第1章 导论

1.1 研究背景、意义和目标

1.1.1 研究背景

改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城镇化水平也快速提高。2013年中国城镇人口占全国总人口的比例已达53.7%，正处于世界公认的城镇化水平为30%～70%的高速发展阶段，预计这一高速发展阶段将延续到2030年前后。中国城镇化的快速发展带动了农地化非农数量的逐年递增。全国每年批准的建设用地，从1999年的8.26万公顷上升到2011年的61.17万公顷，平均每年增长18%，其中农用地转用面积从1999年的6.04万公顷上升到2012年的41.05万公顷，平均每年增长16%，中国农地非农化的速度排在世界各国前列。据专家测算，目前全国失地农民有4 000万至5 000万人，而且还以每年300万人的速度增加。总体上看，这些失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，就业能力弱，社保水平低，发展能力差，成为一个边缘群体。（注：《征地拆迁何太急 多替农民想一想》，《人民日报》2012年7月15日。）同时，劳动力市场也发生了一些变化，劳动力需求逐步由体力型转向专业型、技能型，失地农民的就业难度越来越大。目前，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上，征收农民土地引发的一些矛盾，是当前一些地方的不稳定因素。清华大学中国经济社会数据中心开展的大型中国城镇化调查显示，征地、拆迁波及16%的家庭，而征地拆迁后向被征地农民提供就业机会和城镇社会保障的比例较低。中国的城镇化是1亿多农民进城务工和城市郊区几千万人口的被动城镇化，城镇化的质量还有待提高。

与此同时，新世纪新阶段人口、资源、环境形势严峻，我们必须转变经济增长方式，节约利用资源和能源，保护生态环境。要解决农地非农化过程中的矛盾和问题，应该从根本上改变不合理的征地制度，实现农地非农化的市场配置，促进土地增值收益的公平合理分配。因此，农地非农化过程中的土地增值收益分配问题日益受到社会关注。

党中央、国务院对农村集体土地征收和土地增值收益分配问题高度重视。2007年3月，全国人民代表大会通过的《物权法》明确规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益，这谱写了中国土地产权制度建设的新篇章。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会明确提出，要加大统筹城乡发展的力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加大强农惠农富农政策的实施力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年2月，国务院转发国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出要合理分享土地增值收益；搞好农村土地确权、登记、颁证工作，依法保障农民的土地财产权；改革征地制度，依法保障农民的合法权益，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善针对被征地农民的合理、规范、多元的保障机制；扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，赋予农民更多财产权利，保障农民公平分享土地增值收益。2014年3月，中央出台《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，要求深化土地管理体制改革、对推进农村土地管理制度改革、深化征地制度改革等作出了明确规定。2014年12月，中共中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，指出要坚持土地的公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点的基础上有序推进。

在中国经济社会发展进入全面深化改革的新阶段，政府和社会各界迫切要求合理、有效地解决社会收入分配问题，尤其是失地农民的生产、生活和社会保障问题，亟须加强对农地非农化问题的研究，摸清农地非农化的驱动力量和影响因素，探索出一条土地利用创新之路，既要满足合理的土地需求，又要抑制土地浪费和低效扩张，促进土地资源的节约、集约和可持续利用，实现经济、社会与生态的协调发展。因此，本书对农地非农化增值收益分配问题进行了理论和实证研究，力图寻找一条既符合市场经济发展要求又适合中国国情的农地非农化增值收益分配之路，为改革与创新中国农地非农化增值收益分配制度提供参考依据。

1.1.2 研究意义

农地非农化增值收益分配机制研究的理论意义和现实意义包括以下方面。

一是有利于推动城乡发展一体化。研究农地非农化增值收益分配的理论和制度，特别是从维护农民利益的角度出发提出相应的建议，将使失地农民充分享受农地非农化和社会经济发展的成果，缩小城乡之间的收入差距，实现收入分配的公平与正义。

二是有利于节约和集约利用土地，提高城镇化发展质量。农地非农化增值收益的合理分配，将充分调动各级政府、集体土地所有者、被征地农民的积极性，在保护农地资源的同时，提高农地向建设用地转变的效率。土地的节约和集约利用，是中国当前新型城镇化发展的重要方面。只有切实转变土地利用与管理模式，大力提高土地利用效率，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。

三是有利于构建中国农地发展权制度和体系。系统研究农地发展权的界定、细分、量化等理论，合理界定国家和农地产权人在农地开发过程中的权利和义务，明确细分政府的土地行政管理权和农民的土地产权的边界，保护农民合法的土地财产权益，明确农地非农化外部性补偿的方法和途径，将推动中国农地非农化开发和土地增值收益分配走向法律化、制度化。

四是有利于完善农地非农化增值收益分配的市场机制。政府应构建中国农地非农化增值收益分配的市场配置和经济调节机制，逐步实现由农地非农化的直接主导者和推动者向间接调节者和监管者的转变，运用经济调节机制提高农地非农化资源配置的效率，从而实现土地资源的节约和集约利用，提高全社会整体的福利水平。

1.1.3 研究目标

本研究旨在通过对农地非农化增值收益分配制度和现状的分析，以及农地非农化增值机理、农地发展权理论的研究，探讨目前征地补偿制度改革的方向和路径，构建农地非农化增值收益分配的市场机制。主要包括如下五方面：

一是总结和梳理与农地非农化增值收益分配相关的基础理论，探寻完善收益分配制度的理论依据和实现路径。

二是系统分析中国农地非农化增值收益分配制度的演进过程，分析农地非农化增值收益分配的现状和存在的问题，客观评价中国农地非农化增值收益分配制度发挥的历史性作用，探讨改革的必要性和迫切性。

三是对农地非农化增值收益分配进行经济学分析，揭示农地非农化增值的规律，按照经济贡献原则，在兼顾社会公平的前提下明确农地非农化增值收益分配的方向和目标。

四是研究建立中国农地发展权体系，创设农地发展权，通过对农地发展权的界定、细分、价值量化、收益分配、发展权流转和实施措施等方面的制度设计，明确农地非农化增值收益的权益关系，维护被征地农民的合法土地权益。

五是构建中国农地非农化增值收益分配的市场机制，借鉴发达国家土地增值收益分配的制度经验，改革和完善中国农地非农化增值收益分配制度。