第三节　生态文明基本制度和重大政策的建设成绩与经验

一、生态文明基本制度和重大政策改革创新的总体成绩

党的十八大以来,生态文明基本制度和重大政策改革在顶层设计之下开始破局,取得了如下成绩:

一是政策和制度体系不断健全,生态文明制度体系的四梁八柱基本建立。党的十八大以来,党中央坚持问题导向,在2015年《生态文明体制改革总体方案》中设立了自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划、资源总量管理和全面节约、资源有偿使用和生态补偿、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价和责任追究八大基本制度。过去的几年,党中央、国务院、全国人大围绕这八个方面的制度体系,针对环境监测、资源确权、环境督查、生态修复、生态损害赔偿等出台了一系列改革文件,包括《生态环境监测网络建设方案》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《编制自然资源资产负债表试点方案》《自然资源统一确权登记办法(试行)》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《环境保护督察方案(试行)》《湿地保护修复制度方案》《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》等;针对大气、水、土壤污染问题,印发了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,为大气、水、土壤的污染防治确定了详细的分工、时间表。在这些文件之中,生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计、河(湖、湾)长制、自然生态空间用途管制、中央环境保护督察等重大制度陆续出台。2018年的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》设立了生态文明文化、经济、制度、责任和安全体系,设立了五大生态环境治理体系,目前正在围绕这五大体系和五大治理体系开展政策和制度的整合。

二是法治体系不断健全,生态文明的法治保障不断夯实。在生态文明理念的指导下,2013年11月9日,十八届三中全会公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态文明”。2014年十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度,完善国土空间开发保护方面的法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设”。为了响应党中央的要求,先后制定和修改了30余部法律和60余部行政法规,出台或者修改了一些司法解释。例如,2014年4月,修订《环境保护法》;2018年10月,修正《大气污染防治法》;2018年10月,修正《野生动物保护法》;2018年12月,修正《环境影响评价法》;2017年11月,修正《海洋环境保护法》;2018年10月,《环境保护税法》审议通过;2016年11月,修正《固体废物污染环境防治法》;2017年6月,修正《水污染防治法》;2018年8月,出台《土壤污染防治法》。法律的实施还需要一系列的配套法规、规章予以辅助。例如,2014年修订“史上最严”《环境保护法》后,各部门结合自己的职权制定了配套的规章,包括《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《企业事业单位环境信息公开办法》《突发环境事件调查处理办法》《排污许可管理办法(试行)》《国家级自然保护区监督检查办法》《农用地土壤环境管理办法(试行)》《污染地块土壤环境管理办法》《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》等,用以推动法律制度的实施。生态环境执法力度大幅提升,司法保障持续增强。截至2018年4月,全国共设立环境资源审判机构1040个。[2]

三是政策、制度、机制不断创新和完善。在生态环境管理措施方面,围绕京津冀、长三角、雄安新区、汾渭平原的突出生态环境问题,开展规划创新、发展模式创新、生态环境监测制度创新、生态补偿制度创新、生态环境执法督查制度创新、环境污染预警和应急机制创新;大气污染严重区域的能源清洁化有序推进;针对山水林田湖草气的一体化,开展管理制度的集成。在环境经济政策和机制方面,先后出台一批有利于推进生态文明建设的价格、财税、金融和社会信用政策,燃煤电厂脱硫、脱硝、除尘电价政策有力促进空气污染治理,资源税改革全面推进;火电厂、钢铁厂的超低排放正在有序推进;环境保护税法出台,有利于节能减排的环境保护税收减免措施引导企业进行技术改造;绿色债券、绿色基金等金融政策加快落实,合同能源管理、合同节水管理等市场化机制加快推行。[3]

