五、新政治学视角：福利国家的重构

从20世纪70年代中期起，西方发达资本主义国家普遍进入经济增长停滞、通货膨胀高企的阶段，失业问题尤其严重。左右阵营的观察家纷纷预言，福利国家即将死亡（O'Connor，1979）。然而，福利国家在新保守主义改革中并没有被根本性地逆转，而是进入了保罗·皮尔逊所称的紧缩的新阶段。皮尔逊（Pierson,　1996：143—179）认为，福利国家在低迷的经济发展环境下并未朝着同其扩张阶段完全相反的方向演进，而是在保持相对弹性的基础上出现了一系列新的特征。如果扩张时期的福利国家有着一套特殊的发展逻辑，那么与这种福利国家政治学相对应，可以用福利国家的新政治学来描述其在新阶段的最新表现。西方学者主要从经济全球化视角、后工业主义视角和女权主义视角来对新时期的福利国家政治展开讨论和分析。

（一） 经济全球化与福利国家：复杂性关联

有关全球化对福利国家影响的研究大体沿袭两种思路：其一，各国在竞争日趋激烈的国际经济舞台上，必然会采取“竞劣”的策略，通过缩减社会政策实施力度和规模，以为吸引优质国际资本创造环境。这种“竞劣”的集体策略会导致福利国家的普遍收缩效应（Ohmae，1997：210—212）。其二，国家在面对全球化引发的社会不公平时，会采取补偿性措施来强化福利项目规模（Cameron，1978：1243—1261）。

在那些认为经济全球化会对福利国家产生消极影响的学者看来，经济全球化意味着自布雷顿森林体系被打破以来，资本流动的空间将史无前例地得到开放。在一个资本自由流动的全球化时代，各国政府如果对经济发展目标不敢掉以轻心的话，那么，不管它们拥有怎样迥异的政治偏好，都必须采取亲资本的政策。经济全球化似乎意味着资方在与劳方甚至与政府的博弈中拥有了更大的博弈筹码和谈判权力，因为资方实际上获得了退出选择机制，那些对社会实施慷慨福利政策的国家将难以受到资本的青睐。如果说工业主义不会使福利国家朝着福利紧缩方向变化的话，那么，经济全球化背景下各国的竞次^注6战略则有助于实现这个“目标”（Mishra，2010a：213—239； 2010b：481—500）。

不过，也有一些学者对这种宏观假设表示怀疑，并对其进行了实证检验。保罗·鲍尔斯（Paul　Bowles）和巴尼特·瓦格曼（Barnet　Wagman）（1997：317—336）在其研究中发现，当样本国家在20世纪80年代普遍经历经济增长后，其平均支出水平却相较于70年代出现了略微下降的情形，这与他们的下述假设相一致，即经济全球化过程在80年代对福利国家的支出造成了下行压力。他们的研究数据表明，样本当中的福利国家总体支出变化既非向下收敛也不是上行扩张。但是，他们也发现，在这个时期，那些工团主义国家明显表现出福利国家支出收敛的特征。他们总体上认为，全球化的确会对该时期的福利国家带来压力，然而，不同国家对这种挑战的反应却不尽相同。工团主义国家反应的相似性印证了一种猜测，即当国家遭遇超出其直接控制能力的经济环境时，制度结构决定其回应方式的重要性就凸显出来了。卡梅伦（Cameron，1978：1243—1261）的研究表明，在一些较大的经济出口部门，由于经济开放而面临的不断增长的国际竞争会加剧工人的不安全感，而较大的福利国家则会对这种影响起到某种程度的缓冲作用。沃尔特（Walter，2010：403—426）发现，全球化的失败者更倾向于表现出经济不安全感，而这种感受会增加对于扩张福利国家的偏好，进而会增加对社会民主党的投票支持。他还指出，经济全球化的失败者和成功者在社会政策和政党支持方面存在巨大的倾向性差异。杜安·斯万克（Duanne　Swank，1998：671—692）的研究显示，资本流动性对福利国家的效应会因政治制度的差异而在不同国家间表现出差异。保罗·皮尔逊（2002：369—406）则认为，诱发福利国家延续危机的并非经济全球化，而主要是富裕民主国家内部向以服务业为主导的产业结构转型的后果，在这种产业结构下社会生产能力下降，不断恶化的老龄化形势和适龄工作人口规模的缩减，使得原有的财政根基遭到大幅度地腐蚀。总之，在他看来，经济全球化对福利国家的影响并非最重要的，起码不那么显著。布雷迪和贝克菲尔德（Brady　&　Beckfield,　2012：921—948）的研究也发现，经济全球化比起国内政治和经济因素的影响要小得多。尽管不断扩张的全球化程度和福利国家的适当收敛同时发生，但这仍然无法表明两者之间存在清晰的关系。全球化对福利国家的影响是值得怀疑的。

