第一章 导论

一 研究背景

实现中华民族伟大复兴是中华民族近代以来最伟大的梦想。“中国梦”的核心目标可以概括为“两个一百年”，即到中国共产党成立100周年时全面建成小康社会，到中华人民共和国成立100周年时建成社会主义现代化国家。“中国梦”的主要动力有两大来源：第一，追求经济腾飞、生活改善、物质进步、环境提升；第二，追求公平正义、民主法制、公民成长、文化繁荣、教育进步、科技创新。当前和未来很长一段时间，我国最根本的需要还是追求经济腾飞和公平正义，即实现经济的持续稳定增长和社会的公平发展（中共中央对外联络部研究室，2013）。

我国过去40年在追求经济腾飞和公平正义方面取得了巨大成就。经济高速增长的主要原因是选择了符合自身要素禀赋的发展路径，并发展出了符合自身要素禀赋的产业结构（赵秀忠，2014）。我国经济总量的世界排名从1978年的第15位跃居到2010年的第2位；经济总量增长了130倍，经济增长速度是同期全球平均经济增长速度的3倍（隋福民等，2018）。改革开放40年来，我国经济的快速增长在相当程度上得益于充分发挥劳动密集型产业的优势，劳动密集型产业对中国经济增长的贡献率超过了90%（张华荣，2010）。除了经济方面的成就，我国在公平正义方面也取得了长足进展，是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家，为全球减贫事业做出了重大贡献。我国的贫困人口占比从1978年的63%降低到2014年的不到10%，累计脱贫人口达6.6亿人，同期全球累计脱贫人口为7.3亿人，也就是说中国对全球减贫事业的贡献超过了90%（人民网，2014）。然而，当前我国的要素禀赋和所处的国际环境已经发生了变化，我国在实现经济的持续稳定增长和社会的公平发展方面面临新的挑战。随着要素禀赋从资本不足而劳动力过剩转向劳动力供给逐年下降，我国经济进入了“新常态”阶段。在“新常态”下，经济增长从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，增长模式从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，以往的经济增长方式已经难以适应新的形势（吴敬琏等，2017）。

为应对“新常态”下的挑战，实现经济的持续稳定增长和社会的公平发展，政府制定了一些完善的措施，涉及人口政策、土地制度、金融体制、创新驱动战略、简政放权、构建社会服务体系等方面，但最根本的手段和途径是持续不断地提高人力资本的整体质量（国务院，2017）。在“新常态”的背景下，传统的经济增长方式面临巨大挑战。要转变经济发展方式，实现经济社会的可持续发展。现阶段，我国经济的可持续发展迫切需要转变传统粗放型的经济增长方式，调整产业结构（金碚，2015；逄锦聚，2016；李扬等，2015；张秀生等，2015）。经济转型的核心是经济增长方式的转变。经济增长将更多依靠人力资本和技术进步，归根到底是靠人的发展（李唐宁等，2014）。而高素质的人力资源储备是实现上述转变和调整的必要条件，因此需要提高人力资本整体质量，改善劳动力市场结构，为经济结构的升级和创新驱动提供持续动力。这客观上要求教育对我国经济社会发展起到越来越重要的作用。发展经济学指出，劳动生产率的提高依赖于人力资本的不断积累，而人力资本又包括劳动力健康的身体以及知识和技能的发展（Schultz， 1961； Becker， 1964）。伴随着近年来工资的快速上涨，我国在提供廉价劳动力方面已经没有优势，因此必须要将我国的工业从产业链的低端向高端提升。中国要从“产业链竞争”中取胜，必须有高素质的人才储备，考虑到未来一半以上的劳动力来自农村，因此通过教育提高农村人口的整体素质是未来我国提供高素质人力资源储备的核心手段。此外，一国的人力资本投资政策对未来收入分配差距的缩小具有重要意义，有助于消除不平等，促进社会公平发展（王从军等，2005）。

政府、企业和社会组织在缩小城乡人力资本差距方面都有自己的贡献。政府为应对“新常态”的挑战，提出供给侧改革，旨在从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，促进经济社会持续健康发展（新华网，2016）。供给侧改革的根本目的是通过技术进步和创新来提高社会生产力水平，而人力资本水平的提高在其中起到关键的作用（贾康等，2016；李翀，2016）。为此，政府制定了一系列新的体制机制和政策制度来提升人力资本，陆续部署落实教育领域的改革措施。我国在教育方面的投入持续增加，从1978年占GDP的2.1%上升到2013年占GDP的4.3%（教育部，2017）。近年来，中国更加重视农村教育投入，将教育经费向农村倾斜，特别是将农村义务教育全面纳入财政保障范围，推动农村地区教育事业加快发展，以求缩小城乡教育差距（中国教育新闻网，2013）。此外，加大教育投入还从扶贫角度促进了中国经济的持续稳定增长和社会的公平发展。在短期内，扶贫最主要的目的不是提高当前贫困人口的人力资本，而是通过改善其生活水平来回应对社会公平正义的迫切需求。但从长远来看，教育是最根本的精准扶贫（央视网，2017）。教育可以提升贫困人口子女的人力资本，缩小未来城乡人力资本差距，阻断贫困代际传递，促进社会公平正义的最终实现。

