第4章 《漢書》中的太守形象

漢承秦制，地方行政主要實行郡縣二級制，一郡之內的軍政財大權均操諸太守一人。太守之得人與否，直接關係一郡治亂興衰。漢代吏治歷來為後世所推崇，正如《舊唐書·良吏傳》中所讚歎，“選任之道，皇漢其優”。有鑒於太守的特殊性與重要性，考察漢代吏治，太守無疑是最重要的群體。顧炎武在《日知錄》“刺史守相得召見”條中指出，“兩漢之隆，尤重太守”，可謂一語中的。這裏僅以《漢書》為例，簡述西漢一代的太守形象。

太守在西漢政治生活中的地位

《漢書》含本紀12篇，列傳70篇。經統計，立傳人物（含附傳）424人。除去皇室成員及宗室諸王，其他人物337人。在這337人中，有118人曾擔任過太守或職責相當於太守的王國相，比例超過1/3。

西漢共有郡國103個（郡83個、王國20個），這118人分佈在70多個郡國。也就是說，有3/4的郡國，其守相史冊留名，成為後人千百年來學習或反思的對象。這也意味着，一旦出任郡國守相，往往就進入治史者視野，成為其著史作傳的關注對象。太守這一群體在西漢政治生活中的重要地位，可見一斑。

兩漢太守在地方治理中承擔着全方位、舉足輕重的職責，當時人們普遍“以今之長吏，況古之國君”，甚至認為“今之郡守重於古諸侯”。如東漢學者王符在《潛夫論》中強調，“今之守相，制地千里，威權勢力，盛於列侯”“牧守大臣者，誠盛衰之本原也，不可不選練也”。董仲舒亦曾指出，“今之郡守、縣令，民之師帥，所使承流而宣化也；故師帥不賢，則主德不宣，恩澤不流”。值得一提的是，董仲舒在擔任江都相與膠西相期間，正是以這個標準嚴格要求自己，“正身以率下，數上疏諫爭，教令國中，所居而治”，以言傳、身教、力行得到了後世景仰。

正是緣於太守的重要性，最高統治者十分重視太守的選任，並通常親自任命太守人選。如宋代洪邁在《容齋隨筆》“漢武留意郡守”條中就指出，漢武帝對“輔相之任，不甚擇人”，但“除用郡守，尤所留意”“郡國之事無細大，未嘗不深知之”，將郡國守相看得比朝廷相臣更為重要。漢元帝更是直接道出，“相守二千石誠能正躬勞力，宣明教化，以親百姓，則六合之內和親，庶几乎無憂矣！”

特別是，當某個地方出現激烈矛盾或問題時，中央政府通常會在嚴肅追查太守責任的同時，另行派出新太守，以改變當地狀況。漢成帝時，琅琊郡災害不斷，丞相王商當即派人按問太守，並上奏請免太守。漢哀帝時，南郡多盜賊，漢哀帝為此任命蕭育出任南郡太守，並特許其以三公禮遇進宮受命，親自為其壯行，詳細叮囑：“南郡盜賊為害，朕甚憂之。以君威信素著，故委以此任。”蕭育到任後，果然不辱重託，迅速平定了賊亂。同樣，薛宣出任陳留郡太守，孫寶出任廣漢郡太守，都是漢成帝親自點將，用以改善當地治安。漢武帝時，朝廷以京畿重地“多貴人宗室，難治，非素重臣弗能任”，特拜主爵都尉汲黯為右內史，主抓首都地區事務；後因楚地銅錢盜鑄嚴重，淮陽郡地處楚地之郊，乃天下重地，又派汲黯出任淮陽太守。汲黯不欲前往，漢武帝親自做其工作：“君薄淮陽邪？”意思是正因為淮陽難治，所以才強派你去啊！

中央政府對太守的管理

中央與地方，在歷史上向來是微妙而複雜的關係。僅從政治人才資源的配置來看，一方面，在單一制的中央集權國家中，中央政府負責國家大政方針的制定，因而需要將最優秀的人才集中到中央來，以強化中央政府的控制力與向心力。歷史反覆證明，當出現中央弱、地方強的局面，就會演變成諸侯割據、軍閥混戰的慘痛後果。另一方面，地方政府作為國家政策實施的落腳點，與國計民生切身相關，同樣需要大量優秀人才的聚積，否則國家政策雖好，也會成一紙空文，甚至“歪嘴和尚唸錯了經”。人才不足，將嚴重影響地方治理與國家穩定。與此同時，作為一郡主官的太守，其本身還存在調任中央、入主中樞的強烈政治抱負。那麼，漢代是如何解決這一難題、保持中央與地方在政治人才資源配置上的平衡呢？

