二 延安时期经济建设的方针与政策

陕甘宁边区经济建设的总方针是与时俱进的。抗战初期，陕甘宁边区实行的是“争取外援、休养民力”的方针；抗战后期和解放战争时期，陕甘宁边区实行的是“发展经济、保障供给”的方针。

（一）“争取外援、休养民力”的方针

抗战初期，根据中共中央的指示，陕甘宁边区提出和实行了“争取外援，休养民力，恢复经济，积蓄力量，支持长期抗战”的财经工作总方针。之所以提出和实行这一总方针，主要是由抗日战争初期国内政治环境和陕甘宁边区的实际情况决定的。

从抗日战争初期国内的政治环境看，一方面，“西安事变”的爆发与和平解决，迫使国民党接受了中共“停止内战，一致对外”的政治主张，承认中共和陕甘宁边区的合法地位，给共产党领导的抗日武装力量拨付军饷。另一方面，陕甘宁边区民主政权的建立以及共产党领导的八路军、新四军在敌后英勇抗战，引起了国内外爱国进步人士的同情和支持，不断给边区提供财力物力上的援助。正是这一难得的、对共产党极为有利的政治环境，促使共产党制定了“力争外援”的经济政策。

“力争外援”的经济政策在当时是十分有效的。从表2-2可以看出，1937—1940年，外援分别占到当年边区财政收入的77.20%、51.69%、85.79%和70.50%。

表2-2 1937—1940年外援占边区财政收入比例

从陕甘宁边区的实际情况看，一方面，边区自然条件恶劣，经济异常落后，不借助外援，恢复经济，无力支持共产党长期抗战；另一方面，历经10年的战乱使边区的经济遭受巨大创伤，人民生活贫困不堪，亟待医治创伤，休养生息。这就要求边区政府利用外援暂时比较充足的有利时机，在边区内部实行休养民力的政策，以减轻边区人民的负担，积蓄力量，支持共产党长期抗战。

（二）“发展经济、保障供给”的方针

抗战后期和解放战争时期，根据中共中央的指示，陕甘宁边区废止了“争取外援、休养民力”的方针，代之以“发展经济、保障供给”的方针。

边区之所以用“发展经济、保障供给”的方针取代“争取外援、休养民力”的方针，主要是由于种种因素导致陕甘宁边区的财政经济出现了严重困难的局面。一是国共关系的恶化。1939年1月，国民党五届五中全会制定了“溶共、防共、限共、反共”的方针，会后又陆续颁布了“限制异党活动”的各种文件，对陕甘宁边区实施军事上包围、政治上打击、经济上封锁的政策。特别是1941年“皖南事变”发生后，国民党政府完全中断了给八路军、新四军的军饷。二是日本帝国主义无时无刻不在准备突破黄河防线进攻边区。三是1940年至1942年发生的三年严重自然灾害使边区青黄不接、民不聊生。四是为了寻求救国真理，大批革命青年乃至海外侨胞纷纷来到边区，加之为了保卫边区的安全，中央陆续从前线调回一批部队，由此导致边区非生产人员大量增加。凡此种种，造成了1939年以后边区财政经济的严重困难局面。

面对严重的财政经济困难，1939年1月，毛泽东在边区第一届参议会上发出了“发展生产，自力更生”的号召。2月2日，中共中央在延安召开了生产动员大会，发动了以发展农业生产为中心的大生产运动。1942年12月，毛泽东在边区高干会议上作了“经济问题与财经问题”的报告，他说：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。陕甘宁边区的财政问题，就是几万军队和工作人员的生活费和事业费的供给问题，也就是抗日经费的供给问题。”^[1]这些供给问题，是要靠人民的赋税及几万军队和工作人员自己的生产来解决的。因此，“发展经济，保障供给”应该成为“我们的经济工作和财政工作的总方针”。

（三）延安时期经济建设的具体政策

1.农业政策

（1）减租减息与耕者有其田。1935年12月瓦窑堡会议以后，中共中央停止了“打土豪，分田地”的土地政策。1937年8月洛川政治局扩大会议上，中共中央确立了减租减息的土地政策。解放战争时期，根据新的形势，1947年7月，中共中央制定了“废除封建及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。12月，西北局、边区政府掀起了陕甘宁边区土地改革运动的高潮。

（2）农业第一。1940年11月，边区中央局发出了《对财政经济政策的指示》，提出“边区的经济建设目前要以发展农业生产为第一位”。1942年12月，毛泽东在边区高干会议上作的“经济问题与财经问题”的长篇报告进一步指出：由于边区经济基础十分脆弱，解决边区的财政困难，要以农业为第一位。

（3）组织起来。为了克服分散的个体生产和旧的农业劳动组织的不合理因素，遵照毛泽东的有关指示，陕甘宁边区党和政府在1939年颁布了《陕甘宁边区劳动互助社暂行组织规程》和《陕甘宁边区义务耕田队条例》。其中，前者旨在引导农民走农业集体生产的道路，后者旨在义务帮助抗属进行农业生产。

2.工业政策

（1）工业品自给。1944年5月，西北局在《关于争取工业品全部自给的决定》中要求，二至三年之内必须完成工业品全部自给的任务。

（2）以轻工业为主。边区中央局在1940年11月发出的《对财政经济政策的指示》中指出，发展边区工业要特别着重于不需要巨大固定资本的轻工业与手工业。1942年12月，毛泽东在边区高干会议上作“经济问题与财政问题”的报告，批判了有些同志不顾此时此地的具体条件，要求建设重工业的错误观点，认为这种观点是不切实际的，不能采用的。

