第一节 上海推进城乡经济社会发展一体化的主要历程

上海早在20世纪80年代就提出推进城乡经济社会发展一体化，但在每个发展阶段都有不同的内涵和重点。

一 第一阶段：20世纪80年代，围绕农村工业化推进城乡一体化发展

1978年党的十一届三中全会之后，以农村土地实行家庭承包经营责任制为重点的农村改革率先发起，长期以来蕴藏在农民群众中的积极性像火山一样爆发，农民收入增加，农村富余劳动力增长，为发展农村的第二三产业创造了十分有利的条件。随着农村改革的深入，人们的购买力增强，特别是对各类日用工业品的需求大大增加，而当时城市工业由于土地、厂房、资金、劳动力比较紧张等因素，生产能力不足，城市工业向农村扩散已经成为必然趋势。作为大城市郊区的上海农村，开始突破单一的农业格局，“无农不稳、无工不富、无商不活”，上海郊区农村经济由原来单一的农业经济向第一、二、三产业协调发展的农村经济转变，乡镇企业异军突起，农村工业化发展进入快车道。

但是，对于城市工业向农村扩散，对于上海郊区发展乡镇企业，当时在城乡各级领导中思想是不统一的，甚至有的地方责难声不断。1982～1986年，中央连续颁发了5个关于农村改革的1号文件，重申了鼓励“发展多种经营和社队企业（后改为乡镇企业）”，鼓励各级领导干部“思想更解放一点，改革更大胆一点，工作更扎实一点”，提出“放活农村工商业”。在这种背景下，上海市委市政府为了统一思想，1984年在制定全国第一个城市经济发展战略时，率先提出“城乡开通”“城乡一体”的发展理念。在1986年上海市农村工作会上，市委市政府主要领导在报告中提出了上海要城乡开通，实施城乡一体化发展的战略，确立了上海农村工作的“一二三四”工作方针：一是加快城乡一体化建设，二是坚持两个立足点（农民口粮立足自给，城市主要副食品供应立足郊区），三是促进三业（一二三产业）协调发展，四是建设四个基地（大工业扩散基地、副食品生产基地、外贸出口基地、科研中试基地）。城乡封闭的体制逐渐被打破，农村经济社会得到了快速发展。郊区乡镇工业产值从1980年的51.5亿元增长到1990年的301.23亿元，增加4.8倍；职工就业人数从1980年的83.55万增长到1990年的164.27万，增加近1倍；郊区经济增加值从1984年的66亿元增长到1990年的170.87亿元，增加1.6倍；农民人均纯收入从1980年的401元增长到1990年的1665元，增长3.2倍。城乡居民收入差距缩小，城乡居民人均可支配收入比从1980年的1.59∶1，缩小到1990年的1.3∶1。随着农民收入的增加，上海郊区出现了上海解放以来的第一轮建房高潮：除崇明岛外，郊区各区县的大部分农民，在这一时期完成了从草房到瓦房，从平房到楼房的建造。农民从改革开放和推进城乡发展一体化、农村工业化中得到好处。

二 第二阶段：20世纪90年代，围绕三个重心转移推进城乡一体化发展

1992年邓小平南方谈话后，改革开放的春风吹拂了祖国大地，上海郊区又迎来了新一波大发展的高潮，外资企业、乡镇企业、民营企业如雨后春笋般的涌现。但是，随着农村经济大发展高潮的到来，上海郊区农村基础设施日显落后，20世纪80年代以来乡镇企业粗放经营、集约化程度低的矛盾逐步突出。因此，从90年代开始，上海市委市政府提出了“三个集中”的战略，即各区县建设工业园区，推动郊区工业向园区集中；鼓励务工进城农民把自己的承包经营土地流转，推动农地向规模经营集中；鼓励进城经商务工农民进城落户，推进农民向集镇集中。与此同时，市委市政府调整了对郊区农村产业发展的方针，从原来的“一二三”产业发展排序的方针，调整为“二三一”产业发展排序方针。

为适应郊区农村发展需要，从20世纪90年代之后，上海市委市政府加快了城乡经济社会发展一体化的战略布局，提出了“三个重心转移”，即基础设施建设从中心城区向郊区转移，开展以路桥为重点的基础设施建设，加快郊区高速公路建设，实施“15、30、60工程”，每个乡镇到上下高速公路道口的时间不超过15分钟，在本区县内上高速公路到每个乡镇的时间不超过30分钟，在全市范围内上高速公路后到任何一个节点不超过60分钟；工业发展从中心城区向郊区转移，在郊区建立九大工业区，对上海全市生产力发展的布局做出了重大调整，鼓励市区大工业到国外招商引资，通过合作、合资等办法引进了一大批国外跨国公司、大企业到郊区工业区落户；经济发展重心从郊区向市区转移，提出“繁荣繁华看市区，水平实力看郊区”。城乡之间的要素流动逐步加速，城乡经济的联系在深度和广度上都发生了历史性的变化。

