三、作为分析工具的社会性别理论
1.社会性别的方法论意义
社会性别理论把两性关系作为最基本的社会关系，认为它是社会关系的本质反映，从分析两性关系入手可以发现社会关系和社会制度的根源和本质，从而将社会性别理论变成强有力的政治、经济和社会文化的分析工具。
首先，社会性别理论揭示了两性关系的经济本质，认为作为基本社会关系的两性关系实质上是生产关系的反映。
就像阶级、民族、国家这些概念一样，社会性别关系是经济生活中两性在占有生产资料和劳动成果方面的不平等关系。这种不平等关系由于与阶级、民族、国家等诸种关系相交叉重叠而长期被排除在人们的视线之外。女性在生产、再生产(生育)领域中的贡献，被视为男权社会中的附属价值而不被承认，这导致女性自身价值长期被贬抑、被排斥。同时，在经济领域，由于社会分工的存在，女性长期被束缚在家庭领域(私人生产领域)，而父权制社会分工的制度化，也迫使女性放弃外出工作的权利，即使在法律和名义上获得了这种权利，但在激烈的职场竞争中，由男权控制下的社会梯级分工结构，也使得女性鲜能与男性一较高下，只能屈就于层级较低的工作。这种经济生活中制度化的不平等，反过来从文化上强化了女性在智力和体力方面的劣势，又成为强化父权制的借口。
就像马克思恩格斯早就十分清楚地指出的那样，女性平等社会地位的获得只能伴随着整个人类解放的到来而到来，只有在消灭了私有制和社会分工的情况下才有可能。女性解放的开始一步，就是要从私人领域走向公共领域：“只要妇女仍然被排除于社会的生产劳动之外而只限于从事家庭的私人劳动，那么妇女的解放，妇女同男子的平等，现在和将来都是不可能的。妇女的解放，只有在妇女可以大量地、社会规模地参加生产，而家务劳动只占她们极少的工夫的时候，才有可能。”注50社会分工导致的经济上的不平等是两性关系其他方面不平等的深刻根源，这是马克思主义女性主义的共识。
其次，社会性别理论作为一种分析工具深刻地揭示了两性关系的政治本质，即“性的政治”或“性别政治”。
西方政治思想的一大特点是源于柏拉图和亚里士多德的“二元论”和“两分法”。在社会性别理论看来，西方政治理论绵延至今的“二元论”和“两分法”，不但制造了私人领域与公共领域的对立、自然和文化的对立，而且制造了男人世界与女人世界的对立。在私人领域与公共领域的二元对立中，公共领域表现的是理性、克制、秩序与和谐，而私人领域则代表了伦理、情感、无序与混乱，因而公共领域在本质上优越于私人领域，并制约私人领域。同样，在自然与文化的对立中，文化表现的是对自然的征服力，文明的进化就表现为科学技术等人类智慧对自然王国的征服。男人世界与女人世界的对立，只不过是前两种对立关系在社会生活中的反映，因而，女人世界对应的是私人领域，是自然领域，而男人世界对应的是公共领域，是文化领域。女人天然是伦理、情感、无序和混乱者，而与理性、克制、勇敢和秩序无关，因而与私人生活、情感和伦理联系着的女性是不适合过公共生活的，换句话说，是应该被政治所排斥的。正如学者们所观察到的那样，“把女性和男性在私人领域和公共领域中区分开来，并把他们分别置于私人生活与公共世界中，这种分离的方式是……一个复杂的问题，但是，形成这一复杂现实的基础是人们相信女性的本质属性就是恰当地从属于男性，她们合适的位置是在私人的家庭领域。男人则适当地存在于两个领域中，并统治着两个领域”注51。激进女性主义的代表人物米利特据此断言，除了种族、等级制度或阶级之外，社会性别制度也是西方社会中的一种基本政治形式。政治是利用一切可能的形式来运用权力，而父权制是所有其他权力形式的根源，我们的社会和其他所有的历史文明一样，都是父权制社会。注52
