三、陕甘宁边区农业农村政策

1937年，中国共产党来到陕甘宁边区，以延安为中心作为政权所在地和抗战的大后方，综合着边区静态的自然条件和动态的社会条件，以保证抗日战争的需要和保障边区民众的生活生产需求为出发点，着手实施了一系列的农业农村政策，首先，在土地方面，为了解决农民因无地少地、地租高等问题，在土地革命的基础上，实施了减租减息和垦荒屯田的政策。其次，在边区物产方面，为了从根本上解决战士和老百姓的温饱问题，增加农民的家庭收入，发展边区的农村经济，提出了推广植棉、发展畜牧业和开发林业的政策。再次，边区在日本侵略者进攻和国民党政府的经济封锁下，出现了严重的生存危机，为了粉碎外部的威胁和实现生产自救，争取最后抗日战争的胜利，使边区粮食和日用品实现自给，党中央适时地制定和开展起来大生产运动，然后，在农业资金和技术方面，边区财政短缺不足和农业生产工具的缺乏，加上农业耕作方式和生产技术的落后，使得老百姓的农业生产率极低，因此，政府实施了农贷和成立农村信用社的政策、改良农业生产技术的政策。最后在农村劳力方面，由于边区农村狭小且分散、地广人稀等造成劳动力的不均衡，政党制定了有关移难民、妇女、二流子参与劳动的政策，为了进一步将劳动力有效地组织起来，还实施了农村劳动互助合作的政策。边区为了实现以上五个方面的发展目标，对每个方面的政策都做了系统的指示，本章将分以下六方面对农业农村政策内容进行概括总结。

（一）边区农村土地相关政策

1．土地政策

硝烟战火的破坏加上封建制度的剥削，边区的农村经济甚是凋零，当时还处于封建地主土地所有制下的边区，土地兼并现象非常显著。土地兼并导致自耕农的土地慢慢变少，有的农民自己没有地，有的农民耕地少得可怜，他们每天都活在高额地租的剥削下，在中国农村经济资料统计中，少于10亩的贫农在陕西农村中占百分之三十，租地是他们唯一的选择，而且田租几乎都高，有五五、四六、三七、二八好几种分法，一般都超过五五了，许多农民交了佃租之后就没有多少了，有时就连种子都回不来。土地革命时，边区在苏维埃政权领导下有些地区废除了封建土地所有制，农民获得了土地。但有一部分地区因为没有进行土地革命，没有分配到地主的土地。“减租减息”是1937年8月的洛川会议上成为合法性土地政策的，要求不再收回地主的土地，而且还授予了地主与农民同样的土地权和房屋等公民权。1938年10月，毛泽东的《论新阶段》报告中考虑到改良农民生活，激发边区群众的生产热情，提出“在战区和敌后开始适当的减租减息”和“承认工人农民对工主地主的团体契约权”的政策，1939年1月，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区土地条例》在第一届参议会颁布，这两个纲领和条例将以上政策具体化和可操作化了。毛泽东在《论政策》（1940.12）中强调一方面要让地主以二五减租为原则，实行减租减息政策，不管什么情况，绝对不要超过倒四六分或倒三七分的这个限度。利息也要在借贷规定限度内。另一方面，规定了农民自觉交租交息。1942年1月边区在《关于抗日根据地土地政策的决定》中强调，在减租减息上，必须保证农民和地主双方享有平等的人权、地权、财权和政权，把农村各个阶层都联合起来共同抗日。1941年5月1日《陕甘宁边区施政纲领》中又再次申明：“土地分配区，保证每个获得土地的农民的地权，在绥德、富县、庆阳等没有进行土地分配的地区，保证地主享有的地权，债主的债权也不能遭到破坏，只需降低佃农的租金、债务利息……政府对租佃关系与债务关系给予合理的调整”。为了使减租减息的政策有法可依，1942年12月，边区政府发布了《土地租佃条例（草案）》，详细地规定了边区各种地租的减租额：“定租的减租率需为二五以上；活租按原租额减25%—40%，减租后出租人的所得最多不得超过总收益的30%；按庄稼、伙租按原租额减10%—20%，其中伙租减租之后出租人所得不得超过40%，按庄稼最多不得超过45%”。1943年10月，针对之前减租减息发现的问题和战事发展的情形，边区政府总结到积极正确的减租就有好的结果，各根据地的各政府人员应该实时地检查减租落实的成效，组织起群众来，彻底地进行减租减息。因此，1943年10月至1945年8月，边区采取了开斗争大会的方法，将农民群众集合起来，开始进行从头到尾的减租和查租。斗争会的内容包括退租子、勾账、换约、翻地。斗争会平衡了地主与佃户之间的关系，使过去减租有问题的地区彻底减了租。1946年5月4日，政府在土地问题上，做了清算减佃的指示，提出将地主土地全部进行没收，这才停止了减租减息的土地政策。