郊区工业产值从1990年的301.23亿元增长到2000年的1715.92亿元，增长4.7倍；郊区经济增加值从1990年的301.2亿元增长到2000年的1305亿元，增长3.3倍；农民人均纯收入从1990年的1665元增长到2000年的5596元，增长2.4倍。在郊区经济增加值中第一二三产业的比值从1990年的19∶59∶22，到2000年调整为6∶57∶37；在农民纯收入中，工资性收入、家庭经营收入、转移性及财产性收入的比率，从1990年的64∶32∶4到2000年调整为77∶17∶6；城乡居民人均可支配收入比值从1990年的1.3∶1，扩大到2000年的2.1∶1。从以上数据可以看到，在城乡发展一体化方针的指引下，20世纪90年代上海郊区经济发展的速度要快于80年代，经济发展的水平和质量要高于80年代，但城乡居民收入的差距不仅没有缩小反而扩大，其主要问题在于到了90年代后期，城乡二元结构的矛盾越来越突出，农业生产资料不断上涨，但农民的税费越来越重，农民在农业生产中的收入减少，从事农业不能成为体面工作，有的还会亏损。因此，在1998年农村土地二轮延包时，许多农民表示不要土地，放弃承包地，农民家庭经营收入急剧下降。再加上1996年，农村集体企业改制后，农民从农村集体经济组织分享的以工补农资金、福利待遇减少，在乡镇企业从业的人数从1990年的164.27万人，到2000年下降为123.12万人，减少了41.15万人。农村改革遇到了农业农村自身体制之外的问题，需要通过实施城乡统筹、破除城乡二元结构问题，全面推动城乡经济社会发展一体化。

三 第三阶段：进入21世纪，围绕城乡统筹、破除城乡二元结构全面推进城乡一体化发展

进入21世纪之后，我国的农业农村工作进入了新的历史转折期，一是农村面临着新一轮的结构调整。改革开放以来，通过实施家庭承包责任制激发出农民群众积极性，依靠传统农村增产增收的潜力已经挖得差不多，而且，我国加入WTO之后，农业需要通过市场需求来调整农产品的生产结构。二是农民负担加重。在21世纪初，上海农民平均每亩的税费负担已经达到200元左右。三是乡镇企业经过20年快速发展之后，相对民营企业、三资企业，其体制机制灵活的优势逐步丧失，迫使大部分乡镇集体企业改制成为民营企业、股份制企业、私营企业。四是农民从事农业家庭经营的收入大幅度下降，导致农村土地第二轮延包时，有些农民不要土地。五是城乡二元结构体制的矛盾越来越突出。进入21世纪之后，上海和全国一样，随着农村工业化城镇化速度加快，通过工业化和城镇化，各级政府的税收和财政收入大幅度增长，但是，由于当时城乡二元结构体制，政府公共财政预算资金到不了农村，农村基础设施落后，教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，城乡差距不断拉大。以上这些问题，不仅涉及农业农村内部的深化改革问题，而且还涉及农村外部的改革问题，需要冲破长期以来形成的城乡二元结构的体制机制，走新型城镇化、工业化、农村农业现代化的道路，需要在中央顶层设计的前提下，全面推进城乡一体化。

从21世纪初开始，中央逐步对城乡一体化问题进行了系统部署：2000年开始，党中央国务院开始部署农村税费改革，并从农村税费改革入手，取消对农民承包土地的各项收费，取消农业税，增加对种粮农民等农业扶持补贴；党的十六大又提出了城乡统筹发展，十六届五中全会提出了“工业反哺农业、城市支持农村”“建设社会主义新农村”的要求；党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；党的十八大提出“美丽中国”的新概念，之后的中央1号文件又提出了建设美丽乡村的目标；党的十九大提出“实施乡村振兴战略”。从2004年开始到2018年，中央连续发了15个指导农村工作的1号文件。

根据中央的要求，上海从21世纪初开始，就率先开展了农村税费改革、农村综合改革，开展了农村经营体制改革，农村集体产权制度改革；开展了社会主义新农村建设，美丽乡村建设，实施乡村振兴战略；围绕“逐步实现城乡居民基本权益均等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化以及城乡产业发展融合化”的目标，不断破除城乡二元结构体制机制，全面推进城乡一体化、城乡融合发展。农村城镇化水平不断提高，郊区各区县的城镇化率从2000年的48%，到2016年已上升为70%左右（按上海本市户籍人口计算），全市城镇化率达到90%左右（按上海本市户籍人口计算）；郊区的国内生产总值从2000年的1305亿元、占全市4551亿元的29%，到2016年已上升为17437亿元（属地统计）、占全市28178亿元的62%；郊区工业总产值从2000年的1715亿元、占全市6968 亿元的25%，到2016年规模以上工业企业总产值已达到24544亿元（属地统计），占全市规模以上工业企业总产值31136亿元的79%；农业从业人员从2000年的84万人，到2016年已下降为 37.5万人，农业规模化经营水平大幅度提高；农民人年均可支配收入从2000年的5598元，到2016年已上升为25520元，增长3.6倍；但城乡居民年人均可支配收入的差距，仍从2000年的2.1∶1，扩大到2016年的2.13∶1。从以上情况看，在2016年上海郊区农村已经基本实现了农村工业化、农村城镇化，农业规模经营和现代化水平已经有了很大提高，工业和经济发展有了长足的进步，工业在上海全市经济中的比重越来越高。但上海面临的突出问题仍旧是城乡居民收入差距比较大，尽管2000年以来上海各级党组织和政府，不断深化改革，采取了许多破除城乡二元结构、推进城乡一体化的政策措施，但是从2000年到2008年，上海城乡居民收入差距仍然在不断扩大，从2000年的2.1∶1，到2008年最高已经达到2.4∶1，2009年之后，随着改革的各项措施不断落实到位，从2009年起，上海城乡居民收入差距才开始逐步缩小，到2016年缩小到2.13∶1。通过比较城乡居民年人均可支配收入的构成因素可以看出：2016年，在上海城市居民收入中， 工资性收入占60.3%，经营性收入占2.6%，财产性收入占14.1%，转移性收入占23%；在农村居民年人均可支配收入中，工资性收入占74.3%，经营性收入占5.4%，财产性收入占3.4%，转移性收入占16.9%，可见城乡居民收入主要差距是在财产性收入和转移性收入两项因素上，农村居民年人均可支配收入中，财产性收入和转移性收入还远远低于城市居民，还需要通过继续深化改革，推进城乡一体化来解决。