第二节 21世纪以来若干突发公共卫生事件的影响、处置与启示

2003年SARS事件后，世界卫生组织提出“Public health Emergency of International Concern, PhEIC”（国际关注的突发公共卫生事件）一词，专指通过疾病的国际传播造成其他国家公共卫生风险，并有可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件。自2007年《国际卫生条例》颁布以来，世界卫生组织宣布了6次国际关注的突发公共卫生事件，分别是2009年墨西哥甲型h1N1流感疫情、2014年全球脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015—2016年巴西“寨卡”疫情、2018开始的刚果埃博拉疫情以及2019年底发生的COVID-19疫情。在这里，我们简要回顾分析两次突发公共卫生事件发生的原因、产生的影响、处置方法以及经验教训，以期有助于应对COVID-19疫情。

一 2003年的SARS疫情

（一）疫情及影响

2002年12月5日，全球首例非典型肺炎患者在广东河源被发现，随后发现护理该患者的多名医护人员被感染。SARS的疫情暴发期正值我国春运时期，大量的人口流动使得疫情迅速在国内蔓延，之后逐步蔓延到东南亚及欧美等地。2003年3月15日，世界卫生组织正式将该非典型肺炎命名为SARS。

关于SARS病毒的来源，2003年科学家们鉴定出其源自一株冠状病毒，并在广东牲畜市场销售的果子狸中发现了基因类似的病毒。但随后研究发现，大量SARS相关冠状病毒在中国的菊头蝠中传播。这意味着致命毒株可能源自这些蝙蝠，再通过中间宿主果子狸传播给人类。2007年，石正丽研究团队报道了对云南省一处洞穴内菊头蝠种群展开的为期5年的检测研究，该研究发现在一个菊头蝠种群内所含的病毒毒株中存在传播给人类的SARS病毒的全部基因组成分。

2003年上半年，SARS疫情波及我国24个省（市、自治区）266个县（区）。此次疫情中，中国内地累计确诊5327人，死亡349人；同时还波及全球4大洲32个国家和地区，全球累计确诊8439人，死亡812人。直至2003年6月底7月初，世界卫生组织才先后将中国香港（6月23日）、中国大陆（6月24日）、中国台湾（7月5日）从疫区中除名。2003年7月中旬，全球不再增加新增病例和疑似病例，疫情基本结束。

SARS具有高传染性、高病死率的特点，严重威胁我国民众的生命安全，加之人们对其传播机制和途径并不了解，又缺乏有效的预防和治疗手段，民众的恐慌心理不断升级，出现抢购生活、防疫物资等各种应激行为。SARS疫情不仅对民众的身心健康造成了较大伤害，还影响了我国经济发展、社会稳定和对外交往，同时也影响了全球经济。据亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB）统计，受SARS疫情影响，全球在此期间的经济总损失额达到590亿美元。其中，中国内地经济的总损失额为179亿美元，占当时中国内地国内生产总值（Gross Domestic Product, GDP）的1.3%；中国香港的经济总损失额为120亿美元，占当时香港GDP的7.6%。国情研究专家胡鞍钢指出，SARS对我国农民纯收入的影响较大。相较于2003年第一季度7.9%的农民纯收入增长率，第二季度农民纯收入出现了3.3%的负增长。SARS疫情对物价也有短暂冲击，还引起股市短暂下跌。由于我国被划入疫区，所以外贸、旅游等行业也受到一定的影响。

（二）处置方法

由于当时并未开发出有效的疫苗预防，也无特效药物可用于治疗，为了控制SARS疫情蔓延，我国主要采取隔离和检疫的控制手段，通过病例监测、患者隔离和接触者追踪观察三项主要措施，并辅以适当的公共卫生策略，切断传播渠道，在短时间内有效地控制了疫情发展。

其具体防控措施包括以下几个方面。①政府组织统一指挥与统筹，即政府指挥协调，动员全社会共同参与，同时加强国际协作与地区交流，控制和管理传染源。②建立严密的监测报告系统，通过分级诊治制度，集中力量降低病死率。③切断传播途径，建立健全的传染性疾病控制及隔离措施，对暴发点和人员实现封锁和隔离。④保护易感染人群。⑤建立完善的传染防治法律法规，依法采取控制措施。

此外，为稳定经济发展，政府颁布了一系列政策以扶持受影响较大的行业，如培养新的消费热点和经济增长点，抓紧出台促进汽车生产和消费的政策，改善电信和互联网业务的消费环境，促进外贸出口和利用外资等。此外，还出台了抗击疫情的货币政策和财政政策，如保持信贷合理增长，对医疗、医药等资金需求给予支持，对疫情较重地区给予倾斜，减免受疫情影响较大的行业的税收等。

