上海市长宁区：“大联动、大预防、大协同”创新社会治理

摘要：围绕“安全、稳定、有序、活力”的总体目标，上海市长宁区自2010年以来积极推进全国社会管理创新综合试点区建设，注重顶层设计，鼓励基层创新，分阶段推动试点工作。第一阶段积极贯彻中央试点工作精神，坚持问题导向、项目推进的工作方法，聚焦五个重点领域，先后三轮明确54个试点项目，初步形成了城区管理“大联动”、安全稳定“大预防”、各方参与“大协同”的“三大”格局。第二阶段积极贯彻党的十八大，十八届三中、四中全会精神，按照“五位一体”总体布局，以推动社会治理体系和治理能力现代化为目标，继续深化社会治理创新，推动社会治理向前向后延伸，着力完善“管理+服务+法治”的社会治理体系。

关键词：社会治理 城区管理体制 协同共治

上海市长宁区是上海中心城区连接长三角的重要门户，下辖九个街道一个镇，区域面积37.19平方公里，常住人口69.05万人。2013年全区财政收入274.22亿元，总量位居中心城区第三位。在经济发展的同时，社会建设也取得了令人瞩目的成绩，长宁区先后获得了全国文明城区、国家科技进步先进区、全国文化先进区、全国双拥模范城、全国和谐社区建设示范区、全国养老服务示范区等荣誉称号。随着经济社会的持续发展，城市管理对象的种类多、数量大，管理问题层出不穷，管理难度不断加大，传统的管理方法和手段已经不能适应现代发展的需要，必须对城市管理的体制、机制、组织方式、方法手段进行创新。为此长宁区在推进城市网格化管理、实有人口管理等方面率先进行了积极的探索和实践。2010年12月，长宁区被中央政法委、中央综治办列为全国社会管理创新综合试点区，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本原则，聚焦“安全、稳定、有序、活力”的目标，制定了《长宁区社会管理创新综合试点工作总体方案》，积极推进社会管理创新综合试点工作。

一 主要做法

按照试点要求，长宁区重点聚焦城市管理和公共安全等领域中存在的重点、难点问题以及广大群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着眼于源头治理、着力于基层基础，以区域化党建为引领、以网格化管理为平台、以信息化系统为支撑，创新社会管理体制机制，逐步探索形成了具有时代特征、上海特点，符合长宁实际的区域化综合管理模式。

（一）部门联动、扁平高效，着力构建“大联动”工作格局

创新社会管理，体制机制是难点，长宁区坚持把打造综合联动、扁平高效的城区管理体制作为试点工作突破口，推动政府转变职能、提高政府管理效能。一是设立“一个中心”，在网格化系统基础上设立“社会管理联动中心”。在区层面建立社会管理联动中心，整合了区总值班室、应急办、公安、城管等管理部门，实现了“指挥平台统起来，多种信息串起来，多套系统并起来，多支队伍联起来，绩效评估晒出来，社会力量融进来”的既定目标，街镇层面建立相应的联动处置平台，加强功能整合、系统整合、热线整合，实现一口对外、内部快速处置。比如，以前有渣土车趁着夜色在路面上违章倾倒，群众举报或由某部门发现了，将情况送交另一部门，由它来调查取证并处理或教育。这样不仅费时费力而且处置过程可能较长，现在将两个部门的功能整合起来，发现问题与处置问题一个口子，就提高了工作信息的流转和处理效率，也防止了多头管理、管理真空以及“踢皮球”等现象的出现。长宁区积极加强网格管理力量联动，在网格内建立以公安、城管为主，其他力量充分融合的责任网格日常巡查和联动执法工作机制，涉及队伍共19支2490多人。二是开通“一条热线”，联动中心对外开通长宁区市民热线“962347”。整合联动47家职能部门，将原先分散的4大类50多条热线整合成为一条市民热线，全年365天24小时接受群众的咨询、反映、建议、举报和求助。热线开通两年来，累计接听市民来电2.1万余个，办结率99%，成为广大群众参与社会管理、监督政府工作的有效渠道。以市民热线为主要载体，完善群众需求一口受理机制。三是开发“一个平台”，即“三个实有”综合应用平台。将人口管理作为社会管理的重点，目前已实现了实有人口、实有房屋、实有单位的基础数据与各职能部门的专业数据在一个平台上的汇聚整合，并实现与16个委办局47类专业数据的整合，字段项扩展至202项，形成2606万余条数据。“三个实有”的数据库实现与市公安人口库的每日同步，与相关专业部门数据的定期更新。在“三个实有”的基础上，长宁区开发了“两个电子日志”综合应用系统，目前，居民电子走访日志走访总量达272.1万条，走访比占全区实有人口的53.5%，收集居民各类意见建议4200余条。公共安全电子巡查日志在全区共设立2417个巡查点，7143个部件。长宁区要求居委会干部“串百家门、知百家情、解百家难”，把握维稳工作的主动权，做深、做实服务暖人心的工作。

