2.2 土地产权理论
2.2.1 产权理论
《牛津法律大辞典》对产权的定义如下：产权即财产权，“财产权是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，包括占有、使用、出借、转让、消费用尽和其他与财产有关的权利……财产权不是单一的权利，而是若干权利的集合体。其中一些甚至很多项权利可以在不丧失所有权的情况下予以让与”（注：《牛津法律大辞典》，北京，光明日报出版社，1988，第29页。）。江平、巫昌祯认为：“产权是人身权的对称，指具有物质财富内容，直接和经济利益相联系的民事权利。属于这一类的权利有所有权、其他物权、债权、继承权、版权和专利权、商标权等。”（注：江平、巫昌祯主编：《现代实用民法词典》，北京，北京出版社，1988，第31页。）
有关产权的上述两种观点分别是从财产及其利用的角度进行界定的。而对产权研究较早的经济学家德姆塞茨（H.Demsetz，1967）在《关于财产权的理论》中认为：“产权是使自己或他人收益或受损的权利。”“产权是社会的工具，其意义来源于这样一个事实：在一个人与他人交易时，产权有助于他形成那些可以合理持有的预期。”（注：德姆塞茨：《关于财产权的理论》，《社会经济体制比较》1990年第6期。）德姆塞茨关于产权的定义强调了产权的行为性和社会关系属性，诺思在此基础上更进一步，认为“产权是一种排他性权利”（注：诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海，上海三联书店，1991，第21页。），既强化了产权行为的排他性，又强调了产权是人与人之间的关系——产权主体排斥他人的关系。
富鲁普顿和佩杰威齐（E.Furubotn， S.Pejevich，1970）把产权定义为：“产权不是人与物之间的关系，而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间一些被认可的行为性关系……社会中盛行的产权制度便可以描述为界定每个人在稀缺资源利用方面的地位的一组经济和社会关系。”（注：科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海，上海三联书店，1991，第204页。）这种产权定义既包括了现代西方经济学从不同角度对产权的定义，又与罗马法、习惯法以及现代法律对产权的定义基本一致，是比较科学的产权定义。
通过对上述产权定义的归纳，可以看出产权具有以下特性：第一，产权是人对财产的权利，与人身权相对；第二，产权是人们围绕或通过财产形成的经济权利关系；第三，产权形式上是人对物的关系，实质上是产权主体（包括公有主体和私有主体）之间的关系；第四，产权的内容包括归属权、占有权、使用权和支配权（注：参见黄少安：《产权经济学导论》，北京，经济科学出版社，2004，第65页。）；第五，产权是通过法律确定和保护的经济权利。
社会资源的稀缺性和人们需求的持续增长必将导致人们为争夺稀缺资源而相互竞争，从而产生利益冲突，如果不建立合理的产权制度以明确界定人们对资源的权利，以及在资源使用中收益或受损的边界和补偿原则，那么不但难以实现资源的合理配置和有效利用，反而会由于无序竞争而出现资源浪费。产权经济学与传统经济学的最大区别是前者把产权分析引入市场经济理论的考察和分析范围，而后者将产权作为既定前提排除在外。（注：参见李玉峰：《中国土地制度的法经济学分析》，北京，中国计划出版社，2002，第47页。）
产权经济学的核心命题是，只要存在交易费用，产权制度就对生产产生影响。科斯（R.Coase，1994）在其《社会成本问题：财产权权利与制度变迁》一书中指出：“没有权利的初始界定，就没有权利的转让和重新组合的市场交易。”（注：科斯：《社会成本问题：财产权利与制度变迁》，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。）他根据是否存在交易费用把权利转让分为两种情况：一是在交易费用为零的情况下，参与谈判的双方在明确权利的初始界定后会利用市场机制，通过订立合约，寻找到使各自利益损失最小的合约安排；二是在存在交易费用的情况下，如果产权初始界定明确，那么只要这种制度安排带来的生产价值的增加值大于其运作所需要的费用，相互作用的各方就会通过合约找到较优的制度安排。由此可见，产权安排和产权界定（特别是初始界定）在市场经济中占有极其重要的地位。在产权初始界定的基础上，可以通过市场和合约安排，对经济当事人的权利进行重新组合，从而形成较优的权利安排以增进经济当事人双方的福利。