最后，社会性别理论还是一种新的社会文化分析工具，其独特之处在于从两性的角度观察社会性别关系是怎样在历史中被不断叙述和塑造的。
社会性别理论的深刻之处就在于其不断深入追问：在人类文明中，对女性观念特征和行为模式的期待，也即不同文化的共同的性别意识和性别观念是怎样形成的？社会性别理论提出的一个令人震惊的结论就是，现实存在的性别关系是由历史过程中某一特定阶段形成的男性霸权持续巩固的结果。这种男性霸权的巩固有赖于一套话语和符号的灌输，其根本是因为男性在政治经济上占据了优势地位，从而把自己的价值观和意识形态作为整个社会必须信奉的价值和观念。并且，这样的性别意识形态不仅通过文化演化、传承，而且还通过法律和政治制度不断地强化，使得人们理所当然地把既存性别差异当作一种宿命来接受。注53这种深刻的社会文化分析，使社会性别理论在承认性别的生物性基础上，更加注重与此相伴生的社会性。
也许作为分析工具的社会性别理论过多地显示了自己的批判锋芒，但是这样的批判和解构却使我们能够深刻认识社会性别的本质，从而准确界定男性与女性问题的关键。
由于社会性别理论关注的问题极具现实性和针对性——它的理论视角无时不在地触及社会关系、社会制度和社会治理，又由于它观察问题的视角迥异于其他社会理论，因此这一理论对于我们研究和观察社会问题来说有着巨大的方法论意义。从总体上讲，社会性别理论要求：
第一，用变化发展的眼光看待社会性别。人的社会性别是在对家庭环境和父母与子女关系的反应中形成的，并在社会文化的变化中不断改变。人的社会性别不仅因时间而异，而且因民族地域而异，是一种特定的社会构成。社会性别理论打破了社会性别不可改变的宿命观，对传统的性别观念提出了挑战。
第二，将女性视为发展的主体。社会性别理论认为，在社会发展中，女性与男性处于平等的主体地位。因此，在精神上，女性应该独立自主，摆脱依赖男性的软弱心理；在处理与男性的关系上，应当与男性结成彼此尊重、平等相处的伙伴关系；在对待国家和组织的态度上，应该主动争取自己的权益，不能成为一种工具。
第三，反对孤立地研究女性和女性问题。社会性别理论认为，考察女性问题，应该将其放在男女两性共同塑造的社会角色和权力结构中，不能将女性孤立地割裂出来。在社会性别制度和性别结构中，不仅包括男女两性之间不平等的权利关系，同时也有对男女两性发展的不同限制和制约。
第四，注重不同政策或项目中对男女两性影响的分析。社会性别理论注重分析哪些政策和项目能真正使男女不平等的社会性别关系有所改善，哪些反而强化了传统的社会性别角色，加剧了男女两性之间的不平等关系，从而消除性别不平等或性别歧视。
由此可见，社会性别理论在解构传统性别关系与性别观念的同时，也在努力建构新的社会性别关系与社会性别观念。这种理论说到底是要从探寻两性关系的奥秘开始，认识人的本性，又在深入了解人的本性的基础上，寻找构建良善社会关系、提高社会整体福祉的新途径，并由此形成社会性别分析范畴。因此，社会性别理论对一系列社会问题的本质和根源的回答，对于我们更加全面地了解公共管理和公共政策的价值、手段和目标有着极大的启发意义。它提出的一系列问题，譬如，社会性别不平等的根源——经济生活、社会关系、社会制度、权力关系——都可能依靠自身的分析范畴找到答案，从而帮助提醒人们在制定公共政策、从事公共管理的活动中，必须深入理解问题的本质，把正义、平等、公正的价值观纳入到性别构成的现实实践之中。注54
2.社会性别的理论与实践意义