四是政策和制度体系的改革绩效正在不断涌现。习近平总书记指出,坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉。目前,新的发展理念和生态文明观不断清晰,生态文明体制改革全面部署,体制机制稳步改革,中央环境保护督察在实践中深化,污染防治攻坚战不断深入,相当多的热点问题在社会各界的参与下得到解决,生态文明建设的全民共识已经形成。通过生态文明建设目标评价考核,一些地方在城市群的格局中通过特色发展、优势发展、错位发展,增强产品和服务的科技含量与比较优势,减少污染和资源消耗,生产发展、生活富裕、生态良好的保护优先、绿色发展模式正在确立;通过环境保护党政同责、中央环境保护督察和环境保护专项督查,散乱污企业被清理整顿,产业结构在科学调整,工业技术在转型升级。在生态保护方面,通过“绿盾”行动等措施,侵占自然保护区、破坏湿地、污染环境的现象被大力遏制,一批综合和特色的国家公园已经建立,一些物种正在恢复,生物系统的稳定性在休养生息中得以增强。在环境质量改善方面,京津冀、长三角、珠三角等重点区域2017年的细颗粒物(PM2.5)平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%,分别达到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米。在经济发展质量方面,中国2017年的GDP实际增长6.9%,因为散乱污企业的退出,现有企业市场份额扩大,利润增长21%;2018年上半年,税务部门共组织税收收入81607亿元,同比增长15.3%,与企业盈利水平相关的企业所得税增长13.5%,企业发展活力和经济发展质效继续提升。这说明中国经济和社会的高质量发展迈出了坚实的一步。

总的来看,党的十八大以来,通过生态文明基本制度和重大政策的改革,社会环境保护的共识形成前所未有,党和政府对环境保护的重视前所未有,环境保护的制度出台频度之密前所未有,环境保护执法监察的严厉程度前所未有,环境保护的投入前所未有,环境质量改善程度也前所未有,全社会生态环境质量改善的获得感不断增强,我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。在这个背景下,生态文明真正进入“五位一体”的格局,“绿水青山就是金山银山”得以成为社会的共识。

二、生态文明基本制度和重大政策建设的经验

在理念方面,坚持党的领导,坚持习近平生态文明思想。先进、科学的理念是行动成功的前提。改革开放四十年间,我国的生态环境政策和制度建设理念,由坚持可持续发展延伸到坚持党的领导下的生态文明全面建设和改革。在生态文明理念方面,明确提出了树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,树立“绿水青山就是金山银山”的理念,树立自然价值和自然资本的理念,树立空间均衡和“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念。党的十九大报告中对过去五年的生态文明建设做出了“成效显著”的评价,并指出“大力度推进生态文明建设,全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强,忽视生态环境保护的状况明显改变”。2017年10月24日修改并通过的《中国共产党章程》指出,基于我国当前的主要社会矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。[4]我们“必须坚持以人民为中心的发展思想,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”[5],为“把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗”。[6]

在思路方面,在党的领导下,生态环境政策和制度建设紧紧抓住生态文明建设面临的主要矛盾和矛盾的主要方面,推动任务落实、制度改革的重点突破[7],经过了吸收国外先进理念,推动社会主义市场经济发展,到市场化改革和民主化促进生态环境政策和制度建设事业,再到以环境质量改善、环境风险管理作为检验标准的发展。环境管理思路,也发生了由政府的单一行政管控,到以市场化法治手段为辅、命令控制为主,再到命令控制、社会共治与市场化手段并重的变化。实际上,环境质量关系人最基本的生存安全和经济社会的可持续发展,无论是基于何种理念,采取何种管理模式,最后都要落实到把握生态环境问题的主要矛盾,落实到环境质量的改善上。基于此,环境质量改善逐渐成为如今生态环境政策和制度建设的核心思路,无论是监管模式、管理措施还是环境管理环节的设置,其最终都要透过环境质量改善的实效来检验。

在模式方面,生态环境政策和制度建设坚持综合、协调、环境保护优先和绿色发展的原则。经过松花江污染、渤海蓬莱油田溢油事故、云南曲靖铬渣污染、祁连山生态破坏事件、西安与临汾环境监测数据造假的催生和社会各界的深刻反思,目前,我国的环保工作经历了环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步,再进化为经济社会发展与环境保护相协调;由重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,再进化为以环境质量改善为核心;由单纯通过行政手段解决环境问题转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题,再进化为注重运用市场化的激励与约束手段,将环境风险防控进行综合考量。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变,标志着中国生态环境保护工作进入了以生态环境质量的改善为主,环境保护优先的新阶段。

在环节方面,生态环境政策和制度建设的发展统筹兼顾,体现区域差异性和区域、流域协同性。生态环境政策和制度建设是一个多元化、多层次和不断发展的事业,其模式和过程可能会因国而异、因时期而异,但无论怎样变化,环境政策和制度制定、实施、监督的关系应得到统筹兼顾。立法已成为生态环境政策和制度建设的基础,执法已成为法律实施的手段,监督已成为公正执法的保障,普法和积极守法已成为营造良好法治环境的关键。有权必有责,用权受监督,侵权须赔偿,违法要追究的原则已经得到生态环境政策和制度建设实践的印证。目前,我国的生态环境政策和制度体系建设已经能基本满足生态环境保护的需要,正朝着符合科学发展观和生态文明要求的方向前进。