（二）关口前移、源头治理，不断完善“大预防”工作机制

创新社会管理，加强风险防控、确保社会安全稳定是重点，也是工作底线。长宁区在试点中着重在以下三个方面下了功夫。一是“三预”保稳定。“三预”是指预案、预判、预警。抓预案，就是对城区发展中容易引发问题的领域，如消防、食药品、工地等方面，做到心中有数、形成预案，并加强演练，防患于未然。试点以来先后形成了50个工作预案。抓预判，就是定期加强信息收集和工作预判，通过采取有效措施，把影响降到最小。试点以来，长宁区依托区社会管理联动中心，建成涵盖30余个职能部门和各街镇的涉稳情报信息工作平台，建立每月重要涉稳情况会商、每季度社会稳定形势专题分析研判、重要节点期间日报告与周评估等制度。同时完善社会稳定风险评估制度，已完成63个重大事项的社会稳定风险评估。抓预警，就是落实基层预警责任，引导基层把基础工作做扎实，发现苗头及时预警，把问题解决在始发阶段。二是调解促和谐。试点以来，长宁区依托区域内的华东政法大学资源，以东虹桥法律服务园为基地，建设长宁区调解服务中心，提升专业化调解水平；通过大调解信息系统，有效调配区、街、居三级人民调解组织和专业资源；提升法院诉调对接中心功能，2013年，调解案件占法院全年收案数的59%，调解成功率达80.5%。长宁区还开展了“争当人民调解能手”等专项活动，培育了一批调解能手，组建起特色调解团队；同时，工、青、妇人民团体组织还充分发挥自身优势，整合力量逐步建立和完善以“白玉兰开心家园”“海松工作室”为代表的新型维权载体。“白玉兰开心家园”从心理疏导入手，参与妇女及其家庭矛盾和问题的化解调处工作，“海松工作室”着重处理三类民生热点案件的调处，即欠薪案件、群体争议、特殊保护对象争议。这类工作室在长宁区建立了不少，比如李琴人民调解工作室、“国荣”信访调解工作室、“蓉之林”小区物业调解工作室等，他们为以民间形象和专业精神化解纠纷与矛盾，提供了可借鉴、可比照的案例，政府向他们购买服务。三是服务寓管理。长宁区注重优化重点特殊人群服务管理，一方面，加大硬件建设力度，提高易肇事肇祸精神病人的收治力度，另一方面，加强专业社工队伍建设，提高重点特殊人员服务管理能力，目前社区禁毒、矫正等专业社工人数已达82名。针对特殊人群的不同需求特点，长宁区分别制定完善刑释解教人员就业帮扶、精神病人院外治疗、社区闲散青少年帮教等具体政策措施，加大专项帮扶力度。