社会性别理论起源于20世纪60年代的西方女性运动，之后，这一概念引发的社会性别理论建设，成为西方女性/性别学研究的一个重要理论成果，促进了学术领域的繁荣和丰富，引导了女性运动的深入发展，并对公共管理和公共政策的研究与实践产生了深远的影响。在学术领域，社会性别理论为女性主义学术研究开辟了新的视野。据不完全统计，在美国，有250多个研究所、700多所高等院校有女性学系或研究中心，每年向学生开设3万多门与社会性别理论相关的课程，培养跨学科的社会性别学的专家注55，其中就包括公共管理学科。同时，社会性别理论在发展过程中积极地参与了学术思潮的交融，女性学学者将社会性别理论的分析视角引入历史学、文学、人类学、心理学、社会学、教育学、政治学和公共管理学等一系列社会科学领域，创立了跨学科的社会性别教学机构，深化了众多学科领域对人类社会的认识和阐释。社会性别理论逐渐成为社会科学领域中一个不可或缺的分析范畴。该理论也逐渐影响了公共管理及公共政策分析领域的研究和发展，该领域越来越多的学者把社会性别理论运用到自己的研究中。
面对社会现实，社会性别理论向人们展示了这样一个观点：社会性别是在社会制度和文化中形成的，可以通过政治和宣传的影响进行重构，因此，政府及各类组织应该注重女性在社会性别发展中的作用，有责任也有可能在决策中引入社会性别分析视角。目前各国政府在公共决策和实践中对社会性别问题分别采取了五种态度：
(1)性别歧视。持这种态度的政府决策层，往往以现有社会中的性别分工为依据，巩固和强化男女不平等的社会性别制度，并通过强制措施进一步剥夺女性权益。
(2)性别平等。认为每个人，无论男女，都拥有人的基本权利，政府的基本职责是确保每个人得到平等对待的政策保障。这种态度很容易抹杀男女两性之间存在的差异，政府往往以男性的标准来要求女性，从而加重女性的社会负担。
(3)积极差别对待。政府正视男女在实际生活中存在的生理和社会差别，对女性所处的不利环境采取积极的纠正和保护措施。但是基于这种态度的行动只是一种治标不治本的补救措施。
(4)性别中性。政府没有意识到整体社会利益结构中男女两性的差异，将其视为无差别的利益群体，政府政策可以无差别地对待，既不采取任何保障女性权益的措施，也不有意识地强化性别政策。世界上许多政府管理行为普遍采取性别中性立场，其结果往往是制定出忽视女性发展的政策。
(5)社会性别意识。政府意识到男女性别的差异，认识到这些差异与社会性别制度密切相关，政府的职责不仅仅是帮助女性解决具体的权益受损问题，还要积极改变根深蒂固的社会性别结构，从而改变社会性别秩序。这一态度强调男女两性共同参与管理，共同发展，是性别平等的较高境界。目前国际社会和越来越多的国家逐渐认识到在两性关系上诸多以前为人们所忽视的理论和现实问题的盲点，并积极采取措施，推动社会性别意识进入公共决策领域，努力使社会性别意识主流化。
新中国成立后，我们将男女平等作为一项基本政策确立下来，打破了几千年来“男尊女卑”的传统性别观念，女性得以解放并加入到社会主义建设队伍当中。女性可以做和男性一样的工作，可以参与国家的政治与行政生活，法律也规定了女性在人民代表大会和行政系统中的最低比例。因此，人们一度认为，在我国，男女不平等已经是一个无须讨论的议题了。
然而，在中国，一个特殊的现象是我们无法漠视的。我们虽然制定了以男女平等为核心内容的相关法律，如《宪法》、《婚姻法》和《妇女权益保障法》，但这些法律在实施时却往往呈现弱化的趋势，在部分社会性别研究学者眼中，性别偏见和性别歧视甚至有所强化。现实的情况是，我国现阶段还存在着一系列的性别不平等问题。世界银行2002年在《中国国别社会性别报告》中，对我国现阶段存在的社会性别问题进行了详尽分析。注56
就业的性别不平等现象日益加剧。中国女性就业的比例比世界上许多国家都要高，然而随着劳动力市场的放开，两性的收入差距也拉大了。1990年，中国女性收入是男性的83%，而到了1999年，女性收入只有男性的70%。两性之间收入差异产生的主要原因是女性就业者集中在报酬比较低的领域，而管理层以及技术要求较高的位置大多被男性占据。