大致来讲，越是自由主义市场导向的福利国家，越容易受到来自国际资本流动性的压力作用，而对于大陆或者北欧民主国家而言，来自国际资本流动性的影响要么是不显著的，要么是积极的（Swank，1998：671—692）。可以说，目前关于经济全球化对福利国家影响的理论研究并没有取得一致性的结论。没有证据能够证明存在一种全球范围内的“竞次”现象，原因可能是那些曾经塑造了不同福利国家模式的阶级和政治制度因素，现在又影响着国内对国际化因素的反应方式。在集体利益表达较为强势、政治权威较为集中、福利制度建设是基于普遍主义思路而展开的国家，其受到资本流动性的影响就微乎其微或者是积极的。但是，在政治制度呈现碎片化格局的国家，资本流动性所带来的影响就相对比较明显。正如基茨切尔特（Kitschelt　et　al.,　1999：427—460）所言，并不是说经济全球化与福利国家的新变化毫不相关，而是说来自经济全球化的资本流动性压力经由不同国家特色各异的政治制度和差异化的利益团体组织程度的塑造而进一步发生了曲折，进而对福利国家建设产生了不同的影响。

此外，在将观察视野投射到发展中国家时，如果依然沿袭产生于西方实践的福利国家诸理论来思考相关问题，既有研究的局限性可能就体现出来了。同样处在经济全球化的时代背景下，无论是经济发展水平（以OECD国家为衡量基准），还是政治发展水平（以民主化水平为基准），抑或是社会发育水平，发展中国家的情况显然无法与西方富裕民主国家相比较。伊莎贝拉·马雷斯和马修·E.卡恩斯（Mares & Carnes, 2009：93—113）的研究指出，在许多发展中国家和地区，尤其是东亚国家和拉丁美洲国家的福利国家体系是由威权政府而非民主政府组织起来的，因此囿于民主化的视角无法充分理解非民主世界的福利国家变迁。在这些国家，考虑全球化因素对福利国家发展的影响时，无法脱离开国内因素的决定性作用。伊恩·高夫（Gough，2001：163—189）对东亚诸国的研究也表明，即使经济全球化能够对福利体系变化产生影响，这种影响也是在全球经济和社会治理的具体形式以及既有的国家政治体制、福利体制结构的约束下发挥作用，而后者则涉及社会分层、利益、权力结构等更为复杂的内容。周永新等人（1985：1—10；1992：3—29）对新加坡、中国香港地区、台湾地区和韩国的研究表明，中国台湾地区、新加坡和韩国的社会保障体系普遍具有俾斯麦主义的特征，而这恰好能够与三地已经或正在经历的威权统治形态联系起来。

（二） 后工业主义：福利国家的挑战

在经历了第二次世界大战结束后长时间的繁荣发展时期之后，西方世界最先进入到后工业化阶段。后工业化时代所出现的各种社会问题在20世纪八九十年代经济全球化背景下被不断放大，包括人口老龄化、财政支出压力等等。后工业主义最初的研究者威廉·鲍莫尔（Baumol，1967：415—426）指出，一般而言，劳动密集型的服务业不可能比得上制造业部门所带来的生产力进步，因为许多服务其实就是劳动本身，而不是我们所希望消费的实实在在的产品。就业机会的服务业转向乃是一种内生性发展，是商品生产中生产率提高的结果。后工业主义社会展现的是一幅技术、专家和管理者支配世界的景象，那些过时的人工性劳动将逐渐淡出历史舞台，消费者的欲望被各种消费所驱动。在后工业主义标签背后标识着新职业种类的出现，原先稀缺的工作现在开始变得剩余，而脑力劳动者占据各行各业将成为常态（Andersen，1991：149—188）。这些都将对福利国家的运行造成深刻影响。

