2.2　中国的住房制度与住房功能发挥

住房具有双重属性，既是一种消费品，又是一种投资品。住房的双重属性意味着住房既能满足人类对居住空间的需求，发挥居住功能，又能满足人类对资产保值和增值的要求，发挥资产功能。然而，住房功能能否发挥以及在多大程度上得以发挥，主要取决于所处的制度环境，即所谓住房制度决定住房功能发挥。本节首先考察中国现行的住房制度以及由其决定的住房功能发挥情况，然后分析有中国特色的住房制度在中国城镇化进程中扮演的角色。

2.2.1　中国特色的城乡住房制度

“城乡有别”是中国住房制度的最大特色，即在城市和农村分别实行截然不同的住房制度。城市和农村住房制度的差别主要体现在住房用地制度和住房供应制度两大方面：

首先，住宅建设用地方面的制度完全不同。土地是任何建筑物赖以存在的基础，我国在城市和农村实行的住房用地制度差别很大。在城市，住房建设用地实行有偿有期限使用，即城市土地归国家所有，个人或企业可以向政府申请使用国有土地，但获得国有土地使用权需要支付土地出让金，且不能超过最长使用期限。在农村，住宅建设用地称为“宅基地”，实行无偿无限期无流动使用制度，即农村土地归集体所有，如果农民需要使用宅基地，需要以集体经济组织成员身份向集体组织提出申请，在规定的用地面积标准内无偿取得宅基地使用权，对宅基地使用没有最长期限限制，但不允许擅自转让宅基地使用权。

其次，住房建设、供应、分配和消费等方面的制度完全不同。1998年底全面推行城市住房制度改革后，城市住房的建设、供应、分配和消费等都实现了商品化和市场化。住房被作为一种商品看待，其生产、分配、交换和消费都同普通商品没有太大区别。住房由专业的房地产开发企业开发建设，通过住房市场出售或者出租给潜在需求者，需求者在市场上使用货币购买或者租赁住房。购房者聘请专业的物业服务公司提供物业管理服务，也可以自由在市场上将私有住房出售或者出租。而在农村地区，住房制度自新中国成立以来始终没有太大改变，一直沿用自建自用的小农经济模式。农民自己出资，在取得的宅基地上建设住宅，建成后归自己家庭所有和使用，同时不允许农民自由转让宅基地和住房。

文献研究表明，世界上似乎没有哪个国家和中国一样在城市和农村实行完全不同的住房制度。在资本主义国家，普遍施行财产私有制，土地和房屋都允许私人所有，私人合法财产受法律保护，当然政府也可以像私人一样拥有土地和房屋，只不过国有财产的比重比较低。在实行社会主义制度的国家中，也难找到类似于中国的城乡住房制度。社会主义国家普遍施行土地国有制，基本不允许私人拥有包括土地和房屋在内的任何私人财产。就连中国学习最多的苏联，也没有实行城乡二元的住房制度。因此，中国的城乡二元住房制度是与中国具体国情密切相关的制度创新，是非常具有中国特色的，是独树一帜的。

2.2.2　中国城镇住房制度与住房功能发挥

中国现行的城镇住房制度形成于20世纪90年代末21世纪初。1998年是个转折点，因为这一年年底停止城镇住房的福利分配制度，实行住房货币化分配，而早在20世纪80年代，城镇土地制度改革就已经开始。中国城镇现行住房制度主要有以下特征：

第一，市场化的住房分配制度。在住房福利化分配的制度下，主要是工作单位将单位建设的住房按照职工的工龄、学历、年龄等因素“论资排辈”，提供给职工居住使用，得分高者获得较大较好的住房。不同于福利化的住房分配旧制度，现行住房分配通过市场来完成。像普通商品一样，住房连同其所占用的国有土地使用权在一、二、三级住房市场上自由流通。在住房一级市场上，一方是城市地方政府，另一方是取得了开发资质的房地产开发商。地方政府以招标、拍卖或者挂牌等方式将住宅用地有偿出让给开发商。在住房二级市场上，卖方是开发商，买方是购房者。开发商将新建商品房通过自由协商方式出售给购房人。在住房三级市场上，一方是出售住房的个人或企业，另一方是购买住房的个人或企业。出售方将其住房再转让给其他购房人。依靠市场分配住房的基本规则是“价高者得”，完全不同于旧制度的“论资排辈”。

