第一部分 公共风险的理论和分析

第一章 风险研究的理论与视角

一 风险与公共风险

（一）风险

风险是许多学科研究的对象，既包括社会科学，也包括自然科学，这种学科研究的广泛性也就形成了风险概念的多样性。不同学科、不同研究者从各自的角度对风险进行界定，因此，风险概念存在很大的争议，没有公认的风险定义。在社会科学中，风险概念还与“危险”、“灾害”、“安全/不安全”和“不确定性”等概念相近。

从历史的角度对风险概念进行考察后发现，在西方，“风险”一词最早出现在中世纪晚期与现代早期之间（Luhman et al.，2005：9），这个词的应用与航海、贸易和保险有关，强调的是不确定性。吉登斯（2001：17～19）也指出，“在中世纪，除了一些与风险相关的概念外，没有任何真正的风险概念。就我能够发现的而言，在大多数其他传统中也没有风险这个概念。在16和17世纪，风险这个概念似乎已经有了，西方探险家们开始他们的全球航海时，他们第一次创造了这个概念”。他（2001：17～19）进而解释道：“传统文化中没有风险这个概念，因为他们不需要这个概念。风险与冒险或危险是不同的。风险指的是在与将来可能性关系中被评价的危险程度。它只是在将来的社会中被广泛使用——这个社会正好把将来看作被征服或者被殖民的范围。风险暗示着一个企图主动与它的过去亦即现代工业文明的主要特征进行决裂的社会。所有以前的文化与文明包括世界上最伟大的早期文明如罗马或者传统中国都主要是存在于过去。他们使用运气、命运或者上帝的意志等概念，现在我们倾向于使用风险来代替这些概念。”

为什么传统文化中没有风险这个概念？人有了危险的经验，就应该能够主动避免风险的行为，所谓没有这个概念应该是指没有对于风险问题的有意识的系统的阐述吧？中国人说“没有远虑必有近忧”，这“远虑”应该是避免未来不确定性的努力吧？

风险是以过去经验觉知未来时才会出现的，或者说，预测危险是人的自我认知能力发展到一定阶段才会出现的。例如，儿童游泳被淹死在农村很常见，或者山洪暴发时人会被洪水冲走，这是人们很容易发现的规律，当他们发现这个规律后就会去阻止儿童游泳、下雨后要注意躲避山洪，说明他们是有风险意识的，只是人们还没有把这种日常生活、生存经验上升为一种专门的系统化的知识，也没有像现在的人类这样反思人类的发展历程。另外就是人们把事情发生的原因都归于超自然的力量，如鬼神、命运等。伦内（2005：63）因此说，“如果未来已预先注定或独立于现在的人类活动，‘风险’一词则毫无意义”。

也就是说，风险概念的确立是以当下行为引出某种后果估计为基础的，伦内（2005：63）认为，所有的风险的定义都包括三个因素：有害的结果、发生的概率和现实状况。不同的风险研究视角提供了不同的对这三个因素的概念化，都分别表述三个问题：我们如何确定或测量不确定性，什么是有害结果，什么是根本的现实状态。伦内（2005：64）赞同卢曼等人的风险定义，“风险这一术语意味着现实中一个有害状态的概率（有害效果）可能作为自然事件或人类活动的结果而发生”。他指出，这一概念中包含了行动和结果之间的因果关系，如果更改行动，则有害的结果就能避免或减轻，而这个因果关系可能是科学的，也可能是非科学的，如宗教的或魔法的。

既然这种因果关系的解释可以是科学的也可以是非科学的，那么自然也就会有风险成为现实的危险或者不会带来危险，因此，对于风险是实在的还是人为解释建构出来的争论一直未停止也就不足为怪了。乌尔里希·贝克（2005：321）认为他自己既是一个实在论者也是一个建构论者，也就是，他承认风险既有实在的依据也有建构的成分。