2．垦荒屯田政策

抗战时期边区有可耕地3000万亩，1937年前，边区耕地面积占可耕地总面积的比例甚微，都不到总数的一半，这些没有得到开发和利用的耕地，是边区潜藏的“金色”资源，对陕甘宁根据地的农业生产来说意义重大。为了开发可耕地，1938年1月，边区建设厅在春耕生产的任务中，提出要通过开荒来增加边区的耕地面积、勤加施肥锄草，改良土地的质量、改进和应用优良的耕种方法等措施，增加边区粮食的年产量。要求大量开荒，扩大耕地面积的同时，保证原有耕地不荒废一分。从1940年3月起，边区构想并颁布了一系列关于优待移难民的政策条例规定等，其中指出如果是参与了荒地开垦的移难民，可以领取自己的登记证，从开始耕种的那年算起，三年之内，都不用交公粮或地租，并提供农贷帮助他们解决开荒种地的困难。农民开荒垦田之外，还有军队屯垦这种古代的戍边和生产结合的方法。为了增加粮食，达到自给自足，要求学校、部队和机关参加生产，规定其的任务之一是开发可耕地。1940年12月八路军的第359旅以南泥湾为中心屯田垦荒，发展生产。

（二）边区农村植棉、畜牧业、林业的相关政策

1．推广植棉的政策

抗战时期，我国主要的产棉区普遍沦陷，棉花市场供不应求，封锁下的边区得到供应简直困难，所以为了从根本上解决战士和老百姓的穿衣问题，必须在棉花上自给自足，基于此，边区颁布了又一农业政策——推广植棉。一方面在边区的根据地范围内，宣传和普及种植棉花的技术，另一方面给棉花种植户提供棉贷。1939年，刚刚起步的植棉推广工作并没有什么成效，1940年，党中央在边区《关于推广棉麻的训令》中做了具体的规划：第一，要为种植棉花划出特定的区域范围。第二，农民凡是种植棉花的家庭，可以享受政府给予的各种相关优惠。一是种棉户没有棉籽可以向建设厅低价买入或借用，来年收了新籽后再还。二是遇到棉花收成不好，棉花价格低、棉花卖不出去等情况，政府会给种棉户进行收入弥补、赔偿和购买，保障种棉户的年收益。三是种植棉花的前三年，种棉户可以不用缴地税，也不用缴纳救国公粮。第三，政府应该做好推广植棉的工作。一是鼓励农民种棉花，并登记种植户的个人信息和种植亩数，对棉花的种植情况进行检查；二是建设灌溉水井；三是准备好籽子和肥料。第四，对棉花种植的好坏实施奖励和惩罚。一是政府分等级奖励植棉收获超基础量的。二是对推广棉麻有功者予以奖励。1942年12月边区高干会上，毛主席对下一年的棉花种植做了五个指示：一是再次分配土地给旧的棉花种植户，使他们种植地达到15万亩，并帮助他们准备种子、肥料，授予种植经验，给予贷款向农具困难者。二是为解决轧花问题，政府提出要自己制造加工棉花的机器，并贷款给棉花种植户，援助他们购买棉花加工机器，提高棉花的有效利用率……三是鼓励种植户之间相互取经，奖励优秀的种植户，提高整个边区的棉花产量和质量，1943年1月，边区银行颁发的棉贷条例中写道：“无息贷款给植棉户，因灾荒或受意外有所损失时，可按受灾的大小，酌情延长归还日期或分期还回，情形严重则可申报给政府给予减免”。推广植棉的政策为边区带来了85%以上棉花的自给率。

