第二节　以问题为导向看新时代生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

一、从现实的环境问题看新时代生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

在2018年5月的全国生态环境保护大会上,习近平总书记指出,总体上看,我国生态环境质量持续好转,出现了稳中向好趋势,但成效并不稳固。习近平总书记关于成效还不稳固的判断是非常准确的。我国环境问题的积累,从改革开放到今年是40周年,积累了40年,环保措施一直在采取,但是以前主要是防御战,污染防治和生态保护工作很被动,很多措施和手段都采取了,但是效果并不尽如人意。西方发达国家治理环境污染有的二十多年,有的三十几年,但是我们才用三年多的时间,就取得如此成绩。数据可以说明一切,根据国家统计局发布的数据,PM2.5、氮氧化物、硫氧化物、水污染物的排放,这几年都大幅减少。但是有一点值得注意的是,中央生态环保督察在2018年前主要是解决生态文明建设特别是生态环境保护的态度是否端正问题,治标的成分多一些,要治本还得靠各地绿色发展的基础和能力。

自2012年起,雾霾污染开始严重化,环境污染物的排放总量正处于历史高位,复合型污染的特征更加明显,环境质量状况非常复杂。党的十八大是中国绿色发展史上的重要转折点。通过几年的努力,生态文明建设取得了重大进展,但是中国目前仍然属于发展中国家,区域发展差异大,环境保护全面发力的时间短,整体的技术实力和经济实力离发达国家还有较大的差距,因此,我们在看到巨大成绩的同时,也应看到生态环境保护的形势仍然严峻,存在如下问题:

一些地方和部门对生态环境保护认识不到位,责任落实不到位;经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍然突出,一些地区生态退化依然严重,环境资源承载能力下降,有的已经达到或接近上限;区域和行业特别是东部地区与西部地区发展不充分、不均衡,一些地方仍然在发展黑色经济;一些地方产业结构偏重、能源结构偏重、产业分布偏乱;环境保护的形式主义和地方保护主义根深蒂固,区域之间的污染转移时有发生;城乡区域统筹不够,新老环境问题交织,区域性、布局性、结构性环境风险凸显,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题时有发生;传统的环境污染治理形势严峻,新业态导致的环境污染和资源浪费问题纷纷涌现;在环境保护的基础设施和能力建设方面,污水收集管网的建设、污水处理设施的建设、垃圾收集和储运设施的建设,总体上不足;一些地方和部门生态环境保护工作平时不用力,到时候用“一刀切”来应付。在具体的问题方面,我国的单位GDP能耗仍然是发达国家的两倍;生活污染仍然很重,1吨散煤的燃烧相当于15吨燃煤电厂所产生的污染;汽车尾气成为一些城市的主要污染源,汽车运输的比重多,能源浪费和环境污染的问题大,柴油车污染占机动车的60%以上;生活污水的收集处理能力仍然不高,一些已经建成的污染治理设施因为运转经费困难出现晒太阳的现象;危险固体废物的收集处理能力低,尽管打击严厉,非法倾倒问题仍然比较突出;土壤污染容易,但是防治代价高,污染的地方大多是贫困地区,土壤污染防治和农民脱贫致富、乡村振兴结合的难度大;秸秆焚烧产生的污染难以真正解决;因为出口的产品技术含量整体不高,所以在巨大贸易顺差的背后,是巨大的环境逆差。这些问题,成为重要的民生之患、民心之痛,成为经济社会可持续发展的瓶颈制约,成为全面建成小康社会和制约经济社会进一步可持续发展的明显短板。从这些问题可以看出,中国的生态环境保护基础还不牢固,生态文明建设面临的挑战仍然巨大,必须按照国务院办公厅2018年10月发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》,通过能力建设来夯实基础,补足短板。

转型期是发达国家普遍采取的环境治理时期。这一时期有一定的技术和经济基础,可以解决历史的环境污染和生态破坏存量,并可以控制环境污染和生态破坏的增量,为未来的绿色发展打下基础。总的来说,目前正是中国的转型时期,也是环境保护的攻坚期、关键期,当然更是生态环境保护的窗口期。也就是说,我国生态环境保护的行动部署和转型升级步入更高发展阶段的时机是契合的。我国的生态环境保护时期和发达国家当年发力治理环境污染的时机也是基本同步的。为此,国家应当凝聚各方面的共识,针对上述问题,按照《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的规定,开展政策和制度建设,如加大力度、加快治理、加紧攻坚,在2020年年底前打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体、渤海综合治理环境保护、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理等重大环境保护战役,针对每类战役制订攻坚计划和考核办法,合理确定总目标和年度任务,实行中期考核和终期验收,并采取奖惩措施和督察措施予以保障,通过动真格,确保生态文明建设的成效更加稳固。只有成效显著并且稳固了,才能调动全社会的主动性和积极性,生态文明建设和体制改革才能得到最广泛的拥护和支持。

