第三节 生态文明基本制度和重大政策体系面向2035年创新的重大任务
什么样的事业需要什么样的制度,中国2025年的中期生态保护目标和2035年的远景生态保护目标明确了,那么就应当按照需求,研究建立什么样的政策和制度体系。党的十八届三中全会拉开了生态文明体制改革的序幕,在总体的改革思路方面,十八届三中全会决定要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。其中,在健全自然资源资产产权制度体制方面,决定指出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。在健全国家自然资源资产管理体制方面,决定提出要统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。在完善自然资源监管体制方面,决定指出要统一行使所有国土空间用途管制职责。在改革生态环境保护管理体制方面,决定指出要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。为了实现十八届三中全会决定建立的改革目标,2015年的《生态文明体制改革总体方案》规定了生态文明建设的目标制度体系,即自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划制度、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境保护国家治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。要建成这个制度体系,需要完成一些重点任务。
一、健全党、政府和人大的生态环保职责政策和制度体系
关于如何全面加强党和政府对生态环境保护的领导,加强人大对生态环境保护工作的监督,继续强力推进目前的生态环境保护好局面,从《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的规定来看,要解决如下政策和制度的改革创新问题:
一是健全生态环境保护领导规则,解决各级党委、政府如何强化对生态文明建设和生态环境保护的总体设计和组织领导问题。下一步,政策和制度的改革的创新,要解决如何统筹协调处理重大生态环境问题,如何指导、推动、督促各地区各部门落实党中央、国务院重大政策措施。
二是落实领导干部生态文明建设责任制,严格实行党政同责、一岗双责。下一步,政策和制度的改革的创新,要明确地方各级党委和政府的生态文明建设及生态环境保护的政治责任,明确地方党政主要负责人对本行政区域生态环境保护的责任和考核要求,要解决如何针对党委和政府部门制定责任清单,把任务分解落实到有关部门。
三是健全环境保护督察制度和机制,确保全国生态环境保护在全国范围内有序开展。下一步,政策和制度的改革的创新,要解决如何完善中央和省级环境保护督察体系,如何制定环境保护督察工作规定,如何完善督察、交办、巡查、约谈、专项督察机制,如何开展重点区域、重点领域、重点行业专项督察。
四是强化考核问责的政策和制度。下一步,政策和制度的改革的创新,要制定对省级党委、人大、政府以及中央和国家机关有关部门污染防治攻坚战成效考核办法,对生态环境保护立法执法情况、年度工作目标任务完成情况、生态环境质量状况、资金投入使用情况、公众满意程度等相关方面开展考核。要在试点的基础上全面建立领导干部自然资源资产离任审计的制度。对于生态文明建设目标评价和考核的结果,要建立机制,如何把考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。
五是严格责任追究的政策和制度。下一步,政策和制度的改革的创新,要针对省级党委、政府以及负有生态环境保护责任的中央和国家机关有关部门的考核结果,建立约谈、严肃追责和终身追责制度,确保贯彻落实党中央、国务院决策部署坚决彻底,确保生态文明建设和生态环境保护责任制执行到位,确保污染防治攻坚任务按时完成。
二、健全促进绿色发展方式和生活方式的政策及制度体系
一是健全经济绿色低碳循环发展的政策和制度。下一步,政策和制度的改革的创新,要关注如下几个问题:通过什么样的路径和方法,转变发展方式,促进传统产业优化升级,构建绿色产业链体系,协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路;如何修改《规划环境影响评价条例》,对重点区域、重点流域、重点行业和产业布局开展规划环评,调整优化不符合生态环境功能定位的产业布局、规模和结构;如何在全国性、流域性“三线一清单”的基础上,因地制宜地建立本地的产业准入负面清单,严格控制重点流域、重点区域环境风险项目;采取什么样的激励和约束措施,加快城市建成区、重点流域的重污染企业和危险化学品企业搬迁改造,加快推进危险化学品生产企业搬迁改造工程;在技术政策方面,如何构建市场导向的绿色技术创新体系,强化产品全生命周期绿色管理;如何培育生态环境保护的骨干企业,大力发展节能和环境服务业;如何推行合同能源管理、合同节水管理,积极探索区域环境托管服务或者环境管家服务等新模式。