首先，賦予太守極高的政治地位。漢代太守品秩為二千石，與中央政府九卿相同，這也為後文所述太守與中央公卿之間的交流創造了條件。尤其是，對治績卓異的太守，朝廷還會毫不吝嗇打破常規賜予其關內侯（在西漢二十等爵位中居於次席）。如漢宣帝地節三年（前67年）與神爵四年（前58年），分別授予“治有異等”的膠東相王成、“治行尤異”的潁川太守黃霸關內侯。聯繫到漢初劉邦所定“非劉姓不得封王，非軍功不得封侯”以及後人對“李廣難封（侯）”的惋歎，可以看出，中央政府對太守這一群體顯得格外偏愛，不惜打破祖訓，將其納入最高榮譽的授予序列。

其次，注意保持太守任職的穩定。漢宣帝曾指出，“太守，吏民之本，數變易則下不安。民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化”。就是說，太守任職飄忽不定，官吏百姓對其政策能否持久將失去信心甚至陽奉陰違，只有知其任職將久，才不敢虛以應付。中央政府對考核優秀、吏民稱頌的太守，常以璽書勉勵、增秩賜金及至封侯授爵等多種手段進行嘉獎，而未必簡單以快速提拔包括調至中央任職作為獎勵。

最後，暢通中央與地方之間的交流渠道。兩漢向來有“郎官出宰百里，郡守入作三公”的傳統。大量表現優秀的太守往往遵循這樣的政治軌跡：先調任大郡要郡太守或首都地區長官（即三輔長官京兆尹、左馮翊、右扶風），再調至中央政府任職，其中經由九卿、再任御史大夫、後任丞相的屢見不絕。西漢一代47位丞相中，16人擁有地方太守經歷，比例超過1/3，其中名相如張蒼、朱博等，更是先後擔任過四五個郡國的守相。

與此同時，中央政府十分注意遴選朝中德才兼備者出任地方太守。如元康元年（前65年），漢宣帝親自主持實施了一次大規模人事調整，擇選中央政府通明政事的博士、諫大夫出任郡國守相。西漢名臣蕭望之正是在這次人事變動中被派往平原郡出任太守。後來，蕭望之從平原太守徵召至中央任少府（九卿之一），漢宣帝欣賞蕭望之精明持重、才堪宰相，欲重點培養，又下令派他出任左馮翊。蕭望之不解漢宣帝深意，以為從少府左遷地方有所貶抑，擔心漢宣帝對自己有所不滿，便稱病辭官。漢宣帝隨即派人勸諭：“此番任用實為考察你治民才力。君前任平原太守日淺，故復試之以三輔，非有他意也。”蕭望之出任左馮翊三年，沒有辜負漢宣帝厚望，勤勉政事，京師稱之，之後再次調至中央，歷任大鴻臚（九卿之一）、御史大夫、太子太傅，成為宣帝、元帝兩朝倚重的名臣。

經統計，在前述擔任過太守的118人中，57人有過兩郡以上太守的經歷，其中最多的“飛將軍”李廣甚至當過8個郡的太守。可見，西漢在太守上下及橫向交流上十分通暢。

再以“麒麟閣十一功臣”之一的魏相和《漢書·循吏傳》中召信臣的經歷為例，典型體現了上述特點。魏相起先只是濟陰郡一名小吏，在郡國向中央舉賢良中，以對策高第直接獲任茂陵縣令，後升任河南郡太守；不料陰差陽錯繫罪下獄，遇赦出獄後，再次擔任茂陵縣令；不久升任揚州刺史，兩年後徵召至中央任諫大夫，隨即又出任河南太守；之後再次徵召至中央任大司農（九卿之一），此後再經御史大夫而至相位，被班固讚為與蕭何、曹參同列的股肱之臣。召信臣先是察舉至宮中任郎官，後出任谷陽縣長，再調任上蔡縣長；因治績卓異，破格提拔為零陵郡太守；後因病去職，病癒後徵召至中央任諫大夫，不久又出任南陽郡太守，再調任河南郡太守，治行考核常為第一；之後再次徵召至中央任少府。考察魏相、召信臣的經歷，一是經過了從縣、郡到中央多崗位的反覆歷練；二是每次升遷都緣於考績優秀，體現了當時務重實績的用人導向。