第二，地方政府垄断的土地一级市场。依据《宪法》和《土地管理法》之规定，城市土地归国家所有。地方政府代表国家具体行使土地所有权，负责拟定和实施城市土地供应计划，因此，地方政府成为土地一级市场上的唯一供给者。依据现行《土地管理法》，国家建设只能使用国有土地，禁止在集体土地上进行房地产开发。因此，开发商获得住宅建设用地的唯一途径就是在土地一级市场上从地方政府手中“批租”。开发商如果希望在某一块集体土地上开发住房，只能先由政府征收为国有土地后，再通过出让方式有偿取得。

第三，规划管制下的商品房开发。尽管取得了国有土地使用权，但开发商开发住宅并不能任意行事，还应符合城市规划，受到规划管制。依据《城乡规划法》之规定，“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”是开发商在住宅建设开工前必须办理的法律凭证。

第四，市场和政府相结合的多层级住房供应体系。十三五规划纲要要求健全住房供应体系，即“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”。目前，在我国，中、高收入家庭的住房需求主要通过商品房来解决，低收入和最低收入家庭的住房需求主要通过公租房、廉租房和经济适用住房等保障性住房来满足。

第五，支持住房建设和消费的金融制度。住房金融在中国得到快速发展，成为支持住房建设和消费的必不可少的力量。房地产开发企业可以选择抵押贷款、发行债券或股票等多种方式为住房开发投资融通资金。购房人可以通过住房抵押获得“按揭”贷款，用于支付购房资金。购房人还可以选择商业贷款或者住房公积金贷款。

第六，住房消费的市场化服务制度。中国物业管理服务的市场化、社会化水平稳步提升，住房业主可以委托信任的物业管理公司提供保安、保洁等服务，既可以获得满意的住房服务，又有利于住房的保值增值。

中国现行市场化的城镇住房制度使得住房的居住功能和资产功能均得到充分发挥，主要表现有：

其一，城镇居民的居住条件大幅改善。城镇居民的人均居住面积由1978年的3.6平方米，增加到2015年的34.55平方米。⁽²⁾居住环境也得到较大改善，很多入住的小区绿树成荫，鸟语花香，环境优美。社区配套也十分齐全，生活在其中感到舒适、便利。城镇住房基本能够满足人们“安居”的需求，居住功能得到很好发挥。

其二，城镇家庭住房财富比重增大。城镇住房的价值量较大，住房成为城镇家庭中最值钱的财产。根据经济日报社中国经济趋势研究院2016年编制的《中国家庭财富调查报告》显示，家庭财富中最重要的组成部分是房产净值。在城镇家庭的人均财富中，房产净值的比重为67.62%，占到近七成。

其三，住房投资、投机活动增多。2003年至2016年的十三年间，城镇住房价格飞速上涨，其中不乏投资、投机需求的推波助澜，甚至出现“温州炒房团”等专业炒房团体。可见，城镇住房的资产功能不但得到了发挥，甚至发挥得有些过度。

2.2.3　中国农村住房制度与住房功能残缺

新中国成立至1953年，农村实行土地的农民所有制。1953年开始的农业生产合作社运动将农村土地的农民个体所有制转变为群众集体所有制（高圣平等，2007b）。1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地归集体所有。1963年转发的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（《六十条》）规定，社员宅基地归生产队集体所有，地上附着物（如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等）则归社员个人所有。改革开放过程中，包括宅基地在内的农村土地归集体所有的基本制度始终没有改变。中国农村现行住房制度主要有以下特征：

第一，宅基地无偿取得和无限期使用。现行《土地管理法（2004年修订）》未规定宅基地有偿取得和使用期限。1990年曾试点农村宅基地有偿使用，⁽³⁾但为减轻农民负担，国务院在1993年取消了农村宅基地有偿使用费和超占费。⁽⁴⁾因此，农村村民可向村集体提出申请，经批准，在各省规定的面积标准内无偿取得一处宅基地，并可以无限期使用。

第二，规划管制下的农村住房自建自用。现行制度并未禁止成规模或有组织地开发建设农村住房，但现实中农民通常以家庭为单位在宅基地上建设住宅，建设资金家庭自筹，自行设计并组织完成建设。但2007年实施的《城乡规划法》规定，农民建房需要办理“乡村建设规划许可证”，以避免住房“私搭乱建”。不像城镇，农村缺少支持农民建设住宅的金融制度。