二是强化能源资源全面节约的政策和制度。下一步,政策和制度的改革的创新要关注如下几个问题:国家和地方如何建立能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动,针对耕地保护、节约用地和水资源管理建立最严格的标准;如何创新节水的水价形成机制,如何健全节能、节水、节地、节材、节矿标准体系;如何推行生产者责任延伸制度,实现生产系统和生活系统循环链接;如何健全立法,建立完善的全国碳排放权交易规则体系。
三是深化引导公众绿色生活的政策和制度。下一步,政策和制度的改革的创新要关注如下几个问题:加强让生态文明宣传教育切合老百姓的感受,如何让生态文明教育基地做实,如何有效地倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。开展创建绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色商场、绿色餐馆等行动;如何针对快递业、快餐业、共享经济等新业态出现的资源和环境问题,出台规范标准,推广环境标志产品、有机产品等绿色产品;如何规定合理的消费标准,合理控制公共机构夏季空调和冬季取暖室内温度;如何通过价格激励和基础设施建设等手段,促进绿色出行。
三、健全生态环境信息化和生态环境信息公开的政策和制度体系
一是解决生态环境信息化的问题。环境信息化能够解决监管死角的问题,能够解决决策不准确的问题,也能够发现和规范处理环境违法的问题,能够解决决策不民主的问题。要解决环境信息化,除继续加强国家和省级环境监测网络的建设外,还要加强生态环境部门不同层级之间的信息共享,加强生态环境部门和其他部门之间生态环境信息、政府管理信息的共享。目前。这些工作都需要在一个部门的牵头下予以统筹解决。
二是解决生态环境信息的自由获得问题。市场经济具有盲目性和自利性,在运行中不可避免地存在环保和与环保有关的市场信息不能均等获取的问题,不能解决环保和与环保有关的市场信息混乱和不充分的问题。信息不充分必然导致环境保护市场发育不完善,使环境保护公众参与权和监督权难以充分地实现。为此,一些国际法律文件作了对策性的规定,规定政府规范下的市场必须及时向市场主体或者公众平等地提供信息,实现信息的对称性,使他们各自能作出符合自身利益的理性判断。在专门的国际环境保护信息领域,如1990年欧洲共同体理事会通过了获取环境信息的90/313号指令,该指令规定了环境信息的范围、可以获取的信息范围和获取的途径、方法及相关的费用等,从而使环境信息权在欧洲成为一项包括政策与法律信息、行政管理体制信息、环境状况信息、环境科学信息和环境生活信息在内的法定权利。1992年的《里约与环境发展宣言》原则10强调:“在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料。”在危险化学品污染防治和其他国际环境保护领域,一些国际条约规定了信息交流和通报的机制。例如, 1989年的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第4条(一般义务)第2款第5项规定,各缔约国应采取措施,规定向有关国家提供关于拟议的危险废物和其他废物越境转移的资料,详细说明拟议的转移对人类健康和环境的影响。
三是解决环境信息的收集权问题。就环境信息权的保障来看,强调政府在环境信息的收集、传播和指导中的作用仍然是世界各国环境信息立法的共同点。例如,设在荷兰的欧洲环境局是欧洲共同体的一个信息和咨询机构,负责收集成员国的环境状况信息,为共同体的决策提供依据。环境共同体发布了一系列保障公众环境知情权的指令(如90/313EEC),明确了环境信息权的保证范围、保证途径和保证程序,要求政府自己收集并公开或要求企业公开有关的环境信息。在希腊,整合后的环境、土地使用规划和公共工程部,其一个重要的职责是在国内和国际上协调、收集和分发环境信息。2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第5条要求俄罗斯联邦国家权力机关编制和发布国家环境状况和环境保护年度报告,保证向居民提供可靠的环境状况信息;第12条要求俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、其他组织和公职人员向从事环境保护活动的社会团体和其他非商业性团体提供关于环境状况、环境保护措施,以及对环境和公民的生命、健康、财产造成威胁的经济活动和其他活动的情况和事实的及时、充分而可靠的信息。我国的环境立法对环境信息权的保障规定目前比较充分,既有《环境保护法》《环境影响评价法》等法律作出的专门规定,也有《信息公开条例》的系统性规定,更有生态环境部制定的几个与环境信息公开有关的部门规章。但是,对于社会组织收集环境信息并发布环境信息的规定目前还很不健全。当然害怕引起公众的恐慌也是一个原因。建议予以补足,让社会各方多渠道地提供环境信息。