（三）主动疏导、沟通协商，建立健全“大协同”工作机制

创新社会管理模式，社会协同、公众参与是方向，长宁区在试点中着重搭建了“四个平台”。一是党建融合互动平台。成立区“凝聚力工程”学会和各街镇分会，以党组织为核心，推动政府、企业、社会组织等各方面力量融合互动、资源整合。培育各类社会组织和工作室，通过政府购买服务的方式，引导社会组织和工作室在矛盾调解、公益服务等领域发挥积极作用。目前形成了100个以党员牵头发起或担任骨干的、具有专业服务功能的志愿者工作室。二是公益服务枢纽平台。建立区社会组织创新实践园，承接20多个公益项目，形成“公益伙伴日”等品牌项目；出台《长宁区政府购买公共服务暂行办法》，通过政府购买服务的方式，引导社会组织在矛盾调解、公益服务等领域发挥积极作用。区社会组织联合会、区人民调解委员会、志愿者协会、青年公益服务支持中心等一批枢纽型社会组织的规模效应正在逐步显现；各街镇积极培育孵化社区公益性社会组织和群众团队。目前长宁区有565家社会组织，年均增长约8%，每万人拥有社会组织8.6个，超过全市平均水平。三是社会协同共治平台。结合开展文明创建活动，长宁区与上海市绿化市容局、建交委、商务委、文化局等部门以及广电总局、虹桥机场、上海警备区等30多家单位携手，建立“文明和谐西大门共同体”，搭建起区域单位同创共治的平台，同时不断拓宽群众参与社会管理的经常性途径，依托虹桥志愿服务网，建成区级志愿服务中心，打造志愿服务基地，成立区志愿者协会和“凝聚力工程”学会义工队伍，完善志愿工作立体网络。目前，全区注册登记志愿者达11万人，占全区常住人口14.5%。四是社区居民自治平台。加强社区党组织“1+3”（街道党工委及街道行政党组、综合党委及居民区党委）以及居委会、物业公司、业委会和社区警务站（民警）“四位一体”等载体建设，大力推进“虹储自治家园”“葫芦缘议家社”等小区自治家园建设，促进社区事务的共同会商和就地解决。

（四）关注民生、提升服务，完善基本公共服务体系

构建基本公共服务体系就是为了最大限度地解决民生问题，化解社会矛盾，促进社会公平，其理应视为社会治理体系的重要组成。特别对于绝大多数遵纪守法的公民而言，社会管理将更多地体现在基本公共服务领域。为此，2013年以来，长宁区从三个方面加快完善基本公共服务体系。一是制定“一个目录”，即《长宁区社区基本公共服务指导目录》。通过目录的编制，指导规范街镇层面基本服务的范围、内容和标准，通盘考虑各项民生工作，总体把握公共设施的布局结构和财力的均衡保障，使之成为社区基本公共服务的“准入尺度”、社区居民群众享受政府基本公共服务的“基本菜单”、衡量评价社区基本公共服务水平的“重要标杆”、政府推进社区基本公共服务的“行动计划”。二是创新若干机制，完善基本公共服务机制。比如，针对低收入群体，深化完善基本医疗保险、基本医疗服务、政府医疗救助、社会组织医疗帮扶“四医联动”医疗救助保障机制，整合帮困资源，让困难群众有病早治，防止小病拖大病。三是“民生+科技”提升公共服务。秉承“民生+科技”的理念，推进“智慧社区”建设，通过信息化手段，更好地方便居民办事。积极推进社区事务受理服务中心“一门办理、一口受理、一头管理”，坚持全年无休服务模式，目前有58个事项实现了全区通办。积极筹建网上生活服务中心，创新服务资源供给方式。推动政府职能转变，加快推进行政服务中心改革，借鉴自贸区“负面清单”管理理念，建设面向企业的一口受理大前台、部门协同办理的大后台。

（五）严格执法、激浊扬清，提升法治保障水平

加强社会管理，执法是重要保障手段。当前群众反映执法管理部门不作为、少担当的问题十分突出。长宁区在提升法治保障水平方面开展了以下工作。一是严格执法。加强队伍严格管理和工作考核，推动各部门改进作风、提高管理效能。2013年公安依法加大对违法上访行为处置力度，处理对象达180人次，同比上升195%。同时为解除执法人员的后顾之忧，长宁区在全市率先成立长宁执法保障基金，基金总额达1800万元，2014年以来先后表彰10名严格执法人员，对12名勇于执法人员予以慰问。二是积极宣传。结合法治城区创建工作，深化社会层面的普法宣传工作。加强对领导干部的法治教育，完善行政负责人出庭应诉制度。下一步，长宁区将结合国家关于司法改革的精神，推进相关领域的改革，努力打造公平公正的法治环境。三是诚信为先。促进诚信平台、“三个实有”、联动中心信息数据互联互通，加快建设实有单位诚信基础信息库。逐步提高社会诚信约束力，形成激浊扬清的社会氛围。