第三，“一户一宅”，司法实践禁止农村住房流转。“一户一宅”成为现行《土地管理法（2004年修订）》对宅基地管理的一项重要原则，一是因为集体拥有的宅基地资源比较有限，一户多宅或面积超标可能导致滥占耕地，二是为了体现公平原则。关于宅基地的取得、行使和转让，在《物权法》草案审议稿中曾有过激烈的争论（赵树枫，2015），⁽⁵⁾但最终实施的《物权法》第153条规定：“适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《土地管理法（2004年修订）》并未明确禁止农村住房和宅基地转让，只是规定农村村民出卖、出租房屋后，不得再获得宅基地。《担保法》将宅基地列为禁止抵押的财产。学者将其解读为禁止宅基地转让和抵押（江平，2008），司法实践也是如此惯例性操作的，但也有学者认为经不起推敲（陈小君等，2010b）。另外，现行制度还禁止宅基地和住房向集体组织以外流转。⁽⁶⁾事实上，农村住房的建筑物部分属于农民私有，其转让是自由的，但由于住房和宅基地不可分，实践中禁止宅基地转让和抵押，其实也就禁止了住房和宅基地流转。自2008年开始，为了破解“空心村”难题，国家开始鼓励宅基地退出和集体经济组织内部的宅基地转让。⁽⁷⁾

中国农村现行的住房制度只注重发挥住房的居住功能，而忽视了其资产功能。这主要是因为，现行宅基地制度是在社会保障体系未覆盖农村的背景下确立的，带有一定福利色彩，宅基地承担着一定的住房保障功能（胡康生，2007）。即国家将宅基地无偿提供给农民，并允许农民自己建造住所的目的是希望农民在农村“安居乐业”，而不鼓励农民将住房建成后转让牟利，也就是将住房视为农民家庭的消费品，而非投资品。农村住房只发挥了居住功能而未发挥资产功能，主要表现有：

其一，农村住房利用的主要状态：自住或闲置。农民根据家庭经济条件建设的住宅，主要满足家庭自身的居住需要。尽管我国城镇化速度很快，但仍有近一半人口居住在农村，这些在城镇化中选择留在农村的家庭，仍然居住在自己建造的住宅中。而那些选择迁往城市的农民家庭，由于转让住房受到限制，大多选择将农房闲置，一年中只在春节回家，或是若干年才回家一次。“空心村”成为快速城镇化过程中出现的一个焦点问题（刘建生等，2016）。

其二，自发的农村住房交易一直处于隐形状态。尽管现行制度禁止农村住房流转，但由于宅基地使用权流转具有很强的经济激励（朱新华等，2012），一些农民还是暗地里将住房转让、出租或者抵押，尤其是在经济发达地区和城乡接合部，这种现象非常普遍。农村住房自发交易依然处于隐形状态，反映出农民对显化住房资产功能的强烈诉求和住房资产功能受到压抑的客观现实。

其三，农村住房只有成本价而无市场价格。农民用于建设住宅的资金在住宅竣工后就沉淀下来，除了能够使用住宅获得效用，住房资产不具有任何保值和增值可能。尽管一些统计调查也获得了住房的资产价值，但这大多是按照建筑成本测算的，由于我国农村公开住房市场基本上不存在，农村住房实际上并不存在市场价格。

可见，禁止住房和宅基地转让的现行农村住房制度抑制了农村住房资产功能的发挥，下文将利用微观调查数据库对此命题进行实证检验。

2.2.4　住房制度在中国城镇化进程中扮演的角色

改革开放后，在快速工业化和城镇化过程中，有中国特色的城乡二元住房制度曾经发挥了积极作用，主要表现在：

首先，城镇住房市场化改革为农民进城定居创造了条件。城镇住房分配体制改革之前，城镇居民的住房主要由工作单位进行福利化的实物分配。进城打工的农民通常在工厂从事临时性工作，在身份上属于“临时工”，不能像国营单位的“正式工”那样享受各项福利，也就没有资格获得福利分房。因此，农民工是很难在城市永久性定居下来的。1998年底实行住房的货币化分配以后，任何人都可以拿着货币像购买任何普通商品一样在房地产市场上购买自己中意的住房，这就为农民工在城市居住提供了条件。旧制度下，农民工有钱也买不到房，而在新制度下，只要经济能力足够，就能拥有住房。

