一、引言

自2003年SARS危机以来，以“一案三制”——应急预案、应急体制、应急机制和应急法制——为核心的我国公共应急管理体系，在短短的十年时间之内获得了阶段性的快速发展。2006年10月，中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》更将“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”确立为构建和谐社会的重要目标之一，对应急体系建设的任务做出了如下概括：“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。”2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出要“健全公共安全体系”，“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。”

在这样的背景下，“一案三制”中的应急法制作为公法与公共应急管理的一个交叉领域获得了长足发展。2007年底，作为应急管理基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）颁布施行，标志着我国的应急法制体系框架初成。[1]此后，我国便密集发生了南方雨雪冰冻灾害、“3·14”藏独事件、汶川大地震、三鹿奶粉事件、襄汾尾矿库溃坝事件、甲型H1N1流感、“7·5”乌鲁木齐打砸抢烧事件、玉树地震、舟曲泥石流灾害等一系列重特大突发事件。现有的应急法制体系在这些事件的考验下，显示出了相对于以往的一定的优势，但也在短时间内暴露了严重不足。这种不足的最集中表现就是：当前的应急法制体系还不能很好地满足应对突然性更强、发展形态更复杂、损害后果更严重的非常规突发事件（巨灾）的需要。无数事实已经表明，伴随着以工业化与城市化为中心的巨大社会变迁进程，中国社会已经进入了风险存在更普遍、风险等级更高的“风险社会”时期。“阶级社会的梦想是每人都想或应该分一份馅饼。风险社会的理想是每人都应该免受毒害。”[2]这必然要求我国的公共应急管理系统要在当前的基础上作出更加深刻的变革。那么，如何在这一新的背景下继续完善我国的应急法制体系，实现法律对社会风险治理的有效回应，最终完成应急管理过程的法治化，这就成了立法者和理论研究者必须共同面对的新挑战。

在笔者看来，未来我国的应急法制体系能否真正适应突发事件（尤其是非常规突发事件）应对的需要，充分发挥对应急管理过程的支持与保障功能，而不是反过来成为其制度桎梏，关键在于我们能否准确判明公共应急管理法治化的目标和重点所在。而要做到这一点，就必须重新认识应急法的本质到底是什么。对此，只有重新界定应急法制在整个应急管理系统中的位置，即明确应急法制与应急体制、应急机制、应急预案三者的内在关系，才可能获得准确的解答。