贝克（2005：322～323）认为风险概念反映了安全与毁灭之间的特定的中间地带，而风险的感知决定着人们如何思想和行动。他也承认文化定义了风险的“定义关系”，这种定义关系类似于马克思的生产关系，文化感知和定义构成了风险。因此，所谓风险就是“公众定义的风险”。而风险的定义不是凭空而来的，是现实的反映。贝克（2005：323）采用约斯特·房龙的概念来说明风险，认为风险是一种“虚拟的现实”和“真实的虚拟”。房龙认为，“只有当我们把风险想象成一种现实，或者更准确地说，想象成一种逐渐形成的现实（becoming real，一种虚拟）时，我们才可能理解风险的社会物质化（materialization）。只有当我们把风险想象成一种建构时，我们才可能理解其无限延迟的‘本质’”（贝克，2005：323）。

贝克（2004）的风险概念与其反思性现代化的概念密切相关。风险被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。“风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。它在政治上是反思性的。”

贝克（2005：337～338）归纳了风险概念的八个特点：（1）既非毁灭也非信任/安全，而是一种真实的虚拟；（2）是一种有威胁的未来，（仍然）与事实相反，成为影响当前行动的参数；（3）既是事实陈述，也是价值陈述，它在数字化道德中得以结合；（4）控制与失控，正如在人为制造的不确定性中所表现的那样；（5）在认识（再认识）冲突中所意识到的知识和无意识；（6）全球和本土被同时重组为风险的“全球性”；（7）知识、潜在影响和症候后果之间的区别；（8）一个人造的、失去了自然与文化二元论的混合世界。

伯内德·罗尔曼、奥尔特温·雷恩（2007：2～3）认为，大多数风险概念都有一个共同的要素，就是现实与可能性之间的区分。除非认为未来是命中注定的或是与当前的活动无关，这时就无所谓风险的概念了，否则，风险就是“一种人们不希望出现的现实（负面后果）可能会作为自然过程的或人类活动的后果而发生”（罗尔曼、雷恩，2007：2～3）。因此，他们把风险定义为“人类的行动、情境或事件会带来一些影响人们所珍视的东西的后果的可能性”（罗尔曼、雷恩，2007：2～3）。

这种定义中同样包含了因果关系的分析，这种因果关系分析的依据可能是科学的、宗教的甚至是迷信的。这个定义中的风险其实是中性的，因为，有时候人们情愿去冒险，主动选择去冒险，也就是，有的研究者提出合意（desired）风险。而多数情况下，人们讨论的风险都是不希望发生的事件，排除合意风险这种情况，从这个更狭义的角度，他们把风险定义为“因某一特定时间框架内的危险而导致出现物理的、社会的或经济的危害/破坏/损失的可能性”（罗尔曼、雷恩，2007：2～3）。而危险（hazard）指的是一些能够危及人类和自然或人造设施的情境、事件与物质。

尤根·罗沙等（2007：241）的风险定义是，“风险是一种人类所珍视之物（包括人类自己）处于危机中或结果呈高度不确定性的情境或事件”。

（二）公共风险

大卫·丹尼（2009：7）认为，“整个社会对不确定性的关注与日俱增，这导致了‘风险共同体’（risk community）的发展。风险共同体的成员来自政府、产业界、工会、公众及其代表，从某种意义上说，风险共同体覆盖了所有人群。现在，对风险的评估是一个多维度的、从‘不可接受的’到‘可接受的’的连续体”。风险共同体可以属于不同的社会层面，是对于个体之上的风险状况和风险情境的描述，从风险受威胁者或承受对象的特点可以把风险分为独担风险、分担风险和共担风险。独担风险对应的风险受威胁者或风险承担者为个体；分担风险的受威胁者或风险承担者为两个或两个以上的组合或群体；共担风险的风险受威胁者或风险承担者为社会、国家，甚至全球的人类。因此，根据以上分析和分类，本研究的公共风险指的是社会中个体必须共同面对和承担的风险，也就是共担风险。