值得一提的是，暢通中央與地方官員之間的交流，這一做法一直延續至今天。本質上，打通上下級幹部之間的交流通道，是塑造國家幹部形成價值與行為理念共同體、增強中央政府凝聚力、在中央與地方之間進行合理人才分配的重要舉措，可以說正體現了中國幹部人事制度的獨特優勢。

循吏與酷吏的不同風格

西漢治國理念正如漢宣帝所言，“漢家自有制度，本以霸王道雜之”。儘管漢武帝“罷黜百家、獨尊儒術”後，儒家注重教化、以民為本的理念逐漸成為主流，但道、法兩家特別是秦代以來嚴刑重法的影響仍然存在，從而出現了循吏與酷吏並存的獨特現象。反映在太守群體中，同樣可以看到循吏與酷吏兩種截然不同的施政風格。換句話說，太守不同的思想理念包括性格，往往對其施政風格產生極大影響。如嚴詡擔任潁川太守“以孝行為官”，後因“郡中亂”，被調往中央，嚴詡“據地哭”，掾史勸道：“朝廷徵召，不宜如此。”嚴詡回答：“我哭的是潁川百姓啊，豈是為我自己！我因為柔弱被徵調，朝廷必派剛猛者繼任，潁川百姓將受其嚴治矣。”果然，繼任者何並到任後，雷厲風行，果斷抓捕郡中豪強遊俠，郡中氣象與嚴詡在任時完全判若兩樣。再以潁川郡為例，趙廣漢治潁川時，“構會吏民，令相告訐”，簡單地說，就是鼓勵告密，雖然打擊了豪強，卻也損害了民風，致使“民多怨仇”。到了韓延壽時期，“欲更改之，教以禮讓”，決意以“和睦親愛銷除怨咎之路”，潁川百姓“遵用其教”，一時風氣盡改，並為後來黃霸之治奠定了厚實基礎。

西漢太守中的循吏色彩，突出體現在兩個方面。一是推行教化。如漢景帝末年，蜀郡太守文翁“仁愛好教化”，一方面遴選郡縣有材質者送至京師受業學習，待其學成還鄉後予以任用；同時興修官學，宣揚教化，數年之間蜀郡風氣為之一新。到漢武帝時，詔令天下郡國建立學校，追溯起來，乃是由文翁開始。班固著《漢書》時距文翁已有兩百年，仍然感歎：“至今巴蜀好文雅，文翁之化也！”二是注重民生。如黃霸擔任潁川太守前後八年，勸民為善、務農耕桑、種樹畜養、節用殖財、賑養鰥寡孤獨，以外寬內明而得吏民心，戶口歲增，治為天下第一。黃霸本人也因治績卓異，先後調任京兆尹、御史大夫，直至出任丞相。此外，石慶為齊相時，“不治而齊國大治”；汲黯守東海、淮陽郡，“好清靜、責大旨、引大體、不細苛、不拘文法”，體現的則是無為而治的黃老之學。

需要說明的是，昔日強秦帝國“一夫作難而七廟隳，身死人手，為天下笑”的巨大反差，不能不給西漢統治者留下深刻印象和思考。對此他們得出的結論是：暴政難以長久。文帝、景帝時期實行休養生息，屢次下令地方官吏賑濟存問鰥寡孤獨及窮困百姓，終成“文景之治”。漢宣帝之後，更是直接將治理對象轉向官吏群體，指出“能使生者不怨、死者不恨，則可謂文吏矣”“今吏或以不禁奸邪為寬大、縱釋有罪為不苛，或以酷惡為賢，皆失其中”，強調“吏務平法”。漢成帝有感於“數敕有司，務行寬大而禁苛暴，迄今不改⋯⋯朕甚痛焉”，專門申敕郡國守相施行德政，同時派人巡視地方、按問冤獄。一言以蔽之，在暴秦之外尋找另外的治國方式，是西漢循吏產生的歷史背景。