2．发展农村畜牧业及开发林业的政策

边区对农林牧来说具有十分适宜的土壤气候。1941年，林伯渠的工作报告中指出：“牲畜对边区农民来说也算是价值性极高的资产，贫农、中农、富农的分界不取决于土地的多少，而取决于有没有牲畜；比如羊，羊毛可以做棉衣裤，羊粪能施肥，羊肉能吃还能卖了补贴家用。所以大力帮助贫农，支持他们发展牲畜，这是繁荣农村的要政之一”。边区为此采取了发展畜牧业的措施。广植牧草，主要是修建草场、割存秋草；为加强牲畜的免疫功能，光华农场成功研制了牛瘟疫苗的血清，对牲畜疾病的预防有重要意义。禁止杀母畜，不允许母畜出境；改良畜种，杂交改良成功的绥米驴、秦川牛，在边区粗放饲养下，不仅体质好，而且体格还很大。

植树造林和护林是陕甘宁边区始终重要的农业政策。边区多次强调：“要把植树造林作为兴农政策的一项补充，多种植树可以增加边区空气中的水分，还可以防止旱涝灾害的发生，保持地表水土的湿度，调节温度，所以应该严加管理和保护现有的森林树木，并培植小树苗，为壮大边区的森林覆盖率打基础”。1938年2月，边区政府建设厅提出要对山上的树木进行严格的保护，禁止乱砍乱伐，并发动边区农民植树造林。于1941年1月29日，在乐天宇调研考察的基础上，一次性颁布了植树造林条例、森林保护条例、砍伐树木暂行规则，规定了可行性的具体政策。

（三）边区农村大生产运动政策

大生产运动从1939年至1945年为止，是边区整个农村经济政策中持续时间最长的。在1939年1月第一届参议会上，林伯渠提出要扩大生产运动，然后2月李富春在动员农民进行生产的大会中，果断地提出：“克服生活需求等困难，首先要我们自力更生，边区农村经济的建设，必须要边区军民自食其力的创造，才能有足够的财政收入，供给前方的战士和战争需要，才能使边区的老百姓不受封锁和战争的影响，过自给自足的生活”。从此，边区在党中央的领导下，从部队到学校、机关、农民，先后迈入大生产运动的队伍中去。

大生产运动开展以来，党中央第一代领导集体密切关注着发展的效果，并随时研究更新下一阶段的方针政策，详细内容包括：“大生产运动中要始终贯彻自己动手丰衣足食的主旋律，始终走将群众组织起来的群众路线，始终以努力发展边区经济，保障财政和生产生活供给为总方针”。同时，边区政府还通过劳模竞赛、发放奖励等各种形式来鼓励边区军民，让他们更积极更主动地参加大生产运动。边区农村大生产运动的政策零散地分布于农业及工商业政策中，并以农业为第一产业，春耕秋收、开荒运动，进行农副业生产，发展畜牧业，在陕甘宁边区开展各种经济成分的大生产运动，推动边区农村经济的成长和发展。