但是，从文字层面来看，公共风险意味着每个人都可能受到风险的威胁，但是并不意味着每个人都会去应对，共担风险则倾向于说明每个人除了可能必须被动承受风险，还应该主动承担和应对风险。丹尼（2009：9）指出，“在创建有活力的经济和创新型社会中，主动承担风险是一个不可或缺的核心元素。而风险，除了被认为与危险相关外，也被视为全球资本主义发展的推动力、进步的积极力量，以及参与基于技术的全球化时代的前提。从这个立场出发，有些人声称西方社会过去的发展基于风险之上”。这是强调风险除了我们熟知的消极影响外，也有其积极的方面。对于公共风险管理来说，则要去发掘应对风险的社会积极行为。

二 风险社会理论

虽然贝克并不是最早的关于风险的研究者，但他在1986年出版的《风险社会》一书掀起了一个风险研究的高潮，使风险研究成为一个热门的研究领域。在这部著作中，贝克把风险作为后现代社会的重要特征，并命名为“风险社会”（贝克，2004）。

贝克（2004：15～16）认为社会的变迁已经从传统的“工业社会”或“阶级社会”发展到“风险社会”，已经“从短缺社会的财富分配逻辑向晚期现代性的风险分配逻辑转变”，在“工业社会”或“阶级社会”，突出的问题是围绕着社会财富如何通过社会中不平等的然而又是“合法的”方式实行分配的，但“风险社会”的问题是不同的，“风险社会”“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”。

他指出，“现代化正在变得具有反思性；现代化正在成为它自身的主题和问题”（贝克，2004：16）。贝克的“风险社会”理论提出的基础就是现代化的反思性，人类在现代化的反思中认识到了自己面临的不可化解的风险，“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”（贝克，2004：20）。“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。它在政治上是反思性的。”（贝克，2004：16～20）

贝克（2004：18）指出，现代化的风险包含三个方面的变化：首先，从工业社会人们应对个人风险过渡到人们面对同样的全球性威胁；其次，人们面对的风险已经从感知到的危险发展到了不被感知到的危险，这些危险不能耳闻目睹，而是存在于物理、化学的原理中；最后，人类过去面对的危险是医疗技术的缺乏，而今天的风险却转变成了工业的过度生产对全球生物的威胁。

贝克（2004：20～22）强调风险社会有以下五个命题。（1）产生于晚期现代性的风险是超越人类身体感知能力的，通过现代科学知识来认识，或者被放大、缩小或扭曲，也就是被社会建构的，贝克认为，“掌握着风险界定的权力的大众媒体、科学和法律等专业，拥有关键的社会地位和政治地位”。（2）风险的分配存在社会风险地位，某些方面伴随着阶级、阶层的不平等。但生态破坏、核泄漏等危险是没有边界的，是威胁全球人类的，因此，贝克提出风险社会是世界性的风险社会。（3）风险的扩散和商业化进入了一个与传统资本主义不同的新阶段，风险带来的是永远无法满足的需求，正是对这种风险经济利益的追求，“工业社会产生了风险社会的危险和政治可能性”。（4）人可以获得财富，但人无法摆脱风险。（5）风险社会是一个灾难社会。风险社会中出现的是一种灾难的政治可能性。

贝克的风险理论强调了风险社会与以往阶级社会的不同表现为风险分配和财富分配。他指出，“风险分配的类型、模式和媒介与财富分配有着系统的差别。但并没有排除这样的情况，即风险总是以层级的或依阶级而定的方式分配的。在这种意义上，阶级社会和风险社会存在很大范围的相互重叠。风险分配的历史表明，像财富一样，风险是附着在阶级模式上的，只不过是以颠倒的方式：财富在上层聚集，而风险在下层聚集。就此而言，风险似乎不是消除而是巩固了阶级社会。贫穷招致不幸的大量的风险。相反，（收入、权力和教育上的）财富可以购买安全和免除风险的特权”（贝克，2004：36）。