艾斯平·安德森（Andersen, 2000：757—769）认为，在后工业主义时代，福利国家面临着来自市场、家庭和国家三个方面的外部变化所带来的挑战。就劳动力市场而言，女性劳动参与占比急剧上升，像服务业这样的低报酬、低生产率工作种类在继续增加。这就导致了一种不断发展的困境，即追求全面就业与持续的工资不平等之间的矛盾。那些年老男性工人以年轻人或女性失业为代价来保证自己工作的安全和收入水准。家庭也同样处于故障状态，表现为不断增加的儿童贫困和生育率的急剧下降。最后，国家本身深陷制度性路径依赖，以致它很难理性回应后工业主义所引发的结构性危机。国家试图寻求让家庭来承担任务和风险，然而它们早已失去了这种能力。

欧美福利国家的不同取向在长期来看，也影响着它们面对后工业主义挑战的调节能力和回旋空间。在欧洲大陆福利国家中，社会福利水平比较高而且其工资结构属于平等主义取向。由于高工资成本抬高了服务的价格，人们对服务的需求就相对比较低，其结果是越来越低的就业增长甚至是不断高涨的失业率。而在美国这样的国家，低工资降低了劳动密集型服务的价格，从而提高了服务需求，但却是以增加不平等为代价。在北欧福利模式下，政府可以对公共服务支付高工资，但也要以高企的财政压力为代价。这三种情况导致的最终结果就是托本·艾弗森和安妮·雷恩（Iversen & Wren, 1998：507—546）所说的服务经济学三重困境（service　economy　“trilemma”），即后工业主义意味着必须对完全就业、收入平等或者财政压力做出牺牲。政策制定者永远难以实现三全其美。

可以预见的是，后工业主义社会中人口老龄化程度的不断提高以及家庭结构的深刻变化，将会使现行的依赖年轻人工作以养活老年人的养老模式越来越难以持续。新保守主义以来的对福利国家的改革内容，特别是政府从对福利内容的普遍性承诺转向选择性承诺，以及对家庭在福利责任承担方面的重新呼吁，便是对相关问题的回应。

（三） 福利国家：女性友好型？

值得注意的是，在战后福利国家研究中，一个共同的问题是，隐含在所谓产业工人和养家糊口者这样的概念背后的基本上是男性视角。女权主义挑战了这种赤裸裸的男性霸权主义，并认为之前的研究严重忽视了性别关系在塑造社会政策过程中的影响。对女权主义者而言，问题不仅仅是福利国家改变了阶级关系，他（她）们还关注福利国家是否以及在何种程度上再生产并转型了性别关系。用海尔加·赫内斯（Hernes，1987）的话来说就是，福利国家是女性友好型的吗？

正如奥尔洛夫（Orloff，1993：303—328）所指出的那样，性别问题已经成为当代的中心问题，这不仅仅是因为性别平等观念，更是由于性别对于经济和人口再生产而言具有更为深远的意义。斯考切波（1992）认为，传统理论研究未能关注到女性主导的政治模式对社会项目的促进作用，而且某些女性政治活动显然不是以政党、选举或工会的形式来组织开展的。女权主义沿袭权力资源思路中对团体和政党能动性因素的关注，强调女性组织和女性能动性对社会政策创制的重要作用。女权主义试图解答女性参与对各种各样的福利计划是否重要的问题。凯瑟琳·博尔岑达尔和克莱姆·布鲁克斯（Bolzendahl & Brooks, 2007：1509—1534）通过对12个富裕民主国家的研究提供了验证女性政治代表显著影响福利国家社会支出假设的经验证据。但也有研究表明，女性动员或者女性缺席对于政策结果的影响是复杂的，而且并不总是与“女性政治动员导致女性友好型社会政策”的假设保持一致。苏珊·佩德森（Pedersen，1995）的研究表明，尽管组织缜密的女性团体参与了英国的社会运动，但英国并未发展出平等主义取向的社会政策，反而是阻碍了女性就业。

不断增长的女性就业也改变了福利国家的供给、需求端。在21世纪，福利国家的财政严重依赖由大量女性就业部门所带来的税收，这种税收为福利国家提供了财政保障；另一方面，福利需求也依赖于女性进行人口再生产的意愿。为应对人口老龄化和男性人口就业数量的下降，维持高就业对福利国家的财政是必要的，这意味着必须最大化女性就业。北欧国家已经通过公共部门中的饱和就业大幅提高了女性就业率。性别关系和家庭形式的变革已经成为当代福利国家重构过程中的重心。在福利国家扩张的早期，人口老龄化因素可能是其最主要的动力因素，而后工业主义时代及其最重大的人口相关因素——女性劳动力参与以及家庭结构变化——所引致的革命已经改变了这一切。