2.2.2 土地产权理论
关于土地产权的含义，存在不同的解释。比较一致的观点是，土地产权是指存在于土地之上的排他性权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。（注：参见毕宝德：《土地经济学》，北京，中国人民大学出版社，2006，第5版，174页。）与其他产权相同，土地产权必须由法律认可，并受到法律保护。周诚认为：“土地产权就是有关土地这种财产的一切权利的总和；土地所有权、使用权、收益权、处分权等，都自然而然地是土地权利的组成部分；一切把土地产权看成土地财产权利的一部分的观点都是片面的。”（注：周诚：《土地经济学原理》，北京，商务印书馆，2003，第163页。）土地产权可以根据土地利用和交易的需要，分解为各个单项的独立权利，形成“土地权利束”（注：R.T.伊利等：《土地经济学原理》，北京，商务印书馆，1982，第163~164页。），其中每一个单项权利，就是“权利束”中的一根“权杖”，市场经济越发展，产权交易越频繁，“权杖”的数量越多，组合方式也越多，形成二级甚至三级“权利束”，分别掌握在不同的产权主体手中。
土地产权作为一项重要的土地制度，是土地法律制度的核心内容，体现的是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。从古至今，世界各国（地区）根据各自的国家意志、社会整体利益、历史传统、文化习俗等形成了相应的土地产权体系。当今世界形成了两大比较完善且具有代表性的土地产权体系，即大陆法系的土地物权体系和英美法系的土地财产权体系。
1.英美法系的土地财产权体系与大陆法系的土地物权体系
关于财产及财产权，大陆法系的核心是从“绝对所有权”到物权；英美法系虽然也有财产权的概念，但并未将其绝对化，至今没有明确、完整的定义。（注：参见孙弘：《中国土地发展权研究》，北京，中国人民大学出版社，2004，第13页。）在英美法系中，包括所有权在内的财产权只有相对意义，具体内容依时间、地点和当地的法律确定。一般而言，英美法系国家的土地财产权体系由两个层次构成：一是土地最终所有权，它属于国王或政府，在很大程度上体现为治权。二是土地权益，指对土地占有、使用和收益的一系列权利，构成所谓的权利束，这就是一般意义上的财产权。在市场经济体制下，英美法系国家的土地财产权体系设计对于土地资源的合理配置具有非常重要的指导价值，因为其体现了充分利用土地的宗旨，避免了在强调物的归属时阻碍财产的有效利用，这一点对以资源的有效配置和合理利用为中心的现代市场经济制度具有重要意义。
大陆法系的土地物权体系与英美法系的土地财产权体系存在着明显的差别：一是大陆法系的物权以所有权为核心（所有权仍受到公法权利和其他私法权利的限制），英美法系的财产权对所有权和其他具体财产权利同等对待；二是大陆法系的物权体系严谨而又相对稳定，英美法系的财产权利体系松散而又可以根据需要进行人为创造和设计；三是大陆法系将物权和债权严格区分，而英美法系对基于物权关系和基于债权关系所形成的财产关系不加区分。
物权是指公民、法人依法享有的支配特定物的财产权利。（注：参见王利明：《物权法研究》，北京，中国人民大学出版社，2002，第4页。）物权主要包括所有权、用益物权和担保物权。在民法中，物权是与债权相对的权利，这两项权利是市场经济社会中的两项基本权利。物权制度的产生与发展是围绕土地权利展开的，至今，土地权利仍是物权制度的主干。
以罗马法为渊源的大陆法系民法中的土地物权体系的主要内容如下：土地物权包括自物权、他物权和类物权，所有权为自物权，占有权为类物权。他物权又分为用益物权和担保物权。用益物权又分为役权、地上权、先买权和土地负担，其中役权又可分为地役权、用益权和限制的人役权。担保物权分为抵押权和质权（见图2—3）。
2.中国目前的土地权利体系