他在指出风险的分配存在阶层的不公平的情况下同时指出，风险社会下任何人都不能置身于风险之外，“风险社会在它的扩散中展示了一种社会性的‘飞去来器效应’，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们”（贝克，2004：39）。

他用“世界风险社会”来说明风险的全球性，他甚至认为自然与文化之间不再有明显的界限，“这些领域间界限的消失不仅是由自然与文化的工业化所导致的，也是由那些危及人类、动物和植物等的危险所导致的。不管我们对臭氧层空洞、污染或食物紧缺问题持何看法，大自然已经无可避免地被人类活动污染了。也就是说，共同的危险产生了一种‘削平效应’，它削平了阶级间、民族间、人群间以及自然其他部分之间的界限，削平了文化创作者与直觉动物之间的界限，也削平了生物与无灵魂之物之间的界限”（贝克，2004：335～336）。

风险社会理论引出了许多关于风险的问题，风险研究中最著名的问题大概要数“多安全才算安全”（how safety is safe enough）了（Douglas，1992）。这个问题意味着人们都明白，百分之百的安全，或者零风险是不存在的，“这也使得安全问题在一定意义上从一个客观的社会状况的描述性问题转而成为一个主观的‘安全感’（security）问题。其原因在于，人们越来越自觉地认识到，人类无法消除风险，只能尽量避免风险或使其损失最小化，并尽最大努力营造一个有安全感的社会”（王俊秀，2008：）。科来奇（Colledge）和斯廷普森（Stimpson）认为，风险存在于环境的基本形态中。当个人已知将要发生的后果，或者周围的环境是可检测的（如辐射）时，风险才存在。此外，当明知有风险而仍然采取行动时，风险也存在。为了国家的安全而发动战争的行为，其本身也构成了风险。风险也存在于人们逐渐认识到的特定环境中，如城市化的污染、遥远的荒野。当社会行动或疾病的可接受程度不确定时，风险也存在，比如抽烟和饮酒（丹尼，2009：7～8）。

贝克（2004：16）认为“风险社会”的问题是，“在发达现代性中系统地产生的风险和威胁，如何能够避免、减弱、改造或者疏导？最后，它们在什么地方以一种‘延迟的副作用’的形式闪亮登场？如何限制和疏导它们，使它们在生态上、医学上、心理上和社会上既不妨害现代化进程，又不超出‘可以容忍的界限’”。

在风险研究的早期，也就是20世纪70年代末，美国的风险分析和管理研究提出了10个问题（戈尔丁，2005：31）。（1）我们怎么确定“多安全才算安全”？（2）估计与不同科技相关的风险的知识和方法有多完善？（3）风险估计是怎样被纳入决策的？（4）决策者是怎样对待与不同风险和危害相联系的不确定性的？（5）风险与不确定性制度背景的特点是如何影响决策制度的？（6）什么因素影响个人的风险和收益认知？（7）风险和收益认知是怎样被纳入公共政策的？（8）社会如何应对那些针对部分人口的不可接受的风险？（9）对如公平和社会公正这样的规范考虑是如何在风险决策中被平衡的？（10）比较和评价不同管理政策的标准是什么？

而奥特温·伦内（2005：60）认为风险研究应该思考这些问题：“什么样的标准是处理风险的合适标准？多安全才算安全？社会是否应该不论背景对所有种类的风险一律采取一套统一的标准？谁应该参与制定这些标准？如果这些标准被证明不合乎要求谁应该负责？

对于中国的研究者来说，风险问题是一个远没有探索的问题。不断发生的不安全事件给人们带来了不安全感、焦虑，人们如何认知这些风险？人们对不同风险的态度有何特点？人们是如何应对这些风险的？

当安全的问题转变为安全感问题后，中国人觉得“多安全才算安全”呢？当风险问题成为有关风险的心态问题后，这一问题就转变为“多大的风险可以承受”。中国人在心理上和经济上的风险承受力有多大？