二 问题与困难

总体来看，长宁在创新社会治理、加强基层建设方面进行了积极探索，取得了一定成效，创成了全国文明城区，多项工作经验和做法在全国、全市层面得到肯定与推广。随着实践的深化和社会建设的发展，试点工作既奠定了比较好的基础，也站在了新的起点上，资源进一步整合、瓶颈进一步突破、机制进一步完善、成效进一步显现。按照“五位一体”总体推进和构建社会治理体系、提升社会治理能力现代化的水平，现有的社会治理体制机制还存在不适应、不符合、不匹配的情况，在基层基础、公共服务、综合管理、队伍建设、社会参与等方面还存在不少瓶颈问题，亟待用改革创新的精神探索实践。

（一）街道的功能定位及职能发挥需要进一步明晰

2009年，根据中央关于加强社会建设的总体要求，上海社会建设大会明确将街道功能定位为“组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、指导自治组织、维护社会稳定”，要求街道作为政府派出机构，既要实施行政管理职能，也要适应社会建设要求，推进社区服务向公共服务转变、行政管理向综合管理转变、社会管理向社会治理转变，同时要夯实基层基础，体现出街道职能的转变，在功能上既符合基础性、群众性要求，也符合区域性、社会性要求。街道目前发挥的职能主要是三级管理的行政职能，街道作为政府派出机构的行政功能越来越强化，日益成为“准政府”，而组织群众、动员社会、整合区域的功能相对滞后，组织公共服务、实施综合管理、指导社区自治、推进区域共治的体制机制有待完善。按照十八届三中全会精神，社会治理的重心在基层。街道在社会治理创新过程中，同样要处理好政府、市场和社会的关系。全面认识、准确界定、充分行使街道职能是创新社会治理、夯实基层基础亟待解决的重要问题。

（二）社区公共服务和综合管理需要进一步统筹、整合

一是在公共服务上，要进一步形成便民高效的社区公共服务网络。街道的公共服务职能与资源分散在各个科室，社区公共服务需要整体规划和统筹，进一步有效界定基本公共服务和非基本公共服务两者的边界，更好地落实公共服务均等化的要求。同时，积极调动市场和社会资源，把握群众多层次的服务需求，提供个性化、便民化服务。社区“五个中心”服务效能还有待提升，为群众提供高度整合、高效便利、人性化的社区公共服务。二是在综合管理上，要进一步优化扁平高效的管理体制。面临的问题如市容管理网格、治安网格、社区网格之间边界不清、相互交叉，网格化管理从街面向居民区的延伸不够，现有网格内的资源与居民区内的资源需要进一步共享，网格内的队伍与居民区内的队伍需要进一步联动。街道对职能部门派出机构队伍的监督权、考核权、建议权有待进一步落实。在社区层面要进一步建立健全汇聚、分析、研判基础管理信息、群众服务需求信息的机制和流程。

（三）严格执法、全民守法的法治氛围需要进一步营造

有些信访人抱着“小闹小解决、大闹大解决”的惯性思维，不能依法理性表达诉求，法不责众的心理还比较严重，不遵守交通法律法规、违法搭建、乱停车等现象仍普遍存在。不自觉履行法院裁判、行政法律文书等现象仍较突出。针对这些现象，行政执法机关用法、执法的意识需要进一步增强，行政执法的执行力还需提高；群众遵法、守法意识以及依法维权的行为要进一步培育、引导和规范。

三 下一步拟改革的思路和措施

党的十八大和十八届三中全会提出了创新社会治理的新要求。社会治理的重心在基层，核心是人，关键是体制创新。从长宁所处的发展阶段出发，创新社会治理要直面基层建设中出现的新情况、新问题，从完善体制机制、构建治理体系出发，以服务对象需求为导向，更加注重扁平高效，更加注重基层基础，更加注重社会治理方式的转变，聚焦重点，抓住关键，突破瓶颈。

（一）完善街道功能定位，进一步发挥街道职能，激发基层活力

从提供精准有效管理服务的要求出发，从推进形成协商合作的社区治理体系出发，街道应履行好“统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社会稳定”等主要职能。按照扁平高效、整合提升的要求，对街道现有分散在各个条线的公共服务、综合管理职能和资源加强统筹整合，进一步完善公共服务、综合管理、社区自治、社会动员等职能。从群众的需求出发，改变“科管中心”工作模式，建立资源统筹、联动支撑的社区“三个中心”前后台工作机制，实现街道工作“扁平化管理、平台化服务”。按照依法、效率、有利的原则，分类划定条块职责，进一步理顺条块关系。坚持重心下移，赋予街道在社区事务中更多的自主权，充分激发基层活力。

