三、市场机制在公共应急管理中的作用

在为数不多的论及公共应急市场主体的研究中，大多数研究者要么将企业看作是公共危机的引发者，[23]要么将其定位为一个需要承担社会责任的捐赠者，认为“营利组织主要承担参与、配合、实施职能，重点是提供危机管理资源。营利组织在处理公共危机时可以通过体现其社会责任感，从而达到宣传企业、提升营利组织形象的效果。”[24]甚至认为企业应当“将社会责任列入企业经营战略，全方位落实企业社会责任”。[25]还有人主张政府在危机管理中与企业的关系，主要是对其严加制约监督，防止其囤积居奇、哄抬物价。[26]我们认为，此类问题尽管也属必须，但远谈不上重要，企业在公共应急体系中扮演的角色要比上述种种重要得多、积极得多。薛澜教授等人是为数不多的对市场机制的作用有着准确判断的学者，认为“在应急管理的过程中，政府还应该为充分地发挥市场作为一种政策工具的作用，保证应急管理目标的实现提供保障。市场在发展应急产业，提升应急装备能力方面具有重要作用。同时，政府还应该将市场机制作为一种有效的政策工具，推动物资储备、生产能力储备等在应急管理的不同环节、不同领域、不同地区进行有效的资源配置。”[27]我们认为，市场机制在公共应急管理中的作用至少体现在三个方面：一是以较低的成本储备公共应急能力；二是降低公共应急产品和服务的价格；三是提高公共应急资源的配置效率。而对于非常规突发事件的应对而言，第一点是最重要的。

首先，通过市场机制参与全社会危机应对能力的储备，相对于由政府单独完成这一任务的成本更低。由政府进行公共应急能力储备，需要长期投入巨大的人力、财力、物力进行维持和更新。而突发事件毕竟是小概率事件，需要大规模调动资源的非常规突发事件概率更低，如果是地方政府储备的应急资源，还无法跨区域调调剂使用。因此，政府储备的资源很可能长期“备而不用”，从静态上来看，大多数资源都处于闲置、浪费状态，“养兵千日、用在一时”的背后是巨大的投入消耗。由于大部分投入最终都没有被实际使用而被消耗掉，反过来也限制了政府在公共应急管理中的投入规模，影响政府公共应急能力水平的提升。相反，如果将大部分公共应急产品和服务交由市场去提供，由市场来储备公共应急资源，成本就要低得多。一方面，在没有发生突发事件即没有发生政府购买行为的情况下，企业可以通过向其他对象提供应急产品和服务来获得收益、消化产能、维持运营，相关的资源要素不断处于流转和使用当中，不致造成浪费。另一方面，企业可以在全国范围内为政府提供应急产品和服务，在更大的范围内盘活资源，大大减少资源的积压和占用。如此一来，市场上的应急资源不断处于流动当中，而在动态上则是平衡的，全社会的公共应急能力一直保持在一个较高的水平上。此时，政府只需要储备较为有限的基本资源，保证能够即时性地提供基本的公共应急服务即可。一旦突发事件的应对活动对资源提出了更高需求，政府也可以向市场购买。这种“藏力于民”的做法，将极大地减少公共投入。例如，对于突发事件的应急救援目前主要有两种模式：一是由政府建立应急救援队伍，分属各级政府及相关主管部门，在身份上属于现役军人、公务员或事业编制人员；二是由部分企业建立应急救援队伍，在承担本单位的应急救援任务之外，必要时还可以应政府征召就近对其他企业实施应急救援，并由被救援企业支付救援费用，但并不面向市场开展应急救援服务，矿山、危化品生产等行业目前就采用这种模式。我们可以发现，无论是上述哪一种模式的救援队伍，其所属政府部门或企业都必须聘用相应人员并负担其全部的工资福利待遇，并承担应急救援所需的设施、设备、技术、教育、训练等费用。但是，这些队伍承担的应急救援任务毕竟是有限的，其投入和产出远远没有达到均衡。而按照市场化的思路，政府只需要保留两类应急救援队伍：一是综合性的救援队伍，应用于大多数常规突发事件的救援，向公众提供基本的应急救援服务，这种职能主要应由消防队伍来承担；二是针对某些特殊类型突发事件的救援队伍，如核事故、海难，这些救援任务很难由企业完成，不具备市场化的空间。除此以外，其他的应急救援业务都可以交给市场去完成，既可以设立专业的应急救援企业，也可以允许企业自备的救援队伍自主对外提供服务。大规模突发事件发生后，政府自有的救援队伍一旦不敷使用，便可以通过有偿方式征召使用这些队伍，极大提升应急救援能力。

