第二节 关于运营监管模式的理论

社会保障基金的运营监管是指国家授权专门机构依法对社会保障基金的运营环节进行的监督管理，是社会保障基金管理过程中的重要一环，是确保基金安全并实现保值增值的必不可少的过程，也是各国社会保障改革过程中备受关注的热点问题。[20]在理论上，当前社会保障基金运营监管模式按照两种标准划分：一是按照政府监管的强度划分；二是按照监管的集中程度划分。

一 按照政府监管的强度分类

社会保障基金监管如果按照政府监管的强度划分，可以分为审慎性监管和严格限量监管两种模式。

（一）审慎性监管

审慎性监管（prudential regulation）是指社保基金的投资管理人，按照审慎投资原则，为社保基金选择最佳的投资组合。监管机构在合同条款、市场准入条件、投资组合等方面对投资管理人降低限制，而且对于不受许可证管理的基金的日常活动干预较少，除非出现当事人提出要求或基金出现问题等情况。监管当局在很大程度上依靠中介组织对基金运营进行非现场监管，如独立审计、精算师等，只有在处理具体问题时才采用现场监管。[21]

大多数发达的经合组织采用这种监管模式，如美国。这些国家经济发展比较成熟，金融体制和资本市场比较完善，各类中介组织和基金管理机构比较发达，相关法律比较完备。如要求社保基金必须具有开展信托和金融业务的专业化水平、经验和能力的美国“就业及退休社会保障法案”，政府往往在宏观上坚持谨慎原则，而在投资行为及其他细节方面给予社保基金充分的自由，它要求社保基金投资的多样化，在行动上采取普遍认可，并不强制对社保基金的资产分配做出限制。[22]

审慎性监管模式的优点是：一是保证了持有人的利益，要求基金管理者对基金持有人讲诚信，加强基金管理透明度，严厉打击欺诈行为；二是为规避风险集中，要求社保基金进行多样化投资，采取普遍认可的行动；三是限制基金管理者借自身之便，利用社保基金开展自营业务；四是鼓励基金管理者之间进行竞争；五是利用法律约束基金管理者的行为，为保证社保基金的安全运行和保值增值，管理者要向监管当局提交并发布基金投资有关资料。[23]

该模式的缺点是：充分发育的金融市场、相当数量的专业人才、充足的运营基金、丰富的监管经验、健全的法律体制和行政体系等一系列支撑条件要求过高。

（二）严格限量监管

严格限量监管（draconian regulation）是指通过政府立法，对社保基金投资进行较为严格而明确的约束，包含限制投资市场准入资格，管理投资合同条款，限定投资组合数量关系等框架指导原则。在现阶段，采取这种模式的国家主要有德国、匈牙利、波兰、日本以及拉丁美洲国家等。[24]

这种模式有以下四个特点：一是独立程度相对较高的监管机构拥有较大的监管权力，它行使国家赋予的对社保基金的统一监管权；二是监管机构对社保基金管理者的日常投资业务进行严格监控，包括但不限于以下情况——社保基金的投资组合必须在有关规定内进行操作，厌恶投资风险高或者流动性差的资产，必须达到一定的基金投资水平；三是专门进行社保基金运营的基金管理公司必须得到监管机构的批准才能成立，并且受到监管机构的现场和非现场的监管；四是对社保基金运营的信息披露有严格的披露制度。[25]

但是，严格限量监管模式可能会导致机构投资者的投资行为无法达到最优，主要存在以下四个方面的影响：第一，这种模式过分看重单一资产的流动性、风险性，但流动性风险不依赖于投资者单个资产的流动性状况，而是所持有的所有资产的流动性状况；第二，由于经济系统复杂多变以及证券资产市场随时波动，严格限量监管模式可能无法较好地对社保基金进行有效的投资，而拥有多样类型投资工具（实物资产、原生金融工具、衍生金融工具等）的分散投资组合在优化基金投资方面可能做得更好；第三，为了对金融原生市场进行有效规避，人们发明了衍生金融工具，如果在其他环境特定的情况下，限制使用衍生金融工具将会使机构投资者选择收益率低的资产或者自己面对其他的风险敞口；第四，“资产—负债管理方法”理论显示资产和负债匹配的效率与可选择的投资资产品种成正比，这就要求投资组合要有较大幅度变化的选择范围，而严格限量监管模式缩窄了这一范围。

二 按照监管的集中程度分类

依据监管集中程度的不同，社保基金监管可以分为：集中监管、分散监管以及集散结合监管三种模式。

（一）集中监管

集中监管是指国家政府赋予单个机构以社保基金监管权力，由后者履行对社保基金运营的全部监管职能。具体到我国，我国对社会保障各项基金的收缴、储存、营运、给付等运营环节进行统一的监管，并将该监管权力赋予统一的社会保障基金监督管理机构。[26]

集中监管模式有以下优点：首先，监管主体是隶属于政府的，所以，它在进行社保基金监管的过程中能以较低的成本获取信息并进行共享，能保证监管的有效性；其次，因为监管权力集中在单个监管机构中，所以集中监管模式能保证监管目标的一致性，并能减少部门间监管工作的相互推诿扯皮问题，提高监管机构的监管效率。但与此同时，该模式也有以下缺点：在集中监管模式下，政府一般需要建立一个新的部门来集中行使基金监管职能，这从一定程度上提高了基金监管成本。此外，监管机构在内部进行职责分工，不过相对于其他经济管理部门而言，这些机构的监管专业水平以及经验都有待商榷，而这会影响社保基金的监管效率。[27]

（二）分散监管

分散监管是指国家政府赋予两个以上相互独立的机构以社保基金监管权力，由它们来行使社保基金监管职能。[28]一般情况下这些监管机构是在政府现有经济管理部门的基础上形成的。德国社保基金监管是典型的分散监管模式，社会保障各项目的运行受到按行业组织管理和地区管理组合模式设置的社会保障机构的自治管理和监督。[29]

分散监管模式有以下优点：首先，由于分散监管模式是多主体监管，这些主体分散在现有的政府经济管理部门，因此具有较高的专业监管技术和监管经验，能从较多的角度来监管社保基金，提高社保基金与整个金融环境的契合度。其次，与集中监管相比，分散监管能节省部门建设费用。与此同时，分散监管模式也具有以下缺点：首先，因为不存在统摄整个社保基金监管的权力中心，所以分散监管模式容易造成监管“真空地带”的形成，会降低社保基金监管的运行效率。其次，由于分散监管的主体是相互独立的，因此有关监管信息的获取和传递成本会比较高。[30]

（三）集散结合监管

集散结合监管是将社会保障共性较强的项目集中，由一个部门进行统一监管；而将特殊性较强的若干项目单列，进行分散监管。美国、加拿大、日本等国采用的都是集散结合监管模式。因为集散结合监管是集中监管与分散监管的结合模式，这种模式综合了两种模式的优点，并且弥补了两种模式的不足，所以与社会保障基金的管理模式中的相对集中管理模式相同，是一种理想的社会保障基金监管模式。