其次，作为户籍制度的附属内容，二元住房制度避免了农民爆发式涌入城市。二元户籍制度的设计初衷就是要将广大农民固定在农村，优先保证城市发展。农业或非农业户口是一种身份标志，两种身份可以享受的公共服务内容有巨大差异。在住房方面，拥有农业户口者可以向集体申请无偿取得宅基地并自建住房，而拥有非农业户口者则可以享受城市住房保障。如果农民选择进城就业却无法获得非农业户口，就意味着既无法实际利用农村住房，又无法享受城市住房保障，因此，对于大多数农民来说，向城市迁移并非理智的选择。正因为二元住房制度以及二元户籍制度的其他附属内容对农民进城造成的阻力，才避免了农民爆发式涌入城市。

再次，带有保障性质的宅基地制度为农民进城提供了退路，发挥了“缓冲器”作用。农村宅基地制度是一项福利色彩浓厚的保障制度，所有农民家庭都有权无偿且永久获得一块宅基地。一些农民之所以甘愿冒着一定风险进城“闯天下”，其中一个原因就是，即使在城市闯荡失败、无法继续生存下去，还可以退回老家，至少还有那“一亩三分田”和一套宅院。

再其次，城乡二元住房制度催生了“城中村”和“小产权房”等迁移人口聚居区，成为吸纳进城人口的“海绵”。在那些被城市包围的农村或者城乡接合部的农村，现行制度既不允许直接进行房地产开发，也不允许农民将住房转让或者出租。面对巨大的住房需求，很多农村集体或者村民选择私下里将住房出租或转让，或是开发所谓“小产权房”。不少进城的农民工或者由于经济能力不足，或者由于不打算在城市永久定居，没有选择在城市租购商品房，而是选择在“城中村”或者城乡接合部租赁住房，或者购买价格十分便宜的“小产权房”，从而在城市形成迁移人口聚居区，这些地方像海绵一样为大批进城务工农民提供居住场所。

最后，促进了低成本的工业化和城市扩张。现行制度对国家征收集体土地规定了很低的补偿标准，使得地方政府能够以极低的经济成本将大片集体土地转变为国有，然后再以很低的价格出让工业用地，低的用地成本非常有利于工业化进程。

然而，随着我国经济快速发展和城镇化达到较高水平，现行城乡有别的住房制度也显现出一些弊端，主要表现有：

第一，人与房错配导致住房和宅基地资源浪费。快速城镇化过程中，随着大量农业剩余劳动力向城镇转移，城镇建设用地越来越吃紧，尤其是一些特大城市，人地矛盾更为突出。然而，农村住房和宅基地却不能在农民进城后进行适当流转，用于增加城镇建设用地，出现了人与房错配的不合理局面，这都是现行制度造成的结果。人与房错配显然是一种资源浪费，因为农民工“在农村盖房给老鼠住，在城市住得像老鼠”。根据国土资源部的数据，截至2014年，农村居民点空闲和闲置用地面积约为0.3亿亩，低效用地面积超过0.9亿亩，分别相当于城镇用地规模的1/4和3/4。⁽⁸⁾

第二，引起人口城镇化和土地城镇化失调。城乡割裂的住房制度一方面对人口向城镇迁移产生阻力，另一方面却对滥征土地产生推力，最终导致土地城镇化快于人口城镇化，两者速度失调。

第三，农业转移人口在城市的聚居区居住环境差。在“城中村”或城乡接合部农村，为了获得可观的租金收益，农村村民往往不顾一切地多盖住房，造成规划管制失控，私搭乱建普遍，“脏、乱、差”问题严重。进城农民工聚居区的居住环境很差，社会治安比较混乱，有些类似于西方国家的“贫民窟”。

第四，单向城镇化导致农村衰败。农村现行住房制度严禁城市居民下乡购买农村住房或宅基地，这就造成我国的城镇化是单向的，即只有农民由农村向城镇的迁移，不可能出现市民由城镇向农村的转移。单向城镇化必然导致农村越来越衰败，因为随着农村人口越来越少，农村住房逐渐破旧而无人修缮。城镇化必然意味着城市的发展壮大和农村的逐渐萎缩，然而农村的过快或过度衰落并非是健康的城镇化，健康的城镇化应能“留得住乡愁”。

第五，将农民固定在农村的理念已不适应人口红利消失的现实。我国已经于2000年进入老龄社会，随着“刘易斯拐点”的来临（蔡昉，2010），人口红利逐渐消失，从“人口红利”转向“制度红利”应该成为中国的战略选择（聂辉华等，2012）。现行城乡住房制度仍然基于将农民固定在农村的旧理念。在新形势下，应该转变理念，全面改革那些不利于农村劳动力向城市迁移的制度，既包括二元户籍制度，也包括二元住房和土地制度。