中国人对于风险大小是如何判断的？不同群体的风险认知有何特点？中国人风险认知的独特性在哪里？中国的风险文化有何独特之处？中国人的风险认知特点和风险行为策略如何影响风险管理和风险应对策略？

三 风险的文化视角

斯科特·拉什（2005：68）提出，应该用“风险文化”的概念来取代或补充“风险社会”的概念，因为“社会”这个概念是基于一种假定，就是社会可以对个体成员有一种决定性的、制度化的、标准的、规则制约性的秩序，而“文化”的概念是没有这种假定的秩序的，是一种反思性或决定性的无序状态。因此，他认为“风险文化存在于非制度性和反制度性的社会相互作用中。他不是通过程序性的规范而是通过实际价值进行传播。他的治理形式不是规则而是符号：更多地表现为水平的无序和混乱，而非垂直的秩序和等级”（拉什，2005：68）。

基于对社会概念的这种强调，拉什（2005：69）认为贝克的“风险社会”概念是自相矛盾的，他认为贝克所讲的风险社会的风险的出现是其社会特性弱化的结果。“风险社会的概念和反思现代化假设了一个从传统向简单现代性，最终转向反思现代性的三个阶段变动序列。在传统向简单现代性的转变中，‘社会的’组织和‘社会的’制度取代了共同体形成的传统秩序的社会相互作用。在反思现代性阶段，取代了共同体和传统秩序的社会的宰制地位正受到来自全球地理、日常生活的文化熏陶和信息化以及社会规范合法性降低的挑战。只有在这个时候，风险文化才可能出现。我想声明的是：‘风险文化’是一个取代‘制度化社会’的实体，风险文化在过去决定性的地方引入了非决定性。风险社会的概念不在于其过于现代了，而在于他还不够现代。在贝克的风险社会中，决定性的制度规范力量尚存，反传统还不够全面。而这只有通过用风险文化取代风险社会才有可能实现。”（拉什，2005：69）

对于道格拉斯和维达夫斯基（Douglas ＆ Wildavsky，1983）的《风险和文化》一书，拉什（2005：70）认为他们的论述强调的是现代的风险其实并没有增加，而仅仅是感知到的风险增加了，而感知到的风险增加的原因在于一群有影响力的成员以一种强有力的方式声称真实风险在增加。也就是说，风险是由一群“来自社会边缘的建构主义者”建构的。

拉什（2005：72～73）认为《风险和文化》提供了一种风险关注和感知的分类学，这是有关不同的社会群体如何选择风险、群体的文化特性如何使其选择性地感知特定风险的分类学，道格拉斯和维达夫斯基划分了三类风险关注或“风险选择的领域”。第一类，社会政治风险：来自内部的异常人员对社会结构的威胁，特别是来自犯罪或外部敌人等人类暴力的风险。第二类，经济风险：对经济的威胁，或经济运行失误的风险。第三类，自然风险：对自然和人体的生态威胁，即“技术带来的风险”。他们认为，尽管来自技术的风险降低了，但我们对第三种风险的感知却显著增加了。道格拉斯和维达夫斯基认为，结构的变化是由三种不同的“风险文化”引起的：第一种，趋向于选择社会风险的等级制度文化；第二种，趋向于选择经济风险的市场个人主义文化；第三种，趋向于选择自然风险的“派系”“边缘”文化。前两种为中心，第三种为外围，他们认为文化导致了结构的组织解体。

四 风险认知研究

在国内学术界，“risk perception”被译为“风险认知”或“风险感知”。伯内德·罗尔曼、奥尔特温·雷恩（2007：3）指出，在社会科学中，人们对风险的观点一般被称为风险感知（risk perception），但他认为其实风险是不能被感知的。在这里，用风险感知似乎更适当，而不能说风险不能被认知，也就是说，感知比认知更偏重感官特性，认知更偏重知觉和思维的特性。其实，汉语的感知应该是感觉和知觉的合称，在心理学中，感觉（sensation）是个体通过生理器官获得外界信息的过程，分为视觉、听觉、嗅觉、味觉、触觉、运动觉等，而感觉的提出只是方便理解，人在日常情况下并不是仅仅依靠单一的感觉获得信息的，十多种感觉在同时获得信息，并且个体也不是依靠纯粹的感觉，而是掺杂了个体以前的感知和经验，也就是知觉（perception）。因此，风险感知实际上属于知觉范畴，而知觉是通过感觉获得环境信息，再通过个体经验进行解释、分析或行动的过程。