女性相对贫困现象日益突出。1949年以后的中国，贫困现象主要出现在乡村，然而现在贫困也在城市滋长。有研究表明，中国农村贫困人口已经女性化。由于男性外出打工，越来越多的女性承担了农活，农业生产的主力军女性化也就意味着贫困的女性化。都市中的贫困在中国是个比较新的现象，女工在下岗人口中占有和其总人口很不协调的比例。相对男性，她们的失业率高得多，再就业也困难得多。
教育的“市场化”带来了受教育机会的性别不平等。在中国，两性之间受教育程度的差距仍然是阻碍实现男女平等目标的重要因素，尤其是在农村，这种差距可能会因为教育的“市场化”而扩大。女性中较高的文盲率和女孩中较低的受教育程度对于女性的经济机会及社会地位有着显而易见的影响。
医疗的“市场化”和计划生育政策在一定程度上加剧了中国的性别不平等。医疗制度在向市场过渡的过程中，免费的医疗保障越来越少，必然导致个人及家庭医疗支出加大，进而影响到女性的健康和生活质量。在一些“重男轻女”思想还比较严重的地方，计划生育政策加剧了女性地位的下降，而较低的社会地位又增加了女性的易遭损害性。家庭暴力、拐卖妇女儿童、农村女性居高不下的自杀率，这些现象说明受传统观念影响，中国女性在社会中的地位仍然较低。
中国女性在参政方面进展缓慢。1949年以来，在中国共产党组织里，女性在其中央委员会的席位在1973年上升至最高点——10%，但到1997年跌到了5%，党内仍然是男性占绝对主导地位。
以上描述不尽全面，但足以让我们看到存在的问题。虽然我国政府采取了一系列措施试图解决男女不平等问题，但我国现行行政管理体系中主体层与客体层社会性别意识的缺失使得这些措施往往达不到预期效果。
首先，公共管理主体层社会性别意识缺失。公共管理主体层主要是指公共管理部门的实施者及政府公务员。在行政权力系统中，高层是决策层，拥有较大的权力意志，中层和基层往往是决策的贯彻执行层，权力较小。而且，正职领导的影响力往往大于副职领导。在我国公务员队伍中，高层即决策层中女性领导比例很小，而且多为副职，不能使女性性别权利的要求形成自上而下的政策影响力。另外，中国的女性公务员大多负责诸如教育、卫生、环境、妇女/儿童/残疾人权益保护，以及社会福利等社会性的工作，而男性公务员则主导着权力更大、资金更雄厚的部门，诸如国家安全、金融、建筑、能源、水利和对外关系等。注57这样的分工进一步延续了女性传统角色的定型，使得女性难以参加政治行政及经济体制改革等关键领域的大部分决策。行政权力体系决策层中女性的缺失，容易导致女性群体利益的边缘化。男性主导的权力系统，很难有社会性别意识并自觉地从社会性别视角关注女性群体利益。
其次，公共管理客体层社会性别意识发展不均衡。公共管理的客体层是指公共管理的受众即公民。在我国，“男尊女卑”、“男主外女主内”的传统思想一直有比较肥沃的土壤。即使是受过高等教育的女性，也很难摆脱这些观念的影响，更多地把这当成一种无须改变的习惯。换句话说，在客体这个层面上，女性自身的性别意识还没有被彻底唤醒。虽然近年来女性学/性别学在我国有了较大发展，一大批女性学学者正在举起社会性别意识的大旗，但这一力量太过微小。我国女性学学者虽然在使社会性别意识进入决策主流的领域里做了大量的工作，但恐怕其更重要也更为根本的任务，是唤起包括男性在内的广大民众的社会性别意识的觉醒和觉悟。