（3）奖励发展私营工业。在《关于争取工业品全部自给的决定》中，西北局提出要奖励边区地主商人创立工业，并欢迎边区以外的工商业家来边区发展工业。

（4）以发展手工业为主。1938年，陕甘宁边区建设厅厅长刘景范在《一九三八年边区经济建设工作的报告》中首次提出，边区建设工业应该以现有的手工业为主，在此基础上发展机器工业和矿业。在《陕甘宁边区1946年至1948年建设计划方案》中，边区第三届参议会进一步强调要实行“以民间手工业及家庭副业为主，以公营工业为辅，使工业生产全面提高”的工业政策。

（5）加强工厂管理。在1942年西北局高干会上，毛泽东针对工厂管理存在的问题，提出了一系列加强工厂管理的政策：建立全部自给工业的统一领导，克服无政府状态；建立经济核算制；克服工厂机关化与纪律松懈状态，使一切工厂实行企业化；实行计件工资制等。

3.商业政策

（1）保护和鼓励私营商业。1935年中华苏维埃政府西北办事处在颁布的《关于发展苏区工商业的布告》中首次提出了保护和鼓励私营商业的政策。

（2）对外调剂、对内自由。1941年5月，边区政府在《关于贸易工作的决定》中将边区的商业政策集中概括为“对外调剂，对内自由”。

（3）加强出入口货物管理。1941年4月，边区政府颁布了《陕甘宁边区禁止粮食出境条例》，规定“凡边区所有粮食不问属于原料或制成品，一概严禁私运出境”，“凡运粮食入境者，一律不受任何限制”。1942年7月，边区决定对食盐实行专卖。1943年5月，边区政府颁布了《陕甘宁边区战时管理进出口货物及过境物品暂行办法》，规定“凡进口货物分为允许、特许、禁止三种”。1943年9月，边区政府颁布了《统一购买土棉实施办法》。1944年7月，边区政府颁布了《陕甘宁边区货物出入口登记办法》。此外，在财政经济最困难的时期，边区政府还对烟酒先后实行了禁卖和专卖政策。

4.屯田政策

1940年2月，中共中央和军委发出了《关于开展生产运动的指示》，要求军队“一面战斗，一面生产，一面学习”，以达“改善生活，克服困难，节省公费之目的”。八路军总司令朱德从华北前线回来后，提出在边区遭受经济封锁的情况下，应实行军垦屯田政策。毛泽东也要求军队实行生产自给。

5.财税政策

（1）征收农产品。1937年8月，陕甘宁边区党委做出了《关于征收救国公粮的决定》。10月，边区政府颁布了《征收救国公粮条例》，规定“凡边区人民，均须按本条例，缴纳救国公粮”。

（2）征税。1946年，在试点的基础上，边区政府颁布了《陕甘宁边区农业累进税条例》。鉴于农业累进税仍然存在税负不公平、负担过重和负担不固定等弊端，1948年10月，边区政府停止执行累进税办法，试行有免征额的比例税制。

（3）紧缩开支，厉行节约。为了渡过财政经济的严重困难，1941年和1942年，边区在财政支出方面坚决贯彻“紧缩开支，厉行节约”的政策，对机关、部队、学校人员的生活费与抗战事业费的供给实行了最低标准。

6.金融政策

（1）建立国家银行。在中央红军抵达陕北以前，西北各苏区就建立了金融机构，中央红军到达陕北后，1935年11月，中华苏维埃共和国国家银行在瓦窑堡改名为中华苏维埃共和国国家银行西北分行，同时撤销了陕北晋省苏维埃银行。1937年10月1日，中华苏维埃共和国国家银行西北分行改名为陕甘宁边区银行。

（2）统一货币发行。陕甘宁边区银行成立前，西北苏区各金融机构曾经发行过各种形式的苏区货币，即苏币。陕甘宁边区银行成立后，根据抗日民族统一战线的需要，边区以国民党的“法币”作为本位货币，但鉴于国民党给八路军、新四军的军饷均为整币，为了找零需要，边区银行以其下的光华商店名义发行“代价券”作为辅币。皖南事变后，边区政府于1941年1月发布了《关于停止法币行使的布告》，终止了法币在边区的本位货币地位。2月，边区政府发布了《关于发行边币的布告》，决定从即日起发行陕甘宁边区银行币，即“边币”，作为边区的本位货币，并停止了光华代价券的发行。鉴于边币发行过多，引起边币信誉下降，1944年5月，西北财经办事处第五次会议做出了《关于发行商业流通券的决议》，决定以陕甘宁边区贸易公司名义发行商业流通券以代替边币。1948年1月，陕甘宁、晋绥两边区财政经济体制实行统一，并停止发行陕甘宁边区贸易公司商业流通券，以西北农民银行发行的西北农民币作为两区通用的本位币。1948年12月，中国人民银行成立并发行新币，即人民币，西北农民币由此终止发行。

（3）实行宽松的货币政策。为了克服边区的财政经济困难，边区银行实行了宽松的货币政策。

（4）平抑物价。针对宽松的货币政策导致的严重通货膨胀和边币信誉下降，边区政府出台了一系列平抑物价的政策措施。例如，1943年12月，西北财经办事处做出速卖特产、票子不发、三个月不发经费、公营商店统一管理等六项决定，以稳定物价，挽救边币。