而认知（cognition）则是更为综合的心理过程，是人认识事物的心理过程，包括感觉、知觉、记忆、思维、想象等。

罗尔曼、雷恩（2007：4）认为，风险认知这个术语指的是人们对正在或可能影响他们（或者他们的设施、他们的环境）的危险的判断和评估。他们认为风险认知必须考虑经验和信仰。所以，在这个意义上，“risk perception”是超越了风险的知觉，是风险的认知。他们认为由于自然科学和社会科学的学科特性，对于风险的认知必然存在很大差异，甚至冲突，各学科基于自己学科特点的研究必然有其局限性。他们认为风险认知包含了复杂的议题（见图1-1）。

图1-1 风险感知的不同议题

资料来源：罗尔曼、雷恩（2007：5），图形形状略做改变。

罗尔曼、雷恩（2007）认为人们常常说的“感知到的风险”实际上是指对更为具体的风险的大小和水平的判断和评估，以及对风险的接受程度。感知到的、“现实的”、模型化的风险如图1-2所示。

图1-2 感知到的、“现实的”、模型化的风险

资料来源：罗尔曼、雷恩（2007：6）。

无论是社会学的研究还是心理学的研究都很关注文化方面，不同的是，社会学的文化学派认为不存在风险社会，而只承认风险文化的存在。而倾向于实证主义的研究则把文化看作一个影响方面。尤根·罗沙等（2007：241）认为，风险认知研究存在两种相互竞争的假设：一是作为同一物种的人类拥有同样方式筛选感知到的共同的认知架构，因此，风险感知的基本方式在不同文化中是基本相同的；二是人类感知深深地嵌入了文化意义，因此，不同的文化下会表现出差异。罗沙等通过跨文化的研究发现，在风险认知图式上，美国文化和日本文化非常相似。

雷恩、罗尔曼（2007：271）认为在风险感知的研究中，心理学研究的贡献是发现了风险的定性特征和一些认知因素与情感因素，而社会学和文化的研究则是找出了直接或间接影响风险感知的社会的、政治的和文化的因素。

风险感知的心理学研究揭示了影响个体对风险预测和评估的背景因素，如可怕性、事件的自愿性、控制风险的个人能力、对风险的熟悉程度、伴随的恐惧和毁灭性潜能等。而风险感知的社会学分析则对影响风险的社会、文化和组织因素进行了揭示，如风险承担行为或技术的态度的形成和变化，风险收益分配的公正性，风险解释的社会建构中知识获取、文化价值、社会利益等因素，对科学和政治精英的信任等（雷恩、罗尔曼，2007：280～281）。

图1-3 风险感知的四种背景层次

资料来源：罗尔曼、雷恩（2007：282）。

雷恩和罗尔曼提出了风险认知影响因素的框架，总结了影响风险认知（感知）的四个层次的因素（如图1-3所示），这四个层次分别为文化背景、社会-政治制度、认知-情感因素和信息加工捷思法。第一个层次包括个人或群体在形成有关风险的判断时使用的集体或个体的捷思法，一些研究证明，恐惧感、毁灭的可能性和可控性等对人感知到的风险大小有影响；第二个层次是通过为信息加工捷思法赋予特定权重而直接或间接影响感知过程的认知、情感因素；第三个层次是个人和群体行动的社会与政治框架；第四个层次指的是控制与决定了多数低层次影响的文化因素。