（四）边区农村金融相关政策

1．施办农贷的政策

1942年皖南事变后，边区开始发放和流通起边币，开荒、植棉、兴修水利等兴农政策出台后，党中央领导集体决定实行农贷政策。边区政府提了几点农贷政策执行中的注意事项：“一是农贷要真正落实到贫困群众的手中，不能被少数人私藏腰包；二是发放农贷不能有所偏颇，要尽可能遵循平均的原则，保证农贷有效地促进农业产业和农村副业的发展；三是对农贷的使用，应该加以规范和指导，做到专款专用；农贷应该做到不违农时，根据农民的季节需要发放”。1941年到1942年间，由于对农贷的不够重视，其支出仅占边区生产建设总费用的极小一部分，农贷政策也不够健全。毛泽东曾经针对农贷的问题，说道：“边区贷款既有私人性质的贷款，又有合作社贷款，两者必须要兼顾，贷款主要对象是边区农业和合作组织，其次还有一小部分的副业贷款和商业贷款，贷款目标是实现边区粮作物产量上的提高，牲畜数量上的增加，农村小商品经济贸易的繁荣等。”在了解农贷重要性之后，这项政策工作被提上边区的议事日程中。首先，设立了系统性的农贷机构组织，包括边区农贷委员会及县级农贷委员会，边区银行在各县组织了农贷办事所，并在各个村成立起农贷小组，方便农贷的发放和管理。其次，规定了农贷发放工作的方针，并对如何农贷发放的形式做了说明。1942年1月10日，边区政府规划出了农贷的基本任务，并附带了暂时的实施办法，在文件中指出：“农业是边区经济的命脉，必须要投入大量的资金，保证农业的发展；农贷的工作方针是：一是要以生产时效迅速为基准，增加粮食为目标，具体以耕牛、农具为主贷款业务；二是先试点，再推广；三是尽可能地满足农民的资金需求，能多不少；四是要将农民手中富余的钱集中起来，仅是贷款并不能充分地满足农民的生产，所以还需要与社会游资结合使用；五是贷款对象要明确”。1943年1月，关于青苗、植棉等农贷实施相关的政策和法规条例相继发出，为更好地实施农贷政策提供了保障。

2．成立农村信用合作社的政策

边区农村的借贷关系在土地革命时期被完全停止，随着国内和平的出现，农村借贷需求增加，政府虽然举办过农贷政策，但不能解决全部的农村资金周转政策，又因借贷生息被认为是违法的，有钱人不敢放贷，没钱和缺钱的借贷无门，因此高利贷乘机而行。1944年，私人放账利息高达30%—50%，“挖蹦子账”每集利息15%—20%，在缺乏市集交通不安全等地普遍流行着青苗的探买探卖。除此之外，“钱会”“请会”式的高利贷徘徊在延安这个区域，这些高利贷的剥削方式对农民和整个农村经济是不利的，所以边区政府决定成立信用合作社的政策来遏制这种“探卖一季粮食，三年翻不过身”的高利贷。

1943年3月第一个农村信用合作社在延安南区沟门成立了，由此边区政府试行各种政策方法来推动发展这一事业。政府制定了组织借贷的政策，即自给有余类农民的钱存起来，转借给没钱去发展生产的人民。信用社在其中起着组织人民的游资，发展农民生产的杠杆作用。信用社制定了利息政策：一是逐步降低利息，以达到低息借贷，抵制高利贷进一步发展；二是为保证农民积极主动地去合作社存款，利息不能过低于民间一般数，使二者之间趋平，因此利率制定应以物价变动和生产利润为准；三是生产用的借款利息，应低于商业借款。同时边区政府综合当时的整个环境，规定了特殊的放款政策。即，第一，信用社必须做到“请会”严守信用，对这类贷款实行按月收钱的制度，不能及时交付的由保人垫付；第二，银行最好低利放款给信用社，以便其逐步放低贷款利息，为群众解决困难。1944年6月《关于信用合作社问题》制定了存款政策：“一是利导——必要的利息和保证还本付息；二是自由——随时存取，不受限制”。1945年进一步在放款办法、存款办法、入股办法、利率升降根据和信用与生产、消费的关系等信用社业务问题方面做了政策规定，如放款政策包括生产放款和有借有还的临时借款，放款应求实效，所以一定要在放款前检查其用途，然后再做选择，放款利息根据不同时期不同的用途有不同的规定。政策还规定要克服单纯的营利思想，制定严格的制度，进一步的提高信用合作社。信用合作社政策适应了边区农村的环境，调剂了农村金融，发展了边区农村经济。

（五）边区农村劳动力相关政策

1．边区农村移难民、妇女及改造“二流子”政策

边区土地与劳动力的严重不平衡造成生产运动的开展受到限制，因此奖励移民成为边区经济建设中非常重要的一项政策。边区政府1940年就有优待移民的决定，1941年又有两次通告，1942年春又颁布了优待条例。