1996年，国际21世纪教育委员会在报告《教育——财富蕴藏其中》的序言中强调：“教育在任何社会的持续发展中起着重要作用”，并将教育作为“人的持续协调发展”的条件（联合国教科文组织总部，1996）。自20世纪60年代以来，教育可以改变个人命运和促进国家经济发展已经在研究者中成了共识。舒尔茨在《教育的经济价值》一书中写道：“人们通过对自身的投资来提高其作为生产者和消费者的能力，教育的经济价值就是这样体现的”（王善迈，1996）。

教育对人力资本形成与发展的作用可以通过教育生产函数表示出来。在教育经济学中，把学校或整个教育系统看作一个企业，把学生成绩、学生人数、学生未来的收入等看作教育的产出，把师资水平、学校的设施、课程设置、学杂费和学生的质量（包括学校教育质量和学生营养状况）看作影响人力资本培育和发展的五个要素（Hansen， 1970）。通过经济学的方法建立教育生产函数，分析各种投入对教育产出的影响。

（一）关于农村学生营养健康水平的激励研究背景（学生营养健康）

农村教育行动计划（Rural Education Action Program， 简称REAP）^[1]于2007～2010年在西部地区的研究项目发现，农村贫困地区儿童缺铁性贫血是导致其身体发育滞后的重要因素，对他们的身体健康构成严重威胁。由于贫血会导致学生大脑供氧不足，身体、智力发育受到影响，因而学生学习成绩受到影响，与城市和发达农村地区的学生相比，农村贫困地区贫血学生对新知识的学习明显要慢。长久如此，他们不仅在学习成绩上落后于别人，而且以后会因此辍学或者上完初中就外出务工，只能从事一些简单的体力劳动，而无法满足国家经济社会转型对高素质合格人才的需求。经过笔者所在项目组几年的项目实施和倡导，陕西省实施了“蛋奶工程”，宁夏也实施了“一天一个鸡蛋工程”，这说明政府决策层已经意识到了农村学生营养健康存在的问题，并且开始重视。2012年，在各方的关注下，学生营养问题引起国家管理层的高度关注，国务院为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》，提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生的健康水平，决定从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。中央财政按照每生每天3元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。初步试点范围包括680个县（市）、约2600万名在校生。初步测算，国家试点每年需资金160多亿元，由中央财政负担。鼓励各地因地制宜开展营养改善试点，中央财政给予奖补。将学生食堂列为重点建设内容，切实改善学生就餐条件。将家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准每生每天提高1元，达到小学生每人每天4元、初中生每人每天5元。中央财政按一定比例补贴。补助资金严格用于为学生提供食品，严禁直接发放给学生和家长，严防虚报冒领。全面公开学校食堂和学生营养经费账目及配餐标准，接受学生、家长和社会监督（教育部，2011）。

改善农村孩子的营养健康有多种方式，政府提供相应数量的补贴给学校，对于贫困地区的农村学生无疑是一个利好消息。但是，补贴款的使用是否得当、是否能够真正用于改善农村孩子的营养健康以及效果如何都与学校的管理方，尤其是校长有密切的关系。校长改善农村学生营养的动力是什么？以何种方式激励校长积极地、合理地使用补贴以更有效地促进农村小学生的营养健康？

鉴于此，REAP自2011年9月起在陕西、甘肃和青海三地开展学龄儿童营养健康项目——营养改善与校长激励项目，项目由陕西师范大学教育实验经济研究所、中国科学院农业政策研究中心、兰州大学、青海民族大学以及三地教育厅、市教育局和县教育、卫生部门等合作开展，以促进学生营养健康与贫困地区有益知识的传播为目的，通过科学严谨的实证研究，采用随机干预实验的方法进行公共政策的评估，从而推动我国西部贫困地区逐步实施学生营养干预项目。此项目的调查分为基线调查和评估调查两个部分，在基线调查完成后项目团队根据基线测量的结果评价样本学校，随机分配干预组和控制组，并对干预组学校实施校长激励，项目干预结束一年后进行评估调查，评估干预措施对研究项目的效果。