五 风险管理

丹尼（2009：208）指出，“风险管理已经成为后现代社会的一个中心问题。所有个人和组织都建立了一个基于程序、进程以及行为反应的应对感知风险的框架”。其中，风险的评估是利用过去的风险知识作用于未来来避免风险事件的再发生，创造安全的。而罗尔曼和雷恩（2007：3）认为，风险管理指的是将风险（不管是危险自身还是其后果）减少到社会认为可以容忍的程度，并保证对风险的控制、监测和公共沟通的过程。

风险管理并不只是专业人员的职责，而是每个个体成员、社会组织和政府的要务，随着风险的复杂化，民众希望风险能削弱和消除，对风险管理的要求更加迫切。对于风险管理的政策制定者来说，最大的困难是如何根据人们对风险理解的不确定性来限制风险。丹尼（2009：164）认为，风险管理的核心问题之一是合理的预警制度，“被写入国际条约和很多国家的法律条文中的预警原则，现在已经指导着许多组织和政府的行为。大量的规则都关注如何在风险出现之前对其进行识别，并采取有效措施把风险降到最低。风险评估者往往为了创造更多安全空间而采取保守的评估”。而对于预警来说，一般要求掌握的基本原则是一致性、精确性、可预测性和可说明性，预警原则是可以被理解的。而现在在不同国家和地区对于不同的风险的预警原则是不一致的，差异很大，甚至是相反的。

因为风险管理实质上是基于风险容忍度的管理，因此，对于公共风险的管理来说，是基于社会上不同个体对于风险认知的一致性来进行的。因此，了解社会上多数人对于风险认知的状况是确定风险管理原则的基础。

公共风险管理的讨论要区别不同的社会层面，从个体层面来看，个体首先必须学习个体和家庭层面的风险管理，这是任何个体社会化过程都必须完成的，但是，由于新的风险的涌现和风险社会的新特性，个体需要在一生中不断学习个人风险管理。但是，在很多情况下，个体必须去面对个人以外的风险，这些风险是需要群体和社会层面共同面对的。因此，个体是必须面对公共风险的，对于个人风险和公共风险，个体有不同的认知，也有不同的应对策略。但在风险社会下，个体必须更加注重学习如何应对公共风险，以往个体风险管理的策略是不能应对公共风险的。社会中众多个体学会如何与其他个体一起来应对公共风险就成为公共风险管理的核心。因此，正如丹尼（2009：209）的观点，风险共识是风险管理中公共治理正当性的基础，它决定了管理者可以有权定义风险。在讨论降低犯罪风险时，他指出，“在地区层面上，社会控制机构通常使用创造社会共识的方法，比如社会服务、缓刑以及教育，并与行政部门（在传统社会中，它倾向于采取更加强制性的社会控制形式）——非常紧密地联系在一起。群体（而不是个体）同那些试图减少社会中犯罪的政策联系在一起”。而风险的共识中两个核心的问题是潜在的威胁和危险性，以及威胁和危险发生的可能性。从个体层面的风险管理到社会共识的达成，并过渡到了社会层面对于公共风险的管理上，而在更大的层面上就是如何应对贝克所言的全球风险社会，这就是风险的全球治理。

风险社会所面对的许多风险是全球风险，每个个体，每个群体成员，每个不同形态的社会都必须面对一些共同的风险。全球治理委员会（Commission on Global Governance）对全球治理的定义是，“个体和组织、公共和私有部门管理它们共同事物的方式的总和。它是一个持续性的过程，通过这一过程，冲突或不同利益可能会被调和，合作性的治理行动会被采纳”（转引自丹尼，2009：185）。目前，人们对于全球治理有不同的态度，或者悲观，或者乐观。有人认为，通过加强民主化，全球治理能够扮演从根本上防止风险的角色。对环境可持续性的追求，需要形成一个全球的道德和政治社会。全球化和通信技术的发展使这一切成为可能。而有的人认为这些都是幻想。随着气候的变化和环境的恶化，人类社会必将共同面对公共风险。