第一节 社会保障基金运营监管机制的历史沿革

从中华人民共和国成立开始，我国就着手建立社会保障制度，从那时起，国家政府有关职能部门就实行了对社会保障基金的监督，所不同的是每一时期监督的范围和方式都有所不同。

一 新中国成立初期社会保障基金的监管

新中国成立初期，社会保障基金处于劳动部、总工会、内务部与财政部共同监督状态，其中财政部门在制订财务制度和提供社会保障资金上发挥了重要的作用。

（一）企业职工社会保险基金由劳动部与总工会共同监督，财政部予以核实和确认

《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布于1952年2月，该《条例》适用于企业职工。该《条例》对保险费用的筹集、管理、给付以及保险项目运营都做了具体的规定。《条例》规定全国企业劳动保险业务的最高监督机关为劳动部，赋予劳动部以《条例》实施、全国劳动保险业务监管等职能，各级劳动部门负责对劳动保险费用的缴纳、业务执行进行监管，处理相关的劳动保险申诉。全国企业劳动保险事业的最高领导机关是中华全国总工会，对过去劳动保险事业的执行进行统筹，对各地所属工会组织以及各产业组织相关劳动保险事业进行监管，对劳动保险基金的收支报告表进行审核和汇编，对每年的劳动保险金预算、决算以及业务计划书进行编制，并送至劳动部、财政部备查，审核并汇编劳动保险基金的收支报告表，每年编制劳动保险金的预算、决算和业务计划书，并送劳动部、财政部备查。[2]

（二）国家机关工作人员的社会保险基金由内务部和财政部共同监管，并按“现收现支”办法在国家预算中列支和管理

国家机关工作人员的退休、医疗、抚恤等保险项目是按单个条例颁布实施的。1950年6月，政务院颁布了《国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，同年9月，又颁布了《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》，1955年12月，政务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。上述保险条例统一由内务部负责组织实施，检查全国国家机关工作人员的退休、医疗、抚恤等保险条例的执行情况，督导地方内务部门做好各级政府机关工作人员的保险事务，编制各级政府工作人员各项保险基金收支汇总表和预算、决算，报送同级财政部门，从同级财政预算中安排支出，并由财政部门核查和监督各项保险收支。

（三）社会优抚、安置、救灾、救济资金由内务部所设的民政机构和财政部门共同监督

新中国成立初期，这方面包括军队干部的转业，伤残和牺牲的革命军人的抚恤，战争战俘的安置，疏遣大批流入城市的灾民回乡生产，组织城镇失业人口生产自救，收容流浪街头、无依无靠的老、弱、病、残、儿童以及各种自然灾害的救济等。内务部的民政机构是全国社会优抚、救济、救灾事业的领导机关，负责优抚、安置、救济、救灾等方面的条例制订和实施，监督全社会的优抚救济事业，督导地方民政部门做好各项工作，编制各级社会优抚、救济、救灾收支预、决算，报送同级财政部门，列同级财政预算，并由内务部汇总报送财政部，列入当年国家预算。财政部门监督社会优抚、救济、救灾收支预、决算的编制和执行。

这一阶段是我国社会保障的初步发展阶段，同样也是社会保障基金监督管理的初步发展阶段。这一阶段监督的特点主要是对社会保障运营没有明确分工，把政策制定、基金运营与监督管理都混合在一起。虽然这一时期的社会保障基金监督有这样或那样的缺陷，但是在保障社会保障制度持续运行、国民经济恢复以及社会安定等方面都发挥了重要的作用。传统社会保险体制下的监管体制如图2-1所示：

图2-1 1951～1966年监管机构

资料来源：杨方方：《从缺位到归位——中国转型期社会保险中的政府责任》，商务印书馆，2006年，第196页。

二 社会主义建设时期社会保障基金的监管

社会主义建设时期，即从“一五”时期至“文化大革命”前，社会保障基金处于总工会、卫生部、内务部与财政部的共同监督之下，部门分工越来越明确，国家财政对各种社会保障基金的监督进一步加强。与前一期有所不同的是：

（一）企业职工劳动保险“行政、管理、监督”三个环节分工明确

1954年，国务院发出了《关于劳动保险业务移交管理的联合通知》，决定整个企业劳动保险收支管理由全国总工会负责。但是，劳动部仍然负责劳动保险有关法规的制订和颁布实施，并于1958年对原来的《劳动保护法》做了修改，发布了《国务院关于工人、职工退休处理暂行规定（草案）》，对退休、退职条件和标准做了调整。财政部负责监督劳动保险收支预、决算和业务计划的执行。

（二）对公费医疗和劳保医疗的监督进行了明确的分工

1952年8月，政务院发布了《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，进一步明确了享受公费医疗待遇人员的范围问题，规定由卫生部牵头，财政、工会等部门共同参与成立公费医疗管理办公室，统一管理公费医疗事业，主要职责是：落实国家有关公费医疗的政策规定，制订实施办法；对本地公费医疗工作的计划、预测、协调等实施管理；对本级享受公费医疗待遇的单位和人员的范围和资格进行审核；负责本级医疗经费预算的编制和经费的管理使用，并向主管部门编报公费医疗经费决算等。公费医疗的经费来源于国家和各级政府的财政预算拨款。因此，财政部门对公费医疗经费预、决算和预算执行过程进行监督和审查，确保经费的专款专用。劳保医疗享受对象主要是国有企业职工及供养的直系亲属；由各级政府的劳动部门综合管理，经费来源按财政部统一规定的比例从企业成本或利润中提取，由企业自行管理。