四是解决环境信息权的法制保障问题。在基本法层面,2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条第19项规定:“遵守每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利,以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利。”在环境基本法的指引下,一些国家结合本国的国情对环境信息权的保障作出专门或附带性的立法,如德国1994年的《环境信息法》第1条规定:“制定本法的目的是确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息,规定获取环境信息的先决条件。”其后,该法规定了环境信息的应用范围、环境信息的定义、环境信息权的宣告、环境信息获取申请和审批、环境信息的代表申请、环境信息权的限制、管理体制、环境信息权的经费保障、环境信息的公开报道等方面的内容。1998年的《法国环境法典》把环境信息的保障纳入第二编“信息和民众参与”之中,并专门在第4章规定了除公众审议、环境评估和公众调查外的其他获取环境信息的渠道。我国的环境信息立法在法律法规层面来看,比较零散。在规章层面,还比较丰富,但是法律层级低,建议加强《生态环境信息条例》的立法研究工作。
四、健全自然资源和生态环境产权的政策和制度体系
自然资源和生态环境产权制度是自然资源和生态文明基本制度及重大政策的基础性制度,它决定其他制度的构建和实施,是指关于环境因素和自然资源归谁所有、使用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的政策和制度。在我国,自然资源和生态环境制度包括自然资源产权制度、建立在自然资源基础之上的环境容量产权制度、环境美感及舒适性环境功能的产权制度。自然资源产权制度是指自然资源归谁所有、使用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等的政策和制度,如矿藏的所有权、探矿权、开采权,农民自留地的树木所有权等。环境容量产权制度,是指环境的污染与破坏容量归谁所有、使用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统,如排污权、污染物排放总量控制指标的市场化转让权等。环境美感及舒适性环境功能的产权制度,是指森林、风景名胜区、自然保护区、疗养区、森林公园、自然遗迹和人文遗迹等区域具有特殊美感和舒适性的环境功能(这些生态功能不是通过实物形态为人类服务,而是以脱离其实物载体的一种相对独立的功能形式存在)归谁所有、使用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统,如风景名胜区的有偿参观或享受制度、风景名胜区经营权的有偿转让制度、疗养区的有偿使用制度等。由于环境美感及舒适性环境功能具有一定的溢出性,在该区域外的人有时也可获得一定的美感或舒适感,有时也可以为他们带来一定的经济利益,如公园树木能够净化空气致使周围居民楼盘价格上涨、自然保护区的花香溢出使保护区外的人无须购票就可以享受等。但是,依法享有对环境美感及舒适性环境功能的所有权和使用权的人能够得到比其他“搭便车”享受或使用优美环境的人更大份额的美感。
我国正处于社会转型期,新旧动能正在进行转换。转换的动力是多方面的,如果缺乏产权的支持,市场的活力难以有效释放,新动能的培育和壮大会更艰难。因此,有必要健全自然资源和生态环境产权制度,建立把绿水青山变成金山银山的机制,发挥生态环境保护对于经济发展的贡献。在2035年前,要针对国有、集体的自然资源和生态环境产权,建立主体多元化、客体多样化的环境产权制度,如自然资源资产登记制度、自然资源资产抵押制度、自然资源资产融资制度、自然资源资产流转制度、自然资源资产经营的招拍挂制度、排污权有偿使用制度、排污权交易制度,最大限度地发挥环境的经济作用和生态功效。
五、健全生态文明共治体系
在生态文明共治方面,1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则7指出:“为实现这一环境目标,将要求公民和团体以及企业和各级机关承担责任,大家平等地从事努力的工作。”信念19指出:“为了更广泛地扩大个人、企业和基层社会在保护和改善人类各种环境方面提出开明舆论和采取负责行为的基础,必须……”1992年的《里约宣言》对传统的环境权理论进行了重大突破,如原则10规定了公众参与和知情权的原则,明确提出了“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理,在国家一级,每一个人都应适当地获得公共当局所有的关于环境的资料,及包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与;应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和救济的程序”。国际环境保护的公众参与权宣告需要国内立法进行制度化的措施。国内立法首先需要在宪法中进行政策宣告,如我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”显然公众参与属于管理国家事务、经济、文化和社会事务的范围。
