第二节 社会保障基金运营监管机制现状及存在的主要问题

到2009年底，我国五项社会保险基金收入为16116亿元，累计结余接近1.9万亿。随着基金的规模不断扩大，其在社会经济生活中所占的地位也越来越突出。为了确保基金安全，充分发挥社会保障体系作为社会“稳定器”的作用，加强社保基金管理和监督工作尤为重要。基金监管的直接目标是确保基金的安全和完整；维护劳动者的合法权益是基金监管的根本宗旨；基金的保值增值是基金监管的重要目标。

一 社会保障基金运营监管机制的现状

1998年国家劳动和社会保障部成立，同期组建社保基金监督司，对前几年各地社保基金违规投资的历史旧账进行清理，但时至今日，一些地方仍不断地出现随便调用社会保险基金并导致部分基金流失的事件。2006年，上海社保基金案轰动全国。由于该案件涉案金额巨大，众多官员牵涉其中，因此成为社会关注的焦点。

根据不完全统计，全国自1998年以来共清理和回收被挤占、挪用的社保基金达160多亿元之巨。截至2005年底，未回收入账的基金数额达到10亿元。在2006年上半年，一大批社保基金被挤占、挪用的案件遭到曝光。河南省某市劳动保障局为了换取6辆轿车的使用权而减免企业应缴的870多万元养老保险费用的案件；黑龙江某市社保局将社保基金里的918万元借给企业作为流动资金和担保利息的案件；浙江省某市劳动保障局计财处挪用社保基金600万元购买国信优先股的案件；四川省某县政府挪用、挤占社保基金1245万元的案件等。所有这些均说明：在中国，社会保障基金的监督机制并未真正建立起来。

中国的现实格局是以人力资源和社会保障部、民政部为主要监督管理部门，前者负责监管全国的社会保险事务与补充保险，后者负责监管社会救助、社会福利及慈善公益事业，还有卫生部、住房和城乡建设部、财政部、审计署等在各自的法定职责范围内承担着相应的监督管理责任。[4]但是，各个主管部门边界模糊，监督职责弱化。

所以，在中国，对社会保障事务的监督机制并未真正建立起来。从社会保险方面来看，过去的《中华人民共和国劳动保险条例》曾经规定，由中华全国总工会统一管理全国的劳动保险事宜，由国家劳动行政部门负责监督，但现在则是由劳动部门等多个政府部门直接管理各种社会保险事务。在以政府财政为经济后盾的社会保障事务方面，则主要是财政部门、审计部门行使监督权。在民营保障事业方面，则尚未有明确的监督机制，一般总是在有关活动出现严重问题时才由有关审计等部门进行事后监督。[5]

在现阶段，五项基本社保基金每年的收支规模超过2万亿元，然而，社保基金监管机构的人员编制无法满足对社会保障基金筹集和使用进行监管的需要。据不完全统计，全国各省（区、市）人社厅（局）基金监督处编制一般为3到4名，另外一半的省人社厅都没有设立专门的监督机构，而只是配备了1到2名专职人员，并且在大多数情况下与其他处室合并设立，监督力量极其薄弱。社会保障基金监督队伍的建设与其所对应的监督任务处于不相匹配的状态。

二 社会保障基金运营监管机制存在的主要问题

2006年上海社保腐败案被查出，官商勾结将数十亿社保基金违规投资到高速公路建设上。该案件折射出社保基金内部监督制度的极度缺乏，与此同时，社保基金信托人、受益人对社保基金的运行缺乏监督。缺乏透明的社保基金管理模式以及独立的信托人和投资人导致基金挪用、挤占成为较易发生的事情。社保基金得以不断被挪用、挤占的体制根源在社保基金管理者不对参保者（基金受益人）负责，而是受命于地方的行政领导。

基金的运营管理需要完善的法律体系来进行规范，市场化管理的社保基金需要具有较强专业技术的机构主体来运行，包括基金市场运营机构、基金托管机构以及各种提供中介服务的机构。[6]在现阶段，基金的收缴上解、投资保值、运营监管都缺乏完善的市场体系以及法律规范体系。市场体系与法律体系的不完善不可避免地造成了有些人对社保基金相关法制政策的观念的淡漠。这导致在违规使用社保基金时都没有意识到自己已经违法。因此，相关法律体系和市场体系的漏洞以及淡漠的法律意识是我国社保基金监管的另一个大问题。

（一）现阶段社会保障基金监管立法滞后，完善的社会保障基金监管法律法规体系还没有形成[7]

目前，虽然相关的社会保障基金管理监管方面的法规条例较多，但是“法”层次的法律在结构和内容上都很欠缺，社会保障基金监管缺乏完善的与时俱进的法律体系。

（二）现阶段社会保障基金对行政手段过分依赖

从现阶段的监管模式和具体运行状况来看，我国社会保险基金监管制度对行政手段过于偏重。对比其他社会保障制度较发达的国家，可以看出这些国家的社会保障体系的运行主要倚重于国家立法来实施。在制度权威性、强制性、严肃性方面，社会保障监管的行政手段远远不及国家立法的效力大。另外，由于存在有限理性、官僚主义、垄断以及经济人属性等政府失灵缺陷，因此，行政监管很容易出现监管效率低下的情况。再者，对于行政监管的过分偏重会导致其他监管资源的利用开发遭到忽视和抑制。不可否认的是，行政监管在社会保险基金监管体系中发挥着核心的作用，但是对它的过分倚重会不利于社会保障基金的发展。

（三）行政监管存在的问题——责任中心分散，政策制订部门不一，部门之间相互推诿——现阶段还没有得到有效的解决

在社会保险基金监管上，各行政部门关系没有理顺，部门“条块分割”现象比较严重，基金监管没有形成有效的秩序。在制定和执行相关政策时，行政监管机构常常会受到当地政府部门的掣肘。部门的利益化倾向使得制定的监管法规制度很难有效实施起来。另外，分散的行政监管中心存在监管交叉，在执行上存在互相推诿。这些都使得社会保障基金监管的职能弱化，造成监管机制的实效性不强。[8]

（四）社会监督机制的缺位

在现阶段，我国缺乏有效的社会保障基金社会监督，并且保障这一机制的法律体系也不完善。从宏观层面上来看，中央、地方政府层次上社会保障的社会监督机构还没有普遍建立起来，现有的社会监督机构所发挥的监管功能也十分有限。在零散的政策规定里，对相关社会监督主体所拥有的监督权没有具体化。[9]此外，现阶段工会组织和社会舆论的监督意见在很多情况下都无法独立表达，其实际的监管作用难以发挥。

（五）现阶段社会保险基金投资监管机制不完善

把社会保险基金运行风险控制在合理范围内是社会保险基金监管的根本目的。基金投资运营的风险情况决定着社会保险基金总体的风险情况，两者成正比。在目前的基金投资监管制度中，有关内容只是在《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中有所体现。[10]另外，除了社会保障基金理事会之外，缺少相应的专业部门对社会保险基金的投资实施情况进行监管。在分析政策变化对社会保险基金投资影响方面，相应的人员和技术处于欠缺状态。

（六）中、长期预警监督体系缺失问题严重

社会保障事业的预警监督体系是社会保障基金监管工作的核心组成部分之一。然而，从现阶段我国社会保障基金管理监管方面所暴露出的问题可以看出，一个全面、充分反映社保事业发展的中、长期预警监督体系的缺失问题已经比较严重。主要体现在：一是预警监督指标不合理不科学；二是预警监督指标体系不完整，可比性和系统性比较差。[11]