（三）经验教训

SARS疫情蔓延的教训有多个方面。首先是认识不足。SARS疫情初期，卫生行政部门虽然采取了一些措施，但由于没有意识到这是一场突发公共卫生事件，没有采取更严格的控制措施，导致疫情进一步蔓延。其次是疫情信息掌握不够准确。当时，由于未对传染性疾病疫情实行属地化管理，部分地区上报的信息不全面、不及时，因此无法正确判断疫情的严重性，也加剧了民众的恐慌心理。最后是当时我国疾病预防控制体系和应对机制还不够健全，难以对突发公共卫生事件形成准确预警和有效应对。

最终能战胜SARS疫情的经验也有很多。①政府统一领导。政府的统一指挥协调，保障了各项措施的坚决落实。②群防群控。动员群众广泛参与，各类组织充分发挥作用，形成群防群控体系。③信息公开。疫情扩散后，及时通过媒体公布疫情信息，树立对人民高度负责的政府形象，消除民众恐慌心理。④依靠科学技术。广大科技工作者和医务人员努力查找病毒、病因，探索有效的治疗方法，使防控工作不断取得成效。⑤规范防治。政府及时将SARS作为法定传染性疾病管理，制定并公布了《突发公共卫生事件应急条例》等文件，将防治工作纳入规范化、法制化轨道。

二 2009年甲型H1N1流感

（一）疫情及影响

2009年3月，墨西哥一名5岁小男孩开始发烧，并伴有头痛和眼睛痛。虽然小男孩服用退烧药退烧了，但他身边的邻居们相继发烧，并且与小男孩的症状十分相似。类似的病例不断增多，这引起了墨西哥政府的关注。然而，此时疫情已经开始蔓延。4月下旬，美国和墨西哥均有多人感染，世界各地也开始有类似感染病例的报道。4月25日，世界卫生组织宣布甲型h1N1流感事件为国际关注的突发公共卫生事件。2010年3月，全球疫情基本得到控制。8月进入疫情后期。世界卫生组织称，截至2010年6月11日，甲型h1N1流感席卷全球，模型计算感染人数多达数千万，致死约2万人，给人类留下难以忘记的惨痛记忆。

2009年4月，美国疾病控制和预防中心在感染者样本中发现了一种新型甲型流感病毒，该病毒的基因组是由北美猪系的h1N1和欧亚猪系的h1N1流感病毒的基因重组而成的。因此，该病毒被称作“猪源性甲型流感病毒”。随后研究发现，甲型h1N1流感病毒是猪流感、禽流感和人流感三种流感病毒基因重组后产生的新毒株。2009年4月30日，为避免“猪源性甲型流感”一词对人们的误导，世界卫生组织宣布用“h1N1型流感”替代“猪源性甲型流感”，中国则按自己习惯将其称为“甲型h1N1流感”。

从2009年3月开始，甲型h1N1流感波及全球，给全球造成了巨大震动，其中墨西哥所受影响较为严重，所有学校停课，大型集会活动取消，餐厅、酒吧、歌厅等商业娱乐场所停业。此次疫情对我国也产生了较大影响。据卫生部网站2010年4月2日通报，截至2010年3月31日，我国31个省份累计报告甲型h1N1流感确诊病例12.7万余例，其中境内感染12.6万例，境外输入1228例，死亡病例800例。我国经济也受到了一定的影响。2009年正值金融危机之后，我国经济复苏的基础尚未夯实，甲型h1N1流感的暴发对旅游、航空、外贸等行业产生了不良影响。并且由于此次流感源于猪，这使得猪肉价格在短时间内大幅下跌，农民收入进一步降低。

（二）处置方法

世界卫生组织及时警示了这场疫情的严重性。2009年4月27日，世界卫生组织宣布流感大流行警戒级别为4级；4月29日，又将警戒级别提高到5级；6月11日，再将警戒级别升为6级。这是世界卫生组织近40年来首次将警戒级别提升到6级。

