会与监察委员会互不交叉、互相制约和互相监督的制衡机制，这一组织模式对后来中国共产党的自身建设产生了深刻的影响。第六十三条规定：“中央及省监察委员会，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议。”明确了中央和省级监察委员会及监察委员的职权范围，防止监察委员会的权力过大。
第六十四条规定：“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议。如联席会议不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交高级监察委员会解决之。”表明了中央和省级监察委员会与党的中央委员会和省委员会的关系与协调机制，及监察委员会的工作程序，实际上形成了党的委员会与监察委员会既相互制约又相互协调的机制。
此外，第十一条规定：“凡开除党员须经隶属之支部大会及省监察委员会决议及得省委员会之批准方能生效，并将开除的理由刊布在党的刊物；在省委未批准以前得停止其一切权利及工作。”第七十条规定：“违反党的纪律的行为，须经党的委员会，党员大会或监察委员会，依合法手续审查之。”表明了中央和省级监察委员会的具体职责和工作程序。
从上述内容看来，中共五大创设的监察委员会借鉴了列宁领导下的俄国共产党设立监察委员会的经验，这里，我们亦不妨做一个简要的比较分析。
关于设立监察委员会的目的。1922年8月，苏共第12次全国代表会议通过的党章第50条第1款明确规定设立监察委员会的目的是：“为了帮助巩固中央、区域和省的党的统一和威信”。而《中国共产党第三次修正章程议决案》同样表明创设中央和省级监察委员会是为了“巩固党的一致及威权”，何其相似！
关于监察委员会的职权范围。苏共第12次全国代表会议通过的党章第50条第3款规定：各级监察委员会的决议，本级党委员会不得加以撤销，但须经党委员会同意后才能发生效力，并由后者付诸实施。而《中国共产党第三次修正章程议决案》同样规定：中央委员会不得取消中央监察委员会之决议；但中央监察委员会之决议，必须得中央委员会之同意，方能生效与执行。二者的规定是基本一致的。
关于监察委员会与党的委员会的关系。苏共第12次全国代表会议通过的党章第50条第4款规定：中央监察委员会如果与中央委员会有不同意见，可以把问题提交中央委员会和中央监察委员会联席会议解决，如果同中央委员会不能取得协议，可以把问题提交党的代表大会解决。如果是区域或省监察委员会与同级党委会不能取得协议，可以把问题提交同级代表会议解决；在紧急情况下，还可以把问题提交上一级监察委员会解决。在非紧急情况下，区域或省监察委员会在与同级党委会不能取得协议时，也可以把问题提交上一级监察委员会解决。而《中国共产党第三次修正章程议决案》的相应规定是：遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议。如联席会议不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交高级监察委员会解决之。二者的规定亦是基本一致的。
从这种比较分析中，我们能够看出二者的继承关系，并从中得出这样的结论：中共五大创设中国共产党历史上第一个党内监督机构主要是借鉴了苏联共产党的经验，同时，也在一定程度上结合了中国共产党的实际。
三 中共五大创设的党内监督机构的夭折和影响
中共五大是中国共产党创设党内监督机构的开端，但是，中共五大创设的中央监察委员会存续的时间并不长，而且，由于当时复杂的政治斗争形势，中共五大创设的监察委员会实际上并没有发挥太大的作用。
虽然中共中央政治会议议决通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》明确规定要建立中央和省级监察委员会，但实际上建立起来的只有中央监察委员会，由于当时险恶的斗争形势，各省党的机关都没有来得及建立监察委员会。而中共五大建立的中央监察委员会在实际工作中也没有真正承担起党内监督的职能，当时，中央监察委员会的10名成员中，有2名不在武汉，另外8名在中共五大后不久，也因承担其他的革命任务而先后离开了武汉，监察委员会的工作并没有得到真正开展，事实上，当时党的工作重心是挽救革命，也无暇顾及监察委员会的工作。在“七一五”反革命政变之后的一年中，中央监察委员会的10名成员中就有6人牺牲，1人脱党，幸存的3人中，又有2人在不久后牺牲。所以，中央监察委员会的工作实际上完全停止了。