與此同時，酷吏風格在一些太守身上表現得同樣十分明顯。一是嚴刑重法。如義縱就任定襄太守，一日報殺400餘人，郡中不寒而栗。王溫舒初任河內太守，“捕郡中豪滑，相連坐千餘家”“大者至族，小者乃死”“流血十餘里”“其好殺行威不愛人如是”！二是不懼豪強。如涿郡一帶豪門大姓橫行，連官吏都“畏避之，莫敢與忤”，稱“寧負二千石，無負豪大家”。嚴延年就任涿郡太守後，“窮竟其奸，誅殺各數十人。郡中震恐，道不拾遺”。嚴延年三年後由涿郡遷任河南太守，仍然延續了這一風格：“其治務在摧折豪強，扶助貧弱。貧弱雖陷法，曲文以出之；其豪桀侵小民者，以文納之”。三是治效明顯。如郅都守濟南郡一年多，郡中道不拾遺；嚴延年在任期間，“令行禁止，郡中正清”“豪強脅息，野無行盜，威震旁郡”。

漢代酷吏的產生同樣有着深刻的現實背景。豪門大族林立是伴隨兩漢始終的一大頑疾，加上當時尚武風氣尚濃，“遊俠”與“賊亂”不斷，因此，敢於碰硬、雷厲風行的酷吏一手堅決“打黑”、一手不憚豪強，往往得到百姓同情與擁護。事實上，這在很大程度上也契合百姓的“青天情懷”。但應當看到，酷吏治政儘管可能取得一時效果，卻不能長久，也不能從根本上帶來社會安定。以酷吏最盛的漢武帝時期為例（《漢書·酷吏傳》記載15人，武帝時期佔了8人，如果加上單獨立傳的張湯、杜周，實際上有10人），這一時期許多地方“欲為治者，大抵盡效王溫舒等，而吏民益輕犯法，盜賊滋起”。而地方越亂，中央政府就越加緊督察，甚至頒佈“沈命法”，規定未及時發覺或捕獲盜賊的，郡守以下官吏均處死刑。在這種情勢下，“官員畏誅，雖有盜不敢發，恐不能得”，反而造成了“盜賊浸多，上下相為匿，以避文法”的反效果。

為何重法卻不能實現治效？難道百姓不明白趨利避害？對這個問題，後來的唐太宗曾有過深刻闡釋。唐初，由於連年戰亂的影響，社會治安尚未根本好轉，各地盜賊仍然此起彼伏。李世民與群臣商議“止盜”之法，不少人建議“重法以禁之”，李世民很不以為然地說：“民之所以為盜者，由賦繁役重、官吏貪求、飢寒切身，故不暇顧廉恥耳。朕當去奢省費、輕徭薄賦、選用廉吏，使民主食有餘，則自不為盜，安用重法邪！”結果也確如李世民所說，唐代初期推行一系列休養生息的安民惠民政策，“數年之後海內昇平，路不拾遺，外戶不閉，商旅野宿”，被後世譽為“貞觀之治”。

事實上，酷吏重法不但不能從根本上實現社會的安定和諧，還會產生一系列副作用。原因在於，酷吏治政本質上是強人政治，也就是人治。而人治本身存在嚴重的致命缺陷。一是將個人強大意志凌駕於制度約束之上，常常不惜以實質正義為名犧牲程序正義。二是代表國家權力的酷吏以打擊強權的面目出現，往往得到公眾出自樸素情感的支持，反過來酷吏又利用民眾力量為自己助勢，在樹立自己形象的同時，實際上造成了國家與社會、民眾的對立。三是不能保證“強人”次次正確、不犯錯誤。酷吏在嚴厲打擊犯罪的同時，往往隨意擴大打擊面，殃及無辜，造成冤假錯案。四是“強人政治”必然面臨人亡政息的難題，一旦繼任者不具備其魄力與魅力，則難以維繫高壓政策，不得不面臨長期壓抑下社會情緒的強烈反彈。事實上，不論是最早為酷吏作傳的司馬遷還是後來的班固，對酷吏都沒有太大好感。司馬遷儘管也承認酷吏之中亦有可取之處，且“其廉者足以為儀表”“雖慘酷，其稱位矣”，但總的來講仍然認為“奉職循理，亦可以為治，何必威嚴哉”！班固在《漢書·酷吏傳》中基本沿襲了司馬遷的論述，顯然也是認同司馬遷這一觀點。

耐人尋味的是，酷吏在打擊犯罪的同時，其自身結局往往都很慘烈。這也說明，如果沒有堅實的制度保障與法治保障，酷吏最終也保護不了自身，遑論保護百姓？也因此，在我們今天看來，只有建立充分、有力、完善的制度保障與法治保障，才是超越酷吏治政、實現長治久安的根本之策。

【原載《人民論壇》2013年9月（下），發表時題為《西漢太守與治亂興衰》】