我国第一时间响应了应急机制，并采取了一系列措施。①成立应对甲型h1N1流感联防联控工作机制。在世界卫生组织通报疫情后，我国迅速成立了由卫生部牵头、33个部门参与的应对甲型h1N1流感的联防联控工作机制。在防控工作中，始终坚持科学防控，基于疫情形势的动态分析和专家组的深入论证，采取有效控制措施。②采取严格的口岸出入境检验检疫措施。因为疫情始发于国外，所以我国政府在疫情初期采取了极严格的口岸出入境检验检疫措施，包括登机检疫、体温检测、健康申报等工作，并对密切接触者实行严格的医学隔离。③加强对密切接触者的管理。为防止疫情传播蔓延，卫生部门在对病例实行定点医疗机构隔离治疗的同时，对密切接触者进行医学隔离观察。④加强监测和报告。进一步扩大完善流感监测网络，提高监测水平，动态监测全国流感流行病学和病原学特征变化，并加强流感样病例监测。⑤不断调整和完善病例诊断和治疗。随着对疾病认识的不断深入，疾病诊断和治疗措施也在不断地调整和完善。一方面，根据确诊病例的轻重程度采取分级治疗，定点医疗机构主要收治重症病例及高危人群，而对轻症病例则采取居家隔离治疗的方法。另一方面，我国在治疗方法上积极发挥中医药的作用。⑥积极研发甲型h1N1流感疫苗，开展疫苗接种工作。2009年5月27日，世界卫生组织确定甲型h1N1流感疫苗生产用毒株，并将其发放至世界各国的疫苗生产企业。2009年9月初，我国生产的甲型h1N1流感疫苗通过专家审评，获批正式投产并用于人体接种，中国成为全球第一个可以应用甲型h1N1流感疫苗的国家。

（三）经验教训

甲型h1N1流感事件是我国继2003年SARS事件之后最严重的突发公共卫生事件。我国借鉴SARS事件的处置经验并吸取了当时的教训。除了在第一时间启动应急管理体系，政府还在舆论引导方面发挥了巨大的作用。相较于SARS事件，我国政府在处置本次事件时积极主动回应舆情，公开疫情信息，有理有力地应对国际舆论，在一定程度上避免了社会民众的恐慌，稳定了社会局面，未造成严重后果。

三 对公共卫生事件处置的几点启示

以往处置突发公共卫生事件的经验教训为我们提供了若干重要启示。应对突发公共卫生事件，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。科学有效地应对突发公共卫生事件，还应注意以下几个方面。

（一）高度重视，尽早处理

有关部门应高度重视突发公共卫生事件可能的发展态势和后果的严重性，不可掉以轻心，不可存有侥幸心理。各方面措施宜早不宜迟。一旦出现疫情，就应对相关病例做到早发现、早诊断、早隔离、早治疗。

（二）及时、全面、准确地掌握实情

及时、全面、准确地把握突发公共卫生事件的真实情况，是正确处置突发公共卫生事件的基本保证。有关部门要通过多种方法和渠道，全方位获取突发公共卫生事件的相关数据和信息，并进行交叉验证与核实，以保证对突发公共卫生事件风险的准确评估。

（三）信息公开

加强信息公开，让民众及时掌握突发公共卫生事件的相关信息，避免因信息不透明引发不必要的民众恐慌。

（四）以科学理性的态度应对事件

公共卫生事件的应对涉及多个学术领域的专业性工作，应坚持以科学方法解决专业性问题。各层级各方面都应保持应有的理性态度，既不可低估风险，也不必高估风险；既不可反应不足，也不必反应过度；既不可过度乐观，也不必过度悲观。要充分尊重专业人士特别是高级别专家组的意见和建议。

（五）统一领导、果断决策、有力执行

强化统一领导机制，避免政出多门和相互抵触。对出现的新情况、新问题，有关部门应迅速做出反应，坚持科学、民主的原则，依法果断决策，抢占先机，把握主动权，避免因优柔寡断而贻误战机。执行部门应切实担责，确保政令畅通，落实措施不懈怠、不走样。

（六）做好舆论引导和民心稳定工作

舆论混乱或不实言论传播会引发民众恐慌，进而导致事件处置工作陷入被动状态，因此要做好舆论引导和民心稳定工作。

（七）资源保障与统筹协调

充分的人力、物力、财力等资源保障是至关重要的。应设法保障医用物资和民用物资的供给，提高生产和运输能力，重视资源筹集的前瞻性和资源配置的科学性。统筹协调各方面资源，集中优势力量解决关键问题。

（八）重视高新技术的运用

重视运用大数据、人工智能等高新技术手段处理突发公共卫生事件，以提高事件应对工作的质量和效率。

（九）重视医学手段与心理学措施的结合

人的身体健康和心理健康是相互影响的。科学应对疫情既需要医学的手段，也需要心理学的方法。

（十）发挥党员干部先锋的模范作用，提高群众参与群防群控工作的积极性

党员干部冲锋在前，能起到模范带头作用。建立和运行分类管理、分级负责和属地控制体系。完成工作量巨大的群防群控工作，需要社区、网格人员和各方面民众的积极参与。