在措施方面,综合运用经济、法律和必要的行政手段,形成有效的激励约束机制,并注意改革创新措施的全局性、稳定性、实效性、长效性、综合性、衔接性、借鉴性以及科学性。经过四十年的发展,生态环境政策和制度建设措施演变为既注重与政治、经济、社会、文化规则的衔接和协调,注重与国际贸易规则和环境条约的接轨,又注意与民事、行政和刑事立法的衔接,如在新《环境保护法》中规定了环境公益诉讼制度,并通过后续的不断试点与推动,将一开始局限于环境民事公益诉讼的范围扩展到环境行政公益诉讼,并实现检察机关提起公益诉讼的创新突破;既注重对国外成熟经验的借鉴,又注意国内经验的推广,如结合我国环境影响评价制度的实际效果和国外服务政府理念,推动环境影响评价制度改革,简化审批程序,降低行政成本,强调排污单位的主体责任;既注重制度和机制体系建设的完整性,又突出了重要制度和机制的关键作用,以排污许可制度为例,此次排污许可制度改革,实现了排污许可制度核心地位的回归,为发挥其在环境管理体系中的关键作用奠定了基础;既突出公众参与、环境治理体系的建设,又注重对严格的责任追究制度和机制的建设,以2017年修订的《水污染防治法》为例,不仅引入了《环境保护法》中新增的按日计罚、查封、扣押、行政拘留、行政处分等严厉措施,同时还结合我国的水污染实际,为排污单位增加了监测责任并提高罚款限额,扩大了惩罚范围。

在实效方面,环境共治格局正在形成,生态保护和环境污染防治的成效巨大。如前所述,经过四十年的建设,生态环境政策和制度建设分别在理念、思路、管理体制、制度措施、机制完善与创新、保障措施等多个方面取得了巨大的成就。具体实效主要体现在:其一,环境治理理念,先进的生态理念不断清晰,成为引领我国生态环境政策和制度建设发展的重要指引,对保护与发展的关系认识更加深刻,认识到人与自然是生命共同体,绿水青山就是金山银山的理念正在牢固树立,抓环保就是抓发展,就是抓可持续发展的理念逐步深入人心。[8]其二,在生态环境状况明显改善方面。国务院发布实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,坚决向污染宣战。累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿千瓦,淘汰黄标车和老旧车2000多万辆。13.8万个村庄完成农村环境综合整治。建成自然保护区2750处,自然保护区陆地面积约占全国陆地总面积的近14.9%。2017年,全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物(PM10)平均浓度比2013年下降22.7%,京津冀、长三角、珠三角细颗粒物(PM2.5)平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%,北京市PM2.5平均浓度下降34.8%,达到58微克/立方米,珠三角区域PM2.5平均浓度连续三年达标。全国地表水优良水质断面比例不断提升,劣V类水质断面比例持续下降,大江大河干流水质稳步改善。[9]其三,在环境执法方面,取得了巨大成果。2017年,全国实施行政处罚案件23.3万件,罚款数额高达115.8亿元,12369全国联网举报平台共接报处理群众举报近61.9万件。其四,在环境司法方面,根据《中国环境司法发展报告(2015—2017)》,截至2017年4月,全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源审判机构946个,其中审判庭296个,合议庭617个,巡回法庭33个,环境司法专门化成果显著。党的十八大后,仅2016年7月至2017年6月,各级人民法院共审理环境资源刑事案件16373件,审结13895件,给予刑事处罚27384人;共受理各类环境资源民事案件187753件,审结151152件;共受理各类环境资源行政案件39746件,审结29232件。

在依据方面,把党内法规和国家立法结合起来,创建了环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标考核等特色的体制、制度和机制,把党领导和政府主导下的环境共治、环境管理和市场机制、公众参与和民族文明素质提高、经济增长和促进环境公平、挖掘自身潜力和经济全球化、促进改革开放同保持社会稳定结合起来,把环境保护与全面建设小康社会结合起来,把生态文明建设和政治建设、社会建设、经济建设、文化建设有机结合起来,稳中求进,破解了以前有法难依、执法难严、违法难究的难题,撬动了整个环境保护的大格局,成效显著,也是四十年中国生态环境政策和制度建设的基本经验。