由于社会性别意识在公共管理主体层的缺失和客体层的不均衡发展，使得我国公共管理研究和实践的公共性不够完整。部分社会性别研究学者认为，长期以来，我国社会中女性在利益表达过程中往往处于失语状态，女性问题往往得不到社会和政府强有力的关注，因此，我国公共管理实践中的一些公共政策是漠视女性利益和社会性别盲视的政策，因此也就忽略并在客观上丧失了公共管理的公共性这一核心价值。
3.引入社会性别理论的价值取向：本土化和主流化
综上所述，我们清楚地看到，社会性别理论承认从分析两性关系入手可以发现社会关系和社会制度的根源和本质，从而将社会性别理论变成强有力的政治、经济和社会文化的分析工具，而这所涉及的恰恰就是公共管理所涉及的领域。但我国开展社会性别研究的主要力量来自于社会学和女性学领域，而最近几年快速发展的公共管理学科却在这一问题上出现了比较明显的缺位和失语。在我国公共管理的学科设置中，主要突出了行政管理、社会保障、教育管理等政策形成过程和政策领域，往往把社会性别问题简单地看成是社会学和女性学的问题，即女性问题。正如本研究已论述的，社会性别关系是最基本的社会关系，它是公共管理领域不能忽视的问题。从方法论上看，社会性别理论可以作为强有力的政治、经济和社会文化的分析工具，为公共管理和公共政策领域提供新的研究视角。所以，将社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践应该是时候了。
但同时，我们也应该看到，社会性别理论作为一种历史和文化的产物，其历史还是很短暂的，它将随着社会的发展和变迁而不断变化和发展，如何运用它来指导鲜活的实践活动也应是一个不断探索的问题。对于公共管理的研究和实践来说，尤其如此。本研究认为，在充分认识社会性别理论在公共管理研究与实践中的价值的同时，还应该考虑这一理论在我国公共管理的研究与实践中如何应用的问题。基于此，本研究提出如下值得探讨和关注的问题：
首先，应努力消化吸收社会性别理论的基本内容，并对其进行本土化的改造。社会性别理论主要产生于西方，它与西方历史文化有一脉相承的关系，是在西方主流思想基础上演化出来的一支。它所提出的一系列概念、范畴，一方面基于解决世界范围内人们所关心的共同问题，因而具有价值上的普适性；另一方面由于其西方知识身份，其产生、发展和对于解决社会问题的指导作用又与西方语境密不可分。中国有着特殊的历史传统，社会制度和文化价值观与西方也有着很大的差别，因此，在引进这样一种理论和分析工具时，必然要与中国社会的实际相结合，加强吸收和消化的工作，对其进行本土化的改造。
同时，我们还应清楚地意识到，西方公共管理中的社会性别观念和实践与中国相比有着更高的起点，在一般人群中的影响也已经比较深入，所探讨和关注的理论和现实层面上的问题已经出现多元分化的趋势，围绕各项公共政策都有着颇具针对性的不同理论流派作为其支撑和指导，因而在西方性别平等理论已深刻地体现在政府的政策过程之中，对西方国家政府管理实践已产生了较大的影响。我国政府非常重视两性平等的问题，并且把男女平等当作社会主义价值观和伦理观的一项重要内容加以倡导，在实际政策制定中也有着明确的体现。《婚姻法》、《继承法》、《劳动法》以及《妇女权益保障法》等法律和政策的制定与落实也使得男女平等超越了宣传层面，深入到现实政策和社会规范层面。“男女平等”、“妇女能顶半边天”、“同工同酬”等口号有撼动人心的力量，国家关于女性参政和干部结构中的女性比例问题也有比较明确的规定。但现实是，我们国家有着几千年两性不平等的历史，两性不平等作为深层文化结构和社会心理至今还在很大程度上左右着国民和社会对性别的认知。两性平等能在多大程度上从政策口号转变为政策行动，或者政策层面上的两性平等能在多大程度上演化为人们行为模式上的文化认同，这些问题都是值得推敲的。