在宪法规定的指引下,需要在环境基本法或者综合性环境保护法中对环境保护参与权作出基础性或者基本性的规定。我国2014年的《环境保护法》专门设立第五章“信息公开和公众参与”来促进生态环境共治。第53条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”
在专门法律的层面,我国的《环境影响评价法》等相关的法律也对环境影响评价中的公众参与问题作出了相关的规定,如《环境影响评价法》第11条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”
《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》在国内共治方面,规定要坚持建设美丽中国全民行动;必须加强生态文明宣传教育,牢固树立生态文明价值观念和行为准则,把建设美丽中国化为全民自觉行动。在国际共治方面,规定要坚持共谋全球生态文明建设。生态文明建设是构建人类命运共同体的重要内容。必须同舟共济、共同努力,构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,推动全球生态环境治理,建设清洁美丽世界。为了实现这个目标,在2035年前,应当加强社会全面参与生态环境保护投资、咨询、运营、监督等方面的政策和制度建设与工作。其中,要重点加强社会公众对政府生态环境保护工作的司法监督。这需要对《行政诉讼法》进行修改。
六、健全生态文明法治的政策和制度体系
《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》规定,要坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。必须构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。那么,在2035年前,要按照前面的阐述,加强国家生态环境立法的查漏补缺和升级改造,加强党内生态环境法规的建设工作,并加强两者的衔接和协调,实现生态环境保护有法与党规可依、有法与党规必依、执行法与党规必严、违反法与党规必究的法治新局面。
[2].参见国家发展改革委环资司:《新理念新思想新战略改革开放40年生态文明建设迈向新台阶》,载《中国经济导报》2018年11月1日。
[7].参见国家发展改革委环资司:《新理念新思想新战略改革开放40年生态文明建设迈向新台阶》,载《中国经济导报》2018年11月1日。
[8].李干杰:《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 奋力开创新时代环境保护新局面》,载《环境保护》2018年第5期。
[10].参见《多地敷衍、表面、假装整改!人民日报:环保整改必须真改》,载http://mini.eastday.com/mobile/181027080745805.html。
[11].参见2018年3月环境保护部部长李干杰在全国“两会”新闻发布会上的讲话。
[12].李干杰:《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 奋力开创新时代环境保护新局面》,载《环境保护》2018年第5期。
[13].参见禹伟良、卞民德、范昊天:《湖北鄂州探索生态价值实现路径 呵护绿水青山 构建生态补偿机制》,载《人民日报》2018年11月2日。
[14].参见http://www.sohu.com/a/197723833_465479。
[15].参见http://www.sohu.com/a/197495354_288631。
[16].参见《西班牙将禁止销售燃油车》,载环球网,最后访问日期:2018年1月18日。
[17].参见陈逸欣:《上海今年完成7650条劣V类河道整治,力争2年后全面消除》,载澎湃新闻,最后访问日期:2018年11月15日。
[19].参见《外国科学家:中国燃煤致使2017年全球碳排放量激增2%》,载https://www.sohu.com/a/204390623_825427。
[20].参见李禾:《到2050年日本将减排80%的温室气体》,载《科技日报》2018年6月12日。
[21].参见《中纪委:借“属地管理”之名压给基层,是形式主义新表现!》,载http://wemedia.ifeng.com/85938387/wemedia.shtml。