1940年陕甘宁边区移民垦殖政策规定及其办法包括：（1）成立移民垦殖委员会掌管一切事务，比如调查现有土地和劳动力的情况，统一管理和分配、划定招垦区等。（2）规定了优待移民的办法，包括移民原有财产的管理权问题、三年内免征一切劳役、税役等。（3）举办移垦移送有耕作能力之农民。（4）移民应享有的土地待遇包括公有土地均照例登记、统一私人土地的移民垦殖租价，保证其永租权。（5）建立自治组织或保证其享有同等的政治教育权利，加强卫生设备，保证移民健康。（6）实行奖惩办法。

1943年3月发布了《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》，具体包括免费医疗优待、民主自由权利及人权财权之保障等权利享受、移难民申请登记事项内容等18项具体的政策办法。1943年2月规定了农村妇女的生产计划要与家庭计划相结合，必须克服无实际内容的漏洞，以各种生产方式进行组织、鼓励妇女改革，破除封建礼制对其的束缚，要深入了解并解决农村妇女生产中的困难，增加其经济利益等七项规定妇女生产的方法政策。

边区劳动力调剂除移难民、妇女外，还有一部分涉及二流子改造的政策。1941年5月1日《施政纲领》中规定“分配给二流子耕地、获得职业和参与教育的机会，纠正一般群众对游民群众的过度轻视”。各地改造二流子的政策主要包括：（1）深入调查各个二流子的差异情况，然后根据边区政府制定的标准划分成二流子、半二流子及非二流子；（2）加强党政对二流子的改造工作，劝导其好好生产，帮助他们制订计划，并且定时检查帮助，必要时采取强制实施的政策办法；（3）为他们解决生产生活上的难题；（4）拉动二流子参加到劳动互助组织中进行再教育。

2．边区农村劳动互助合作政策

边区耕地面积连年扩大，虽然有移难民、妇女和二流子参与劳作，但劳动力的增加速度却远落后于耕地面积的扩大速度，因此民间原有的各种劳动互助自发的增长流动起来。1941年，《农业生产互助合作小组暂行组织条例》颁布，从总则、资本、组织、组员、权利与义务、借款与分配、清算与解散、奖惩八个方面做了22条主要的劳动互助方法的政策。1942年毛泽东主席在高干会有关经济问题的指示中强调：“各县要积极组织劳动互助，极大地发展农民的集体劳动。”政策还要求各县普遍实行变工、扎工，并实施表扬劳动模范的方法，使农民切实地感受到组织的好处，积极地参与到农村劳动互助合作中来。1943年1月，边区政府肯定地认为：“变工和扎工的这种农业生产合作方式，虽然范围小，但应用到边区的生产实际是十分相宜的，如果政府加以有效地领导，变工和扎工就是有效合理地分配劳动力，提高农业生产的微型组织方式”。11月毛主席在边区第一届劳模大会上提到：“目前我们经济上组织群众最重要的形式就是合作社”。这些政策指示在一定程度上推动了边区农村劳动互助合作的发展。

（六）改良耕作方式，提高农业技术的相关政策

陕甘宁边区自然条件差，再加上不管是落后的耕作方式还是生产技术都在一定程度上导致边区农村农业经济的落后。1941年1月29日，边区春耕运动的规划信中指示：“应该推进农业耕作法不断地改良，向农户普及深耕浅种的耕作手法，选良籽，多施肥，发展水利，消除农植物的虫害病害问题等”，政府还在计划书中多次重申精耕细作、勤锄草、秋天翻地，并实行套种、间种等兴农措施，为增加肥料，还号召农民修厕所，拾积牛羊等粪便，喂养更多的家畜；定期对农作物进行病虫害的检查，等等。其次，边区政府还制定了“水利兴修，水土保持，土壤改良”的一些农业基础工程建设政策。最后，为了提高农业生产技术，边区设立了研究农学的独立性办事处和部门。1940年成立光华农场，主要进行农业和畜牧业等方面的研究工作，底下包括农业艺术、园林艺术和畜牧兽医组三个分组。边区还专门地成立了农业性学校、农学会等教研部门，从事农业改良工作研究。