中国土地产权体系沿袭了大陆法系理性法学的传统。随着2007年《物权法》的实施，我国形成了所有权、用益物权和抵押权为主的权利分类体系，这种权利分类体系构成了中国土地财产法律关系的基础（见图2—4）。
2.2.3 国家地权与土地产权
1.国家地权
国家作为社会公共事务的管理者，对作为社会公共资源的土地的利用进行干预和调控有其必要性和可行性。国家通过法律和政策，制定土地制度，形成国家在土地上的地权。在一国领土范围内，国家依照主权的最高权力原则，对其控制的领土范围内存在的一切自然和人工资源行使统一管理和支配权。（注：参见沈守愚：《土地法学通论》，北京，中国大地出版社，2002，第367页。）国家地权是任何一个独立自主的国家自然拥有的权力与权利。这种权力与权利表现为国家管理、支配土地的行政管理权（或称支配权）和土地行政财产权。行政管理权包括土地的规划权、整治权、管制权、限制权、分配权和监督检查权等；土地行政财产权包括土地征收征用权、税费征收权、空间权、土地债券发行权等。沈守愚认为，国家地权有两大权利：一是对土地进行开发、利用、保护、整治，从而增进土地价值、实现土地的社会职能的行政管理权；二是根据国家在土地上的权源权利和统一协调的产权成本，对土地进行宏观管理和调控，体现了国家在土地上潜在的财产权，即土地行政财产权。
国家根据实现地权的需要，通过立法和制定政策，规定土地利用行为，对土地产权进行保护。土地产权的法律保护主要体现在两个方面：一是界定有限的资源，保护产权，激励人们为扩大物质资料的高效利用（即土地资源的合理配置和有效利用）而努力；二是在人们利用有限资源的合作和竞争中，调整人与人之间的关系，即协调土地利用关系。法律和制度保护土地权利主体的合法的产权，促进土地资源的有效利用，协调土地权利人之间的竞争和合作。
2.国家地权对土地产权的保护和限制
根据上述分析，从社会公共利益角度来看，国家地权高于土地产权，国家地权在对土地产权进行保护的同时，也为土地产权设定了义务，并对土地产权施加了基于公共利益的限制。国家地权对土地产权的保护和限制，主要体现在土地所有权上。土地所有权是土地产权最重要的组成部分，从历史来看，国家公权力对土地产权的保护和限制，也主要体现为对土地所有权的保护和限制。古罗马法学家将土地所有权定义为“上及天宇，下及地心”的绝对所有权，所有权是以所有人的身份支配自己的物的权利，或所有权是所有人除了自身的实力和法律限制外，就其标的物可以为他所想所为的任何行为的能力，并总结出所有权具有绝对性、排他性和永续性三大特征。（注：参见周枏：《罗马法原理》（上册），北京，商务印书馆，1994，第299页。）
随着社会进步和经济发展，土地所有权受到社会公权力的限制而发生了重大变化。马克思指出，不能把属于资产阶级社会的、关于土地所有权的法律观念，看做绝对化的东西。（注：参见《马克思恩格斯全集》第25卷，北京，人民出版，1974，695页。）土地所有权社会化理论、土地所有权的社会连带学说等逐渐成为土地所有权观念的主流。土地所有权社会化理论认为，法律保障所有权旨在发挥物的效用，使物实现充分利用并增进社会福利，对所有权进行适当限制，不允许个人滥用权利，损害他人及社会的公共利益。另外一种个人与社会调和的所有权思想认为，既不能过分强调个人所有权的绝对性，又不能过分强调所有权的社会化，而应该将个人权利与社会利益协调一致。这两种观点构成了当代西方土地所有权理论的基础，也是土地产权体系构造的理论基础。
沈守愚（2002）认为，国家地权对土地产权的保护和限制是以国家权力为依据的，体现了社会整体和个体在土地利用中存在的冲突和矛盾的解决机制。对土地产权的限制，主要是对土地所有权的限制，也包括与土地所有权相关的，可与土地所有权分离的其他土地产权的限制，如国家土地征收（2004年以前称征用）权对集体土地所有权的限制，政府规划权、用途管制权、农地转用审批权等对土地使用权的限制等。
2.2.4 农地非农化过程中的土地产权问题
1.农地所有权主体虚位