（二）加强社区服务窗口和阵地建设，优化社区网格化管理，提升社区公共服务和综合管理水平

一是以社区“三个中心”规范化建设为重点，提升服务效能。加强社区事务受理服务中心标准化建设，完善“一口受理、全区通办、全年无休”的工作模式，优化“五网合一”基础信息建设。加大社区文化中心社会化运作力度，加强对群众团队的指导培育，提高公共文化活动与群众需求的匹配度。优化社区卫生服务中心功能化建设，真正落实社区预防、保健、医疗、康复、健康教育及计划生育技术指导“六位一体”的职能。二是推进智慧社区建设，构建信息化、便民化公共服务网络。以“民生+科技”的社区服务为理念，重点推进以“智慧长宁·乐e生活”网上社区服务中心为主体的信息便民服务，整合社区的各种服务资源，充分调动市场资源和社会资源，构建高度整合的公共服务网络，提供满足群众各类需求的便民化服务。三是实施社区基本公共服务目录，推进社区公共服务均等化、便民化。建立社区基本公共服务准入机制，指导规范街镇层面基本服务的范围、内容和标准，努力促进社区基本公共服务更加均等化、便民化。街道公共服务板块以目录为范围，对区域公共服务实施总体规划、整体布局、统筹协调。四是做实社区网格化管理。对接区社会管理联动中心改革，推动社区管理网格与城市管理网格的衔接，建立明晰的责任网格，并整合网格内的管理要素、各支队伍、服务资源、行政资源、社会资源。同时推进网格化管理延伸覆盖到居民区。五是重视街道对基础信息的汇聚和管理。充分发挥“三个实有”在基础管理中的作用，完善“两个电子日志”功能，打造街镇基础管理枢纽型工作平台，与区社会管理联动平台实现双向互联互通，建立基础信息的汇聚、分析、研判机制，提高信息综合应用效能。

（三）进一步加强法治保障，优化社会治理的法治环境

一是坚持文明严格执法，推进依法行政。加强执法监督，建立健全重大行政决策合法性审查、行政决策问责、行政争议解决、行政执法责任等制度机制，坚持行政负责人出庭应诉制度。对暴力抗法、侵害执法人员的行为加大依法打击力度。完善执法效率评估制度，不断整改执法薄弱环节。建立健全严格执法保障机制，营造支持拥护严格执法的社会氛围。二是坚持深入普法，营造懂法守法用法护法的社会氛围。加强对领导干部的法制教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。同时，注重对社区居民、中小学生等的普法教育，注重向外来务工人员、“两新”组织和楼宇延伸拓展，引导群众运用法律手段解决矛盾，表达诉求。三是继续深入推进社会信用体系建设。以推进和落实《社会信用体系建设2013～2015年行动计划》为抓手，深化政府信息公开、以推进基本公共服务公开公正为重点，加强政府诚信建设；加快建设实有单位诚信基础信息库，以此为基础在事关群众生命安全和身体健康等重点行业领域试行“失信黑名单”制度，加强企业诚信建设；以加强宣传教育为重点，结合文明城区创建，志愿服务、公益活动等工作，加强个人诚信建设。

专家点评

经过三年多的试点，上海市长宁区在创新社会治理的积极探索中得到了不少启示。第一，注重体制机制创新。长宁区通过建立“一个中心”“一条热线”“一个平台”，打造综合联动、扁平高效的城区管理体制，不仅有效整合了基层社会管理的各种资源，而且大大提高了社会管理的效果和效率。第二，注重引导社会协同。长宁区各种社会组织如雨后春笋般成长起来，并在调解纠纷、便民服务、收集民意等方面发挥了重要作用，公众也积极参与社会管理，初步形成了多元参与的社会治理体系。第三，注重采用信息化管理手段。长宁区在网格化管理平台的基础上，加强平台融合和数据共享，运用“电子日志”等综合信息系统了解民情民意，符合社会治理能力现代化的发展方向。

案例提供单位：上海市长宁区区委

责任编辑：刘冰