制度存在的真实状态

中国古代最大的制度变迁，当属国体（国家性质）之变，也就是从封建制到帝制。西周实行的是封建制度，封邦建国，各个封国的政治、经济相对独立，按照宗法制，诸侯彼此认同，并尊周王为天下共主。春秋战国时期，封建宗法政治秩序被打破，大国吞并小国，强国吞并弱国。最终，公元前221年，秦建立皇帝制度，“海内为郡县，法令由一统”，中国进入帝制时期。从公元前221年到公元1912年，帝制在中国持续了2133年。

两千多年的帝制，朝廷国家的核心利益关切不外乎以下两点：第一，怎样延续王朝统治，这是皇权的安全问题；第二，怎样保持中央对地方的有效控制，这是中央集权的问题。在这两个兴亡攸关的问题上，帝制国家一直处在不断摸索、不断进步的过程中。

地方控制问题的解决思路，唐宋之间有一个大变革。唐代以前，主要采取分级控制的思路，旧的层级效率降低之后，就增加新的层级来加强控制。秦汉实行郡县制，西汉置州，本为中央派出的巡视组，后演变成为郡以上的一级地方行政组织。东汉以降，地方行政遂为州、郡、县三级制。隋文帝“罢郡，以州统县”，重归两级制。唐中期，迫于边防压力，不得不在州之上设置节度使，又为三级制。无论三级还是两级，各级行政机构都是一揽子治理，属于行政学上所谓的“完整制”。到了宋代，在分级控制之外，又出现了“分权制衡”的新思路，在州以上的“路”级实行“分离制”。北宋的“路”大致设有四种机构，这四种机构各管一摊，互不统属，分别对上负责——转运使司掌财政，提点刑狱司掌司法审查，经略安抚使司掌辖区军政，提举常平仓司掌王安石变法后新生财利，转运、提刑和仓司又负有监察一路官员的责任。

图十：《王安石肖像》

王安石（1021—1086），字介甫，晚号半山，江西临川人。我国北宋著名的思想家、文学家、改革家。庆历二年（1042年）进士，历任淮南判官、舒州通判、群牧判官，任上政绩显著。于熙宁二年（1069年）迁参知政事，拜相，开始积极推行改革。后因遭到保守派反对，被两次罢免，出知江宁府。随着后期保守派的崛起，新法废除殆尽。虽然新法被废，但从变法的真正目的来看，王安石变法为神宗朝聚敛了丰厚的财富，增加了不少收入。而这些新生的财利，便由北宋“路”的四种机构之一的提举常平仓司专门掌管。

宋人创立的“分权制衡”原则不仅适用于地方控制，而且渗透于宋朝制度设计的方方面面。就皇权的安全来说，唐代以前，在中枢权力的分配上，宰相对军事、行政和财政实行一揽子管理，便于大权独揽。宋则不然，宋朝开创了中国式的“三权分立”：宰相原则上只管行政，另外有枢密院管军事，三司管财政；这三家单独向皇帝汇报，因此，真正能够全面掌握信息从而掌控全局的，有且只有皇帝。宋朝的皇帝很明白这个秘诀，所以再怎么进行制度改革，“分权制衡”这一条都是“咬定青山不放松”的。元、明、清三代，虽然中枢机构的具体名称发生了改变，但是“分权制衡”的追求不变。

历史发展到宋朝，皇帝在帝制国家权力结构中的位置也发生了改变。宰相、枢密院、三司三权分立，各管一摊，分别向皇帝报告，这就让皇帝越来越像个“政府首脑”了。喜欢管事的皇帝，比如王安石退休之后的宋神宗，他手底下的宰相就像极了高参和秘书。明太祖能够直接废除宰相，由皇帝亲自充当政府首脑，尽管不是宋朝制度的直接延续，但的确可以从宋朝这里获得某种解释。

关于最高权力的分配，关于政府机构的组织原则和具体设置，关于人才的选拔和官僚的人事管理，各项制度都是在不断变化中的。变化，才是制度的真谛。梦想建立一项制度，一劳永逸地解决所有问题，不啻痴人说梦。