其次，市场可以提供更廉价的公共应急产品和服务。无论是以政府为主还是以市场为主来提供公共应急产品和服务，其最终成本都要由公共资金来负担。只不过，在政府主导的模式下，这种成本是直接发生的；在市场主导的模式下，则是在发生购买行为时间接发生的。实质性的差别在于，由政府提供公共应急产品和服务是一种垄断模式，其最终结果必然是既支付了较高的成本，又无法提供令公众满意的产品和服务；如果主要依靠市场来完成，通过市场主体间的充分竞争，就可能有效地降低同等产品和服务的价格。这一点，在其他非自然垄断的公共服务提供过程中，已经得到了反复证实，公共应急领域也不会例外。“在一个竞争性环境中，市场面临着持续的降低价格的压力，而消费者也在持续寻找着在更高的价格与釆取其他方法降低风险之间的均衡。这种市场机制就为其他的巨灾风险管理措施的出现提供了永恒的动力，同时该进程也在相关科学和技术的进步中发挥着重要的作用。”[28]例如，2011年，北京房山、门头沟发生了两起人员野外被困事件，北京市公安局出动警用直升机进行救援。尽管救援费用高昂，事后新京报的调查显示有近3成公众认为应该付费救援，但事实上警方并未向被救援者收取任何费用。[29]无独有偶，2012年1月2日，一名外籍儿童在张家口滑雪时受重伤，接到求救的北京急救中心紧急派出直升机救援，并收取了高达10万元的救援费用。但根据事后调查，10万元的费用并不是由被救援者直接支付的，而是由伤者家属通过保险公司找到第三方国际救援组织，后者再通过联系北京999急救直升机帮助转运完成。因为伤者事先进行了投保，此次救援的大部分费用是由保险公司支付的。尽管在上述的两种模式之下，救援费用最后都通过某种方式由社会分担了——前者通过税收，后者通过保险——但在政府主导模式下的救援资源极其有限，类似的救援案例只是凤毛麟角，普通公众根本不可能广泛、稳定地期待享有这样的服务。而通过商业模式，越来越多的人却可能通过购买保险而获得此类服务。两者优劣，一目了然。

最后，市场化有助于提高公共应急资源的配置效率。在政府系统内部，存在众多承担应急管理职能的部门和机构，职能交叉、权责不清、叠床架屋的情况十分常见。在政府主导的公共应急体系中，行政机关配置资源的原则并不完全从实际需求出发，而往往会受到部门利益或其他因素的左右，从而造成资源的不合理分配。例如，由民政部门牵头的防灾减灾机构、由水利部门牵头的防汛抗旱指挥机构、依托政府办公机构设立的应急日常管理机构等都认为自己负有储备应急物资的职责，都在建立自己的应急物资储备库，并分头管理和使用。再如，在应急救援队伍方面，经过多轮重复建设，我国现有各类应急救援人员已达50余万，分散于多个部门和行业，但网络化程度很低。在玉树地震、舟曲泥石流等灾害救援中，国家国际救援队、国家地震救援队、公安消防救援队、地方政府及其部门临时组建的各类救援队、解放军、武警等全部到场，导致狭小的地域内人满车满为患。而这些救援队又各自为政，相互之间没有沟通协作，救援效率十分低下。[30]因此，在政府主导的模式下，公共应急资源的配置效率是比较低下的，无论我们如何梳理不同政府机构间的应急管理职能，如何在政府间建立起各种各样的合作机制，都无法从根本上克服这样的难题。而在引入市场机制的情况下，一方面，企业以利润为导向，公共应急资源将按照社会实际需求进行配置，从而减少对资源的不合理占用；另一方面，通过市场竞争的优胜劣汰，在公共应急的各个细分市场上最终只会存在有限的企业，从而促使资源向最有竞争力的市场主体集中，最大限度地减少重复投入。

尽管“公共危机的公共性决定了其解决途径的非市场性”，[31]即公共危机的应对不可能完全交给市场去完成，但诚如上文分析，这并不意味着其部分目标——甚至是较为重要的目标——不能够借助市场机制来实现。由于突发事件应对的效果直接关系到政府合法性的维持和巩固，因此，应急管理必然应当由政府主导。但政府主导并不等同于政府垄断，政府虽然在社会事务管理中占据资源和权力优势，但这种优势只是相对的。政府能力和理性的有限性已是现代公共管理的基本常识，以非常规突发事件对资源和能力需求之巨大，政府已经无法独力支撑，必然需要建立起多元共治的公共危机管理格局。而在这一格局中，除了对社会力量的有效吸纳，也应当充分重视市场机制功能的发挥。市场在公共危机应对的各个阶段都可以凭借自身优势扮演资源和服务提供者的角色，[32]除此以外，市场化的保险机制还是最重要的突发事件损失分担机制。