不过,“十三五”期间乃至2035年美丽中国基本实现前,尽管在不同的阶段会有不同的环境污染防治速度,但是生态环境保护工作会一直在夹缝中前行,治标与治本同步推进,环境保护治理措施与经济协调发展同步推进。2020年前,因为要打赢蓝天保卫战,打好渤海湾环境综合整治等环境污染防治攻坚战,艰巨性会前所未有。

二、从现实的政策和制度问题看新时代生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

在生态环境保护重大政策和制度的建设和实施方面,目前出现了一些问题,需要通过政策和制度改革的方法予以解决或者强化:

一是各区域生态文明理念的培育不深入,存在两极分化的现象,信息公开有待加强,公众参与程度有待加深。因为条件、基础的不同,在发达地区,生态文明理念的发展正进入自信和自觉阶段,环境保护成为社会共识。而在广大的欠发达中西部地区,生态文明理念仍然处于灌输和自发阶段,环境保护的工作压力层层衰减。在环境共治方面,信息公开制度的实施不全面,公众参与不充分,参与模式单一,环境保护社会组织出现两极分化的现象,影响力总体仍然偏弱,难以填补政府、公民、中介技术服务组织和企业之间的角色空白,亟须经济、技术等方面的支持;促进环境保护多元共治的体制机制和重大政策尚不健全,靠监管来解决监管问题的现象比较突出,行政成本仍然居高不下。公众参与程度仍然较低。为此,在2035年前,特别是转型期,按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,生态文明建设不仅影响经济持续健康发展,也关系政治和社会建设,必须放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”和“树立绿水青山就是金山银山的理念,清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境,坚持发展是第一要务,必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态”,加强生态文明理念培育和考评的制度构建工作。

二是区域和行业发展不均衡,生态文明建设的能力发展不均衡。一些地区产业结构偏重、能源结构偏重、产业分布偏乱、环境资源承载能力下降的问题需要予以长效的解决。发达地区已经进入后工业化时代,绿水青山和金山银山相互转化,生态文明建设进入良性循环。但在一些中西部地区,经济和技术发展落后,环境保护基础设施建设滞后,环境污染治理和生态修复的历史欠债多,生态文明建设的内生动力不足,难以适应产业转型升级和布局优化的要求。一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变,绿色发展的能力差,仍然在发展黑色经济,接受发达地区污染型产业的转移。党的十九大报告正视了我国上述问题,指出“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,生态环境问题与民主、法治、公平、正义、安全等一起被纳入社会主义初级阶段的主要矛盾。下一步,为此,在2035年前,特别是转型期,按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“树立空间均衡的理念,把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展,人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量”,要按照绿色发展和高质量发展的要求,通过健全完善发展与环境保护相协调的政策和制度体系,来解决环境与发展的协调共进问题。

三是环境保护和经济发展的协调能力有待提升。环境保护既不能违背环境保护规律,也不能违背经济发展的规律,而环境与发展综合决策体系不健全,一些环境保护标准、规划和行动计划的制订缺乏经济损益的分析,缺乏区域和领域的灵活性,历史遗留问题和现实能力一揽子解决的考虑不足,一些地方出现执法“一刀切”现象,科学性有待加强;以环境质量管理为核心的环境管理模式,遇到区域之间发展的不均衡,如果环境保护目标、政策和行动计划不具有灵活性,容易产生中央政策和标准在地方实施的“一刀切”;区域城市群产业定位不协调,区域绿色发展的拉动作用继续加强,区域和流域生态环境保护的协调性不足,难以解决区域大气和流域水环境问题。为此,在2035年前,特别是转型期,建议制定环境标准和环境保护行动计划提升的宏观战略,积极稳妥推进经济发展和环境保护的协调共进,既防止环境保护冒进,也防止环境保护不作为;建议制订长江经济带等区域和流域的协同创新计划和区域联动发展规划,促进产业的相互衔接和支持,促进区域和流域的特色发展、优势发展和错位发展。为此,在2035年前,特别是转型期,按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“树立发展和保护相统一的理念,坚持发展是硬道理的战略思想,发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展,平衡好发展和保护的关系,按照主体功能定位控制开发强度,调整空间结构,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园,实现发展与保护的内在统一、相互促进”,开展国土空间开发利用格局优化、保护优先与绿色发展、区域绿色发展规划制度、全国统一的区域产业准入负面清单制度、绿水青山的规范化使用制度等。