中国现行《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”目前中国农村大部分地区的现实情况是，农村集体经济组织实质上名存实亡，农村缺乏行使集体所有权的组织形式和程序。所谓农村土地集体成员共同所有，实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有，导致集体土地所有权主体虚位或易位。中国目前集体土地所有权主体的不确定，实质就是产权不明晰、不合理征地时常出现等问题导致了土地资源的低效率配置和浪费。另外，中国《土地管理法》没有规定一套保障农民实际享有、行使集体土地所有权的具体政策，农民对其土地产权缺乏实际操作能力，因而集体经济组织对土地的管理行为也就不能真正表达土地所有者的意愿，农民对其监督成为空谈。（注：参见王海全：《中国农地制度改革路向的产权经济学分析》， 《天府新论》2005年第6期。）
周其仁在对中国农村集体土地所有权深入分析之后，提出土地集体所有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。（注：参见周其仁：《中国农村改革：国家与所有权关系的变化》，《中国社会科学季刊（香港）》1995年第2期。）
2.农地产权权能受到过分限制
在农地非农化过程中，农地产权人的权能受到了严格的限制：一是对农民土地承包经营权的严格限制，虽然农地在农业用途范围内可以转让，但农地一旦转为非农建设用地，承包农户的农地转让权就不再得到现行法律的承认。二是最有实质意义的产权处置权不能自主行使。农地转为建设用地，必须经过征收，不规范、不合理的征地行为经常使农村集体的土地财产权利受到很大损害。除了个别例外，法律要求农地转为城市建设用地必须以土地国有化为前提。农地产权人在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价。政府对工业和城市用地的需求做出判断，运用行政权力决定土地的供给及其补偿价格。这样，市场价格机能在很大程度上被排除在城镇化土地资源的配置之外。周其仁在广泛比较的基础上总结出，中国的土地制度混合了“土地不得买卖和涨价归公”的强制征地，优先实现“国家工业化”的超低价补偿，人民公社集体所有权和中国香港的“土地批租制经验”，而其出发点则是为了解决工业化、城镇化占用农地的需要。（注：参见周其仁：《农地征用垄断不经济》，《中国改革》2001年第12期，第29页。）
3.农地发展权缺位
除土地所有权虚位和产权权能受到限制外，中国农地非农化过程中的产权缺陷还集中表现为农地发展权缺位。现行法律中，由于没有农地发展权的制度安排，也没有明确规定其归属，现实中便按照农地发展权归国家来处置，导致农民的土地发展权利和权益未受到重视甚至被剥夺，当然也很难切实得到维护。农地发展权缺位造成农地产权的边界不清晰，由此导致部分有价值的产权总是处于公共领域中。（注：参见孙弘：《中国土地发展权研究》，北京，中国人民大学出版社，2004。）于是就无法避免巴泽尔（Basil，1995）指出的困境：“离开了清晰界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。”农地发展权缺位导致了相关主体之间就土地产权展开博弈，而在这种产权利益博弈中农民总是处于“弱势位置”，在对处在公共领域的产权价值的最终占有上，政府（尤其是地方政府）获益颇多，农民不但收益最小，而且连基本权益也得不到保障，是损失最为严重的群体。
在农地非农化的过程中农地发展权缺位引发了很多问题。在农村集体土地的开发利用方面，由于政府默认农地发展权归国家所有，因而制定的农地非农化土地收益分配政策标准单一、操作方法简单、程序不民主、不透明。法律虽然承认土地的集体所有，但是在现实中利益关系的处理上不能正确、平等地对待农村集体和农民的要求和利益，农村、农民在利益的实现和保护上处于弱势地位。从农村集体土地的开发利用所引发的矛盾和问题看，其核心是土地开发所带来的利益分配不合理，主要表现为：农地非农化交易市场尚未建立，征地补偿标准过低，价格缺乏规范；农民与农村集体在土地所有权的实现上处于被动地位，缺乏农地非农化的定价权和选择权；农村集体和农民不能合理地享受到土地开发产生的增值收益；补偿资金的使用、分配缺乏规范的引导和管理；不少转非、转居农民未能享受到与城镇居民同等的福利待遇和保障。这种利益的不对称不仅严重侵害了农民的切身利益，拉大了城乡差距，而且对社会稳定以及城乡一体化发展产生了一系列消极影响。