（二）关于农村学生学业表现和教师绩效的激励研究背景（教师绩效激励）

虽然基本普及九年制义务教育为提高全体劳动者素质奠定了一定基础，然而我国义务教育在办学水平和教学质量等方面仍然存在明显差距，特别是城乡差距（全国人大常委会执法检查组，2013）。占全国义务教育学校和教师总数80%左右的农村（教育部，2013），仍然是义务教育的短板，这至少体现在以下两个方面。首先，农村义务教育阶段教师队伍还存在结构性短缺和队伍不稳等问题（全国人大常委会检查组，2013）。一些农村地区面临中小学教师流失的严峻现实，且流失的大多是优秀年轻教师或骨干教师（国家教育督导团，2008；付卫东等，2013）。其次，在学生的学业表现这一衡量教师教学努力程度和教学质量的重要指标（安雪慧等，2009）方面，农村学校学生显著落后于城市学校学生（Liu et al.，2010）。

已有研究表明，上述问题在西北农村相对更为严峻。与我国农村的总体情况相比，西北农村义务教育阶段教师队伍的结构性短缺和队伍不稳等问题更严重（王璐，2013）；面临的中小学教师流失问题更严峻（席小涛，2010）；学生的学业表现更让人担忧（史耀疆等，2013）。可以说，西北农村是我国义务教育短板中的短板。鉴于西北农村将是相当一段时期内我国劳动力的主要来源地之一，扎实推进西北农村义务教育发展，成为我国全面建成小康社会和实现经济社会持续稳定发展的必然要求。

事实上，如何促进义务教育发展的问题并不仅仅限于中国，同样也困扰着世界上其他国家。国内外通常将学生的学业表现作为衡量义务教育质量的一个重要指标（Glewwe et al.，2004）。从改善学生学业表现出发，传统的方法是单纯增加学校的投入，但是大量研究表明学校支出与学生的学业表现之间相关性很低（Hanushek，2006）。近年来，更多的国家将政策重点转向教师待遇，将教师工资直接与学生的学业表现挂钩。从人事管理的理论来讲，教师待遇的提高主要起到以下两个方面的作用。一方面，待遇的提高增加教师教学的努力程度；另一方面，教师待遇的提高有助于吸引和留住教师，稳定和强化教师队伍（Lazear，2003）。

“发展农村义务教育，办好农村学校，关键在教师”（教师〔2012〕9号）（教育部等，2012）。我国政府部门和社会各界已经认识到教师状况特别是教师待遇的改善在发展农村义务教育中的作用并采取了一些政策措施。2015年5月，国务院印发《关于乡村教师支持计划（2015～2020）的通知》，提出四个方面的举措来切实提高乡村教师的生活待遇。一是全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，二是要求各地依法依规落实乡村教师工资待遇政策，三是做好乡村教师重大疾病救助工作，四是加快实施边远艰苦地区乡村教师周转宿舍建设（教育部，2016）。2016年，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求，改革乡村教师待遇保障机制，按照越往基层、越往艰苦地区补助水平越高的原则，使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平（国务院，2016）。

关于改善乡村教师待遇的政策近年才颁布，关于乡村教师待遇的研究还主要停留在对政策的解读和理论分析上（范先佐，2015），目前还很少有关于改善乡村教师待遇的实证研究。事实上，对于我国义务教育阶段教师待遇现状及其带来的影响，还有一系列重要的问题亟待回答。例如，农村义务教育阶段教师待遇的现状如何？到底采取什么样的考核方案和标准？它们对教师的满意度有什么影响？对教师的努力程度（教学行为、出勤和留岗情况、学生学业表现等）有什么影响？影响是否存在群体差异性？等等。针对以上研究中尚未回答的问题和数据资料的严格要求，本书研究将以西北农村为重点，基于有西北农村代表性的、涵盖小学教师及其对应学生的数据，全面、系统地分析我国西北农村义务教育阶段教师待遇的现状及其对教师的影响，通过计量经济模型定量评估教师待遇对教师满意度和努力程度（如教学行为、出勤和留岗情况、学生学业表现等）的影响。

全面、深入地分析西北农村教师待遇的实际状况及其对教师的影响，不仅具有很强的现实意义和政策含义，而且具有深远的科学意义。2018年中共中央和国务院出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，要全面深化新时代教师队伍建设改革，努力造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍。强调“全面提高中小学教师质量，建设一支高素质专业化的教师队伍”（国务院，2018）。因此，揭示义务教育阶段教师待遇对教师的影响及其途径和机理，有助于国家制定各项政策进一步完善义务教育阶段教师待遇政策和管理措施，促进农村教育事业发展。