在这种情况下，中共中央于1927年12月31日发出《中央通告第二十六号——关于监察委员会的问题》，指出：“五次大会后因为国民党在各地背叛革命，我们整个的党转入地底秘密工作的地位，监察委员会似已成为不必要的组织，同时各地党部因为种种关系有监察委员会组织者极少，中央监察委员会则因为委员散在各地，加以正主席王荷波同志及委员张佐成（即张佐臣）、萧石月、杨培森等同志之被难，副主席杨匏安同志之被处罚，至今未能行使职权。最近临时中央政治局重新提出讨论，决议监察委员会之存废问题须在第六次全国大会解决。”[14]实际上已决定取消中央监察委员会。此前，鉴于中央监察委员会实际上已陷于停顿状态中，1927年8月7日召开的中共中央汉口特别会议作出了一项重要的决定，建立党内审查委员会，会议通过的《党的组织问题议决案》指出：“每一党部委员会之下，现时须即组织审查委员会（各省委就是监察委员会），以审查各该党部之党员有否不可靠的分子。这种审查不带有清党的性质，而只是去掉对于党部不可靠的分子，以及可疑的分子。”[15]“八七”会议时建立的审查委员会是一个履行特殊监察职能的机构，其任务主要是维护党的政治纪律。1928年6月至7月在苏联莫斯科召开的中国共产党第六次全国代表大会，正式取消了监察委员会，而代之以建立审查委员会。中共六大通过的中国共产党党章关于审查委员会的规定，只有一条，即第十一章第四十三款：“为监督各级党部之财政、会计及各机关之工作起见，党的全国代表大会，省县市代表大会，选举中央或省县市审查委员会。”中共六大设立的审查委员会的职能显然不同于中共五大设立的监察委员会，其权限仅限于“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”等具体的事务，而没有全面履行纪律检查的职能，其职能更似一个审计机构，而不是真正意义的党内监督机构。根据六大党章的规定，违犯党纪的问题主要由各级党组织负责处理，“各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。此种特别委员会之决议，经该级党部批准后，方发生效力。”[16]这种“特别委员会”的职能也不同于监察委员会，它既不是常设性的监察机构，也不是和党委会平行的权威性监督机构，而是同级党委会的下属机构。至此，中国共产党历史上的第一个党内监督机构监察委员会正式被取消，仅仅存在了1年零2个月的时间。
中共五大创设的党内监督机构虽然存在时间很短，由于当时险恶的环境，它实际发挥的作用也不是很大，并且带有较明显的模仿苏共党内监督模式的痕迹，但这并不影响这种探索的积极意义，它开了中国共产党设立党内监督机构的先河，它关于监察委员会的产生方式、职权范围、工作程序、领导体制、监察委员会与党委会的关系等制度性规定，在中国共产党历史上都是第一次，对后来中国共产党党内监督机构的发展和党内监督工作的开展都产生了积极的影响。中共五大创设党内监督机构的探索是中国共产党的宝贵思想资源，不仅对于我们今天加强党的自身建设，特别是落实党内监督条例，加强党内民主建设有着重要的意义，而且对于我们推进社会主义民主政治建设亦有着重要的意义。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2012年第2期。
[1] 作者简介：宋俭，武汉大学教授，博士生导师，历史学博士，从事中国共产党与中国政治发展研究。
[2] 谢志高：《党内监督概论》，中国方正出版社，2004，第21页。
[3] 《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》（第2分册），人民出版社，1964，第54页。
[4] 《列宁选集》（第4卷），人民出版社，1972，第447页。
[5] 《陈独秀在中国共产党第五次全国代表大会上的报告》，中共党史出版社，2007，第56～57页。
[6] 《中国共产党第五次全国代表大会》，中共党史出版社，2007，第287页。
[7] 《中国共产党第五次全国代表大会》，中共党史出版社，2007，第233页。
[8] 《中国共产党组织史资料》（第8卷 上），中共党史出版社，2000，第99～100页。
[9] 《中国共产党第五次全国代表大会》，中共党史出版社，2007，第152页。
[10] 《中国共产党第五次全国代表大会》，中共党史出版社，2007，第153页。
[11] 《中国共产党第五次全国代表大会》，中共党史出版社，2007，第66页。
[12] 《中国共产党第五次全国代表大会》，中共党史出版社，2007，第92页。
[13] 《中国共产党章程汇编》，中共中央党校出版社，2006，第24页。
[14] 《中国共产党组织史资料》（第8卷 上），中共党史出版社，2000，第158页。
[15] 《中共中央文件选集》（第3册），中共中央党校出版社，1989，第304页。
[16] 《中国共产党章程汇编》，中共中央党校出版社，2006，第43页。