其他如国家行政事业单位的劳动保险资金和全社会的优抚、救济、安置、救灾资金，仍由内务部和财政部统一监督，只是在某些项目的享受范围和标准上做过一些调整。

三 “文化大革命”期间社会保障基金的监管

“文化大革命”期间，由于林彪、“四人帮”的破坏和“左”的思想的干扰，社会保障事业遭到严重破坏，社会保障资金监督处于失控状态。内务部于1969年发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》规定：国营企业一律提取劳动保险费，企业退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。社会保障基金基本上处于企业和行政事业单位的自我监督状态。

1966～1978年，劳动部撤销，中华全国总工会的工作停滞，由企业全权负责养老保险事务。机关、事业单位的退休养老问题则由人事部门与组织部门负责管理，其资金虽然来源于国家财政拨款，但管理体制同样单位化。[3]卫生部管理公费医疗。

四 改革开放以来社会保障基金的监管

自改革开放以来，我国社会保障制度处于全面改革和重建阶段，国家财政依据各个阶段社会保障基金筹集的不同方式和不同项目，分别制订了不同的监督办法，加强了社会保障收支运营过程中的财政监督工作。

（一）积极参与社会保障各项制度改革方案的制订与实施

在养老保险方面，1978年6月，国务院颁布了《关于工人退休退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，将已合并的行政、事业单位职工退休制度和企业单位的退休制度重新分开。1984年广东、江苏等省一些县市开始对国有企业职工退休费用进行社会统筹试点，以县、市为单位建立养老保险基金。

1986年1月，国家体改委和劳动部要求扩大养老保险社会统筹并对劳动合同制工人实行按个人标准工资的3%缴纳养老保险制度，改变了国家和企业负担全部养老保险费的做法。6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革》，提出了国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工储蓄性养老保险三结合的办法，这是对单纯依靠国家、企业传统养老保险方式的重大突破。上述改革，从中央到地方部门都不同程度地参与了这项工作。1995年3月，国务院颁布了《关于深化城镇企业职工养老保险制度改革的通知》，财政部配合下发了《关于财政部门积极参与职工养老保险制度改革、加强财务管理工作有关问题的通知》，要求各级财政部门积极参与本地区养老保险改革实施方案的研究制定工作。此外，财政部门还积极参与支持失业保险和医疗保险制度的改革和试点工作。1994年，财政部与国家体改委、劳动部、卫生部在调查研究的基础上制定了城镇职工医疗保险制度改革试点方案，在江苏镇江和江西九江进行了社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度改革试点，并规定医疗保险基金必须纳入财政预算管理，经办机构的管理费提取必须经财政部门的审核批准。

（二）加强了社会保障基金的财务管理和结余资金投资管理工作

特别是在各地财政部门成立社会保障机构以后，高度重视财务会计制度建设，加强了对各项资金的管理。为了进一步统一社会保障基金的财务会计制度，财政部经过深入调研，于1996年出台了养老、失业、医疗等保险基金与其经办机构的财务会计制度，并在全国统一实施。为了防止社会保险结余资金的损失浪费，确保基金的安全与保值、增值，1994年底，财政部与劳动部联合下发了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的决定》，规定各级政府必须将养老、失业两项资金尽快存入财政在银行开设的专户，切实保证专款专用。

（三）开展了专门的社会保险基金财务大检查，及时发现了当前社会保险基金管理中存在的问题，确保了基金的安全

1995年8月，财政部下发了《关于开展企业职工养老保险资金、失业保险资金专项财务检查的通知》，对全国27个省市和11个行业部门检查出的当前各地社会保险基金管理中存在的将社会保险结余资金挪用于基建投资、房地产投资、参股、委托放贷兴办实体、超标提取和滥用支出管理费用等问题，提出了整改意见，有效地制止了浪费和挪用社保基金的行为。

（四）社会保险管理体制的发展变化

具体表现为：1978～1982年，传统管理体制的恢复阶段，依然是由企业主管养老保险事务。1978年成立民政部。

1982～1988年，劳动人事部下设保险福利管理局管理养老保险事务，企业负责具体实施。

1988～1992年，撤销劳动人事部，重建劳动部和人事部，劳动部管理企业职工的社会保险事务，企业负责具体实施；人事部负责管理机关事业单位职工的社会保险事务，各机关事业单位具体实施。

1992～1997年，随着铁路、民航、邮电、银行、石油等11个行业实行行业统筹，社会保险的管理机构就由十几个部门构成，造成“多龙戏水”而不“治水”的状况，如图2-2所示：

图2-2 1992～1997年社会保险的管理体制

资料来源：杨方方：《从缺位到归位——中国转型期社会保险中的政府责任》，商务印书馆，2006，第197页。

1998年至今，目前的监管体制经过1998年的中央政府机构改革，形成了相对集中的管理机构和管理、监督、实施适当分离的格局。如图2-3所示。

图2-3 目前的社会保险监管

资料来源：杨方方：《从缺位到归位——中国转型期社会保险中的政府责任》，商务印书馆，2006，第197页。

监管的变化既说明了行政管理从失范走向规范，也说明了信息化建设的加强和对基金监管力度的加大。