四是不同领域、不同层级的生态环境保护政策和制度性改革文件多,系统性和协调性不足,亟须全面、充分落地。一些改革文件没有考虑基层千差万别的实际情况,没有考虑各地财政承受能力的差异,缺乏可实施性。由于视角与方法的不同,各部门下发的改革文件,尺度、标准、方法与目标也不同。一些地方出现了以文对文,出现说的多做的少、开会多落实少的现象。为此,在2035年前,特别是转型期,建议按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理,增强生态系统循环能力,维护生态平衡”,结合各地情况,开展政策和制度的灵活性构建和制度的相互衔接工作。

五是生态环境保护的行政监管色彩浓厚,市场化不够,所有权和监管权没有真正分开,自然资源和生态的资产化管理不够,绿水青山变成金山银山的机制尚需全面建立,地方开展生态环境保护的信心和动力不足。为此,在2035年前,特别是转型期,建议按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“树立自然价值和自然资本的理念,自然生态是有价值的,保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程,就是保护和发展生产力,就应得到合理回报和经济补偿”,开展相关的制度构建工作。

六是环境保护的责任追究难以自动启动,地方“捂盖子”的现象比较普遍;生态环境保护责任追究科学性不足。生态环境保护党政同责的责任追究机制的启动不是自动的,靠上级领导的重视,因此地方的环境保护形式主义仍然存在。环境保护执法监察一阵风,不作为、慢作为、轻作为与虚假整改、拖延整改和敷衍整改的现象并存,平时不用力、到时候“一刀切”的问题比较普遍。如何有效克服地方生态环境保护的形式主义和官僚主义,建立环境保护党内法规、国家法律法规自动启动的全天候运行机制,是下一步需要破解的政策和制度难题。另外,目前很多地方的生态环境保护干部工作积极性不足,主要的原因是干的活越多,越有可能被追责。为此,在2035年前,特别是转型期,建议按照《生态文明体制改革总体方案》、党的十九大报告、《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等文件的要求,通过环境保护党政同责、一岗双责、人大检查、政协监督、失职追责、终身追责的原则,层层压实责任,层层传导工作压力;同时也要制定激励措施,调动地方的积极性特别是地方环境保护干部工作的积极性,做到尽职免责,既要使他们尽职尽责,也不要让他们流汗的同时流泪。

中国的经济发展进入新常态,正经历新旧动能转化的阵痛,生态文明建设正处于关键期、攻坚期和窗口期。2018年的全国生态环境保护大会指出,生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。在中美贸易战的背景下,尽管经济下行的压力增大,但是中国经济的韧性很强,经济稳定发展的基本情况没有改变,对持续加强生态环境保护的经济和技术支撑也没有大的改变。目前的世界经济体系和中国的经济体系是一个高度开放的经济体系,对外的市场和技术依赖程度高,如果中美双边经贸关系严重恶化,导致美国对中国进行技术封锁和人才封锁,对中国的产品全面征收高额关税,一旦被其他发达国家效仿,那么会危及中国高质量发展的国际环境,中国经济转型成功的具体时间就难以预测,美丽中国基本实现和全面实现的时间可能会随之改变。如果中国的应变缺乏灵活性,可能会掉入中等收入陷阱。从乐观的角度来看,中国的主要污染物排放目前总体上正进入跨越峰值并进入下降通道的转折期。到“十三五”末期,主要污染物的拐点可能全面到来。今后几年是环境与经济发展矛盾的凸显期,环境标准与要求的提高期,遇上经济下行的压力期,过关越坎的难度更大。为此,要用改革的思维和方法,建立科学、稳妥的发展战略来创新和完善生态环境保护重大政策和制度。在具体的政策和制度的实施节奏方面,既要有解决环境问题的历史紧迫感,同时也要有历史耐心,以与经济社会发展相协调的方式、污染防治与生态建设相结合的方式,稳中求进地推进生态文明制度改革,在绿色发展中逐步解决生态环境问题。

在新时代,生态环境保护新阶段应是中国新动能发展壮大的时期,是质量型国家和质量型社会建设的时期,也是更高的环境保护要求提升期,需要跨越一些常规性和非常规性关口。我们必须咬紧牙关,通过政策和制度建设,促进绿色发展爬过这个坡、迈过这道坎。