特别值得进一步追问的是，上述相关法律和政策制定的背后是否潜藏着男权主导的观念和意识，两性平等在多大程度上是国家改造社会的一项措施，在多大程度上是在两性主动参与和推动下的社会性别平等实践。自上而下的国家行为，或是自下而上的社会行动，从来都是判断国家和社会之间关系模式的标尺。如果政府管理实践中的两性平等只停留在政府推动的层面，而缺少广大政策执行者和一般民众的了解和参与，两性平等的政策实践就很有可能落空或者停留在表面。更进一步，如果要推动两性平等向更深层次拓展，那么人们就不能不在理论上追问政策背后潜藏着的驱动力究竟是什么。是以男权社会为两性关系所做的界定为准进行政策驱动，还是以包括男性在内的性别觉醒为政策的内在驱动？这不能不引起人们的思考。西方性别理论在这些问题上有着深入的讨论，形成了各种流派之间互相论争的繁荣景象，西方政府的政策实践深受这些争论的影响。这必须引起国内理论界和实践界的充分重视，以便构建具有中国特色的本土化的社会性别理论，用于指导我国公共管理的研究与实践。
其次，应将社会性别意识主流化的原则和观念纳入我国公共管理和公共政策的研究与实践中。在公共管理中关注社会性别问题的本土化，其出发点和落脚点，最终应该是社会性别意识的主流化。因为归根结底，社会性别理论的学习和构建还是要解决以两性为主体的社会问题，是要将社会性别理论的普适性价值充分运用于公共管理的研究和实践之中。
1997年联合国经济及社会理事会的报告认为，“把性别问题纳入主流是一个过程，它对任何领域各个层面上的任何一个计划行动，包括立法、政策或项目计划对女性和男性产生的影响进行分析。它是一个战略，把女性和男性的关注点和经历作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑，以使女性和男性能平等受益，不平等不再延续下去。它的最终目的是达到社会性别平等”注58。社会性别意识主流化的实践活动，并非仅仅是在公共管理现有的活动中添加“女性成分”或“两性平等成分”，而是在注重各层次、各领域提高女性的参与度的同时，还要把男女双方的经验、知识和利益应用于符合共同发展的公共管理事务中。它强调的重点在于追求两性平等，通过公共政策和公共管理活动确保两性平等成为经济社会发展领域的首要目标。它并不仅仅专指女性，当男女有一方处在极其不利的位置时，主流化就会成为有性别区分的活动和平等权利的行动。这些有性别区分的干预对象可以全部是女性，或男女都有，或全部是男性，以使男女都有能力参与发展活动，并从中获益。其目标是改变不平等的社会和体制结构，使之对男女双方都公平和公正，并获得平等的发展。
对于我国公共管理和公共政策的研究和实践来说，社会性别意识的主流化既是一个理论问题，也是一个实践问题。
在理论上，应加强对社会性别理论的研究。首先是在借鉴、吸收西方社会性别理论资源的基础上，做好中国特色的理论建设工作。要强化社会性别的学术研究，在项目、资金、学科、学术队伍建设方面加大投入。其次是加强社会性别理论的宣传和普及，通过文化传播，将新型社会性别观念和意识，内化在政策制定者、公共管理实践者和一般民众的思维方式和行为模式之中。
在实践上，首先应着眼于社会性别理论如何用于公共管理实践，提高政策制定者、实践者和一般群众对社会性别问题的敏感性，通过交流培训、标杆示范、试验推广等一系列方式，启发人们在社会性别问题上的自觉意识，帮助界定社会性别问题，推动社会性别的政策实践。其次是营造新型社会性别的观念氛围，塑造新型社会性别的行为规范，提高对社会性别问题的认知能力、表达能力和规范能力，构建新型的社会性别关系，并在实践中将社会性别理论作为公共管理和公共政策的基本意识和基本知识加以倡导和运用。