一、从大学管理到大学治理

过去，近20年前，我国只谈大学管理，不说大学治理，因为大学治理是新世纪从国外引进的一个新名词。时下，大学治理广为流行、备受关注，之于大学管理大有后来居上之势。从“大学管理”到“大学治理”，有何区别和联系呢？这是一个不易回答但又须厘清的问题。

说其“不易回答”，原因主要有三：一是治理理论尚不成熟，处在发展中。无论是“管理”还是“治理”，作为现代用语，都是从西方引入的，即使在西方，这些术语特别是“治理”也是见仁见智，没有公认的说法。罗茨（R. Rholes）曾列举过六种不同的治理定义，并且许多定义本身也还在演变发展之中。当然，这不至于没有共同语言。一般而论，英语中的“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与“统治”(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。但是，自从1989年世界银行在讨论非洲发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance）以来，西方学术界开始赋予“治理”以新的涵义，不仅使其与“统治”相去甚远，而且其涵盖的范围也远远超出了传统意义。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会、经济、教育等领域。法国学者也认为，“治理”一词在英语国家作为日常用语出现已有数百年，指的是“在特定范围内行使权威”；它常用作“对范围广泛的组织或活动，包括从公司、大学的管理到海洋的经营等进行有效安排”的同义词；其中隐含一个“政治进程”，即“治理是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”。这些年来，许多机构或学者都尝试给“治理”下定义，但其中最具代表性和包容性的应是全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对“治理”所下的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”总的来说，相对于“统治”而言的“治理”，两个根本性区别是清楚的，即治理的主体是多元的而不是单一的，治理的权力向度是上下互动的而不只是自上而下的。其实，相对于管理而言的治理，它们的区别大体也是如此而已。此外，由于概念的运用受到地域性的影响，对于“管理”和“治理”的理解和使用上，文化差异是肯定的，欧美之间有别，中外差异更是如此。

二是应用领域存在差异。教育领域与政治、经济、社会等其他领域对于“治理”的定义和用法不尽相同。在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学等领域，“治理”概念流行于20世纪90年代之后，是在社会资源配置中政府失灵与市场失灵同时存在的背景下应运而生的。治理可以弥补国家与市场在调控和协调中的某些不足，但它也不是万能的，有效治理必须建立在国家与市场基础之上，是对国家与市场的补充。可见，政治、经济、社会等领域主要从如何解决社会资源配置中政府失灵、市场失灵的角度来讨论治理的，而在高等教育领域更多地从大学的组织特性，即有别于企业、政府机关的视角来使用治理概念的。有研究大学治理第一人之称的美国学者约翰·科森（John J. Corson）早在1960年初版的专著中就指出，研究者通常用“管理”（manage/management）这一术语来分析工商企业、政府机构和军事组织的运行，而“治理”（govern/governance）习惯上用于高等教育机构的运行。之所以存在这些差异，恰恰在于组织属性的不同。他所谓的“治理”，指的是决策过程以及对决策实施的监督与评估过程。这些过程涉及学生、教师、管理者、董事会甚至校外的个体和机构参与制定政策、规章以及合作将其付诸实践。正因为其权威的广泛性、分散性以及随之而来的合作需要，必须使用“治理”这个独特的术语。尽管他的主张具有超前性，也起到了一定的引领作用，像20世纪80年代中后期出版的托斯顿·胡森（Torsten Husen）等主编的《国际教育百科全书》、罗伯特·伯恩鲍姆（Robert Birnbaum）的《大学运行模式》等，均使用了治理的概念来探讨高等教育机构运行的特殊性，但治理一词在西方高等教育界的广泛使用和深入探讨总体上也是在20世纪90年代以后，这不能不说与治理理论的发展与流行有关，并且同样呈现出多样性的特征。

三是理论与实践存在差异。理论界倾向于面向未来，从理想设计的角度看待治理问题，而且侧重于讨论治理的一般性、系统性的问题，而实践界则比较务实，更多地从院校角度考虑大学运行中的治理问题及其各种约束和可行性，这种差异在大学治理概念的界定和使用上时有所见。例如，从学校行政岗位上卸任下来的学者就比较关注大学的内部治理，而且把治理与管理和行政工作结合起来加以讨论。前哈佛大学文理学院院长亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）谈论大学治理就直截了当地指出，治理与权力有关：“谁负责；谁决策；谁有发言权，发言权有多大？”他还基于多年管理经验，就“有效治理”提出七条原则。曾长期担任瑞士日内瓦大学校长的卢克·E．韦伯（Luc E. Weber）讨论治理问题时直奔主题，认为改进大学治理，关键在于鉴别最重要的决策以及最合适的决策人选，使他们对决策负责。

说其“又须厘清”，无非是说，面对错综复杂的概念图景，尝试辨析各种概念、定义，从中梳理出主要关系，阐明本研究对于治理和管理及其关系的理解和界定，为后续研究做好概念上的准备。

就大学治理和大学管理的关系而言，高教界隐约之中形成了四种观点：①替代关系，即只讲治理，不谈领导和管理；②包含关系，即治理包括管理和领导；③互补关系，即治理、管理和领导各有侧重、相互补充；④从属关系，即治理从属于管理。

从西方学者的观点来看，部分学者持第二种观点，如西蒙·马金森（Simon Marginson）和马克·康西丹（Mark Considine）认为治理涉及大学内部价值、决策和资源分配系统、任务和目的、权力和等级制度的模式，以及作为机构的大学与其他不同学术世界、政府、商业和社会机构之间的关系等决策，它包含了领导、管理和战略。但大多数学者持第三种观点，如加拉格尔（Gallagher）和迈克尔（Michael）认为治理是实现组织和谐，批准政策、计划和决定，并对其廉洁、回应和效率负责的关系结构；领导是发现机会和确定战略方向，投入和利用人力资源开发组织目的和价值的活动；管理是分配责任和资源，监测其效率和效果，以取得预期结果的活动；行政是通过实施当局授权程序和应用系统来实现既定成效。四者在实现组织目的和价值基础上相互补充、相互促进。

国内学者多数持第三种观点，有的学者还对治理和管理做了专门辨析。例如：李福华比较了大学治理与大学管理在目标、导向、主体、客体、实施基础、沟通方向等方面存在的明显差异，并引入时间、规模和制度三个边界进行分析，认为对于处在不同时空背景下的大学来说，二者的地位和作用各不相同。龚怡祖以大学治理结构与管理结构的内涵及特征为对比对象，辨析二者的区别与联系，认为治理与管理各有自己的命题前提、价值取向、制度基础、权力结构、运行逻辑及手段，在性质、目的、功能等诸多重要方面存在着重要或本质的差异，各有各的适用领域。王洪才则有自己的理解，他基于对治理作为结果的解读，认为大学治理与大学管理是从属关系，即“大学治理是大学管理的目标追求，它是大学管理达到内在和谐后的一种状态，故而它仍然从属于大学管理范畴，只不过它是大学管理的高级阶段”。然而，从时下许多官方文件的表述来看，大都是在治理之下讨论管理问题，据此可以说二者是包容关系。

本研究总体上认同大学治理和大学管理的互补关系，大学治理是侧重于决策权配置的制度安排，强调“在决策活动中实现社会价值平衡”，而大学管理则主要是具体负责大学运行、协同实现组织目标，强调“在管理活动中获取组织管理绩效”。二者在视角、依据、导向、运行等方面确有区别，但对于大学可持续发展而言，它们不仅可以相容，而且可以相辅相成。大学治理为大学管理提供制度保障，而大学管理则为大学治理提供实施平台。当然，大学治理与大学管理的关系还受到宏观环境和高等教育的发展水平、高等教育机构的成熟与复杂程度等因素的影响。就中国而言，以往我们重视管理轻视治理，今后既要重视管理又要重视治理，更要重视管理与治理的相辅相成。目前，中国的现代化进程仍在继续，因此我们既需要“合理化的管理模式”（现代意义上的管理），也需要“具有后现代特